我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，專項債券作為地方政府籌集資金的重要工具，在基礎設施、公共服務和生態環境等領域發揮了重要作用。為應對當前地方專項債券運作中存在的問題與挑戰，本研究構建了一個多層次的專項債券管理優化框架。
一、構建“動態風險預警機制”的頂層設計,強化專項債券全周期風險管控能力
“動態風險預警機制”作為頂層設計，通過實時監測債務規模、償債能力、項目進度等關鍵指標，對潛在風險進行預警。該機制與后文提出的“動態收益測算機制”緊密結合，共同構成專項債券風險防控的雙重保障，前者關注整體風險狀況，后者聚焦具體項目收益，具體包括:
一是測算地方政府可承受的債務規模，加強債券項目篩選。專項債券發行規模應根據地方政府的財力和償債能力進行科學測算，中央政府可通過設置債務上限，防止地方債務負擔過重。具體而言，可以依據地方政府的GDP、財政收入、債務率等核心財務指標，計算其可承受的債務規模，從而實現債務管理的可持續性。此外，嚴格篩選和評估專項債項目是提升資金利用效率、支持國家戰略性項目的重要手段。專項債資金應優先投向社會效益和經濟效益顯著的領域，避免低效項目對財政造成負擔。在具體實踐中，每個項目需經過充分的可行性研究和風險評估，以確保其能夠在建成后產生足夠收益用于償還債務。在項目選擇過程中，還需從全局出發，綜合考慮項目的長周期回報潛力及其對區域經濟發展的帶動作用，從而更好地服務于國家重大安全與發展戰略。
二是科學篩選與動態收益測算機制，解決專項債券債務與收益周期錯配問題。專項債券的債務與收益周期錯配，尤其是在項目建設期內無法及時形成現金流的情況下，對地方政府的財政償債能力提出了較高要求。這種周期錯配使得債務償還時間早于項目收益實現，可能對地方財政的長期穩健性帶來一定壓力，尤其是在資金投向沒有直接經濟效益的公益性項目時，更容易引發財政風險。為應對這一問題，需要從宏觀政策視角和國家安全全局出發，建立一套科學且靈活的“動態收益測算機制”。其關鍵在于建立統一的收益測算標準和指標體系，確保不同項目的收益預測具有一致性和可比性。這種機制不僅關注項目實施進度和收益狀況，還將外部經濟環境、政策變化等納入測算模型，以更全面地評估項目的可持續性。例如債務余額與GDP的比例不超過60%為特定閾值，當債務規模超過合理比例或償債能力明顯下降，觸發預警閾值時，機制會自動啟動聯動響應程序，地方政府將暫停新增專項債額度并制定相應的化債措施，如優先償還高利率債務、調整項目資金投向或重新評估收益預期。
在項目管理的具體實施中，動態收益測算機制不僅可以在立項階段通過精準的收益測算和嚴謹的可行性分析確保項目現金流支持債務償還，還可以在項目實施過程中根據實際運營狀況調整收益預期。這種動態調整功能能夠有效降低債務償還早于項目收益實現的可能性，保障項目收益與債務管理的協調統一。在項目的收益審核階段，可以通過引入獨立的第三方評估機構進行收益審核，進一步增強測算結果的客觀性和可信度，避免地方政府因過度樂觀的收益預期而導致債務風險上升。這一機制還體現了財政管理中的協作治理理念，將地方政府、第三方機構和中央宏觀調控有效結合，確保債務風險在早期得到及時應對。
二、構建“資金撥付與監管機制”的執行體系,保障專項債券資金高效使用
“資金撥付與監管機制”作為中層執行體系，負責確保資金使用的及時性和有效性。該機制與“動態收益測算機制”協同運作，通過收益狀況指導資金撥付節奏，并為風險預警提供基礎數據支持。為確保專項債券資金能夠與項目進度精準匹配，避免資金閑置或超進度撥付，各級政府需要從多個方面進行系統化的優化與管理。
一是資金撥付機制應嚴格與項目進度相匹配，確保專項債資金的使用符合項目實際需求，避免資源浪費或超前撥付帶來的潛在風險。地方政府需要通過關鍵節點目標的設立和動態監控機制，科學調整資金流向。例如，廣東省通過明確項目進度節點，要求項目達到相應階段后方能繼續撥款，從而有效避免資金滯留問題。中央政府也可以引入穿透式監管和智能化監測平臺，實現資金使用的全程透明化管理。例如，山東和海南等地的實踐表明，智能化監控平臺可以實時追蹤項目進展，及時預警并調整資金撥付計劃，確保項目資金使用的精準性。這種動態監測機制既體現了專項債管理中的精細化理念，也契合了國家層面統籌發展和安全的戰略布局。
二是為進一步提高資金使用效率，地方政府應建立資金閑置回收機制，以確保財政資源得到充分利用。對于因審批延誤或執行問題導致資金長期閑置的情況，財政部門可以啟動回收機制，將資金重新分配給其他急需支持的項目。例如，當資金閑置超過6個月且缺乏合理解釋時，財政部門應立即采取措施，避免資源浪費。這一機制不僅能夠有效解決資金錯配問題，還能保障專項債券在支持高質量發展中的關鍵作用。
三是優化審批流程和加強跨部門協作也是確保資金管理效率的重要手段。北京和深圳等地通過減少審批環節、提升部門間協調效率，確保項目能夠快速落地并穩步推進。這種優化措施不僅加速了資金的有效使用，還反映了專項債管理對提高治理效能的要求，與新發展格局中“高質量發展”的核心目標高度契合。
四是資金撥付與監管機制的優化還應與風險預警和績效評估體系相結合，形成一套協同運作的有機系統。這不僅能夠將項目風險的監測與資金撥付計劃相銜接，還可以通過績效評估反饋優化后續資金使用策略。例如，當監測發現項目進度滯后或收益未達預期時，可及時調整資金分配計劃，避免進一步擴大財政壓力。這一機制還能為地方政府動態評估債務風險、優化專項債資金投向提供數據支撐，從而在發展與安全之間實現更高水平的平衡。
三、構建“標準化績效指標與評估體系”的基礎支撐,夯實專項債券管理的量化基礎
標準化績效指標與評估體系是整個專項債券管理框架的基礎設施。這一體系通過統一的指標體系，將風險預警、收益測算、資金監管等要求具體化、可操作化。通過制定標準化績效指標、引入科學評估方法、加強信息披露、建立獨立評估機制、強化風險管理和推動跨部門協作，有效提高專項債券的管理水平，確保專項債券在支持地方經濟發展和維護財政安全之間達到平衡。
一是建立標準化的績效指標體系，必須覆蓋專項債券的整個生命周期，特別是與財政安全密切相關的指標。這些指標應包括債務償還能力、項目經濟效益和社會效益等。例如，在債務償還能力方面，地方政府可以通過設定年度債務不超過財政收入的100%，或債務與GDP比例不超過60%來規范債務增長。這有助于政府保持謹慎的債務管理，避免過度舉債。在項目經濟效益方面，可以借鑒國際上成熟的公共投資項目評估模型，設立投資回報率、就業創造、地區經濟拉動效應等回報指標，幫助地方政府評估專項債資金投向的項目是否能為財政帶來正向收益。例如，基礎設施項目的回報指標可以包括交通改善對GDP增長的貢獻或新增稅收的增長等數據。
二是建立科學的評估方法。為了確保專項債券的使用效果得到全面評估，可以引入量化評估模型和風險評估工具，并結合定性分析，綜合考慮項目的社會效益和經濟回報。比如借鑒澳大利亞的項目生命周期管理方法，通過項目不同階段的績效評估，確保每一階段的目標都能如期實現。階段性審核能夠幫助地方政府及時發現并解決項目實施中的問題，從而避免不良項目對財政安全造成影響。
三是提高信息透明度。地方政府應加強信息披露，定期發布專項債券的使用情況和績效評估報告。比如參考新西蘭的政府財務透明度標準，地方政府可以設立專門的信息披露平臺，公開債券發行、使用和償還情況。這不僅有助于增強公眾對政府債務管理的信任，還能提高財政管理的透明度，從而增強財政安全保障。
四是建立獨立的第三方評估機制，確保專項債券的使用符合預期目標。比如借鑒德國預算審查委員會的做法，地方政府可以引入第三方機構對專項債券的績效進行審計和評估。外部審計能夠確保專項債券使用符合預期，及時發現潛在風險并提出改進建議，從而提升財政管理的公信力，確保有效監督。
五是強化風險管理，確保專項債券帶來的財政風險在可控范圍內。比如參考日本的地方公共債務風險管理框架，設立債務風險預警機制，定期評估債務風險指標，確保債務增長與財政收入增長的合理比例。對于不同項目，可以設定相應的風險評估標準，對潛在的財務風險進行動態監控，并采取及時的防范措施，保障財政安全。
六是推動跨部門協作，提高專項債券管理有效性。專項債券的成功管理需要財政部門、發展改革委、審計署等多部門共同參與。比如借鑒北歐國家的協同治理模式，地方政府各部門應建立定期溝通和信息共享機制，共同參與項目評估與風險管理，確保專項債券的使用符合國家戰略目標，并維護地方財政安全。(作者：馬金華，廖賢豪，鄧丹華)
