近期,各省份已啟動2026年地方政府專項債券項目儲備工作,前期充足的資料準備是后期項目順利發行的重要基礎。自國務院辦公廳關于《優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》(國辦發〔2024〕52號)后,專項債券項目實施地區被明確劃分為“自審自發”地區與“非自審自發”地區,盡管兩類地區的項目審核流程存在差異,但所有項目資料最終均需報送省政府審核,因此省級廳局評審通過與否,直接決定項目后續能否進入發行環節,是專項債發行全流程中的核心節點。
專項債券項目的省級廳局評審中,多數省份已結合本地實際需求,出臺具有區域特色的評審細則。不過,各類評審要求的核心邏輯始終統一,即圍繞“項目合規、收益自平衡、資金高效、風險可控”展開,具體指向:項目合規性審查、收益覆蓋能力審查、資金使用合理性審查、項目實施可行性審查、風險防控與績效管理審查、其他細節審查。下文將從六大審查方向出發,系統拆解省級廳局的評審具體要點:
一、合規性審查:項目“合法落地”的前提
合規性是評審的“硬門檻”,不合規項目直接淘汰,核心審查“項目手續合法性”“投向合規性”“主體合規性”三類要件:
1.項目手續完整性
財政部門會逐一核查項目是否具備“落地必需的法定手續”,避免“未批先建”或“手續不全導致項目停滯”:
立項審批(必備):需取得縣級及以上發改部門出具的《可行性研究報告批復》或《項目建議書批復》;若項目已進入初步設計階段,需提供《初步設計批復》。
用地規劃:涉及土地征收或使用的項目,需取得《建設用地規劃許可證》《國有建設用地使用權出讓合同》(或劃撥決定書);若為市政、交通等線性工程,需提供用地預審意見。
工程規劃:需取得《建設工程規劃許可證》。
環評/安評:涉及生態、安全的項目(如化工、污水處理、交通樞紐),需提供《環境影響評價批復》《安全評價批復》,確保符合環保和安全要求。
注:立項批復是必備要件,其他手續在評審階段有些省份可以容缺,但需明確辦理時限,且不得晚于債券資金撥付前,以免造成專項債券資金閑置。
特殊行業需要提供的資料:如棚戶區(含城市危舊房)改造、城中村改造、保障性租賃住房、配售型保障性住房、公租房(含人才公寓)項目需提供保障性安居工程建設計劃(臺賬)。
各省份要求評審階段提供的其他特有手續:如績效評估報告、審核報送表等。
2.投向領域合規性(嚴守“正面清單+負面清單”)
項目必須在國家(國務院辦公廳關于《優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》(國辦發〔2024〕52號))及省級規定的專項債券支持領域內,嚴禁投向禁止類項目及違規使用專項債券情況。
地方政府專項債券用作項目資本金項目要符合“正面清單”。
不得使用一般債券項目、違規申請市場化融資、重復融資等情形,或組合融資項目未嚴格執行廳字〔2019〕33號要求,申請專項債券的PPP項目要符合要求。
3.實施主體合規性
審查項目實施單位(通常為本級地方全資國企或事業單位)的資質和能力:
主體資格:需為依法登記的獨立法人,無嚴重失信記錄(查詢“信用中國”“國家企業信用信息公示系統”)。
建設能力:財務狀況良好(完成市場化轉型、存量隱性債務化解完畢、無大量負債的融資平臺公司、良好的資本金承擔能力),能承擔項目建設和運營責任。
二、收益覆蓋能力審查:專項債“自平衡”的核心
專項債的本質是“以項目收益償還本息”,因此收益覆蓋能力是評審的重中之重,財政部門會從“收益真實性”“覆蓋倍數”“現金流匹配”三個維度嚴格測算:
1.收益來源的真實性與可實現性
項目收益必須“明確、可測、與項目直接相關”,嚴禁虛增收益或過度依賴財政補貼:
價格明確:參考周邊同類型已運營項目單價(如產業園、冷鏈物流等)、參考政府相關收費標準(如學前教育、污水垃圾收集處理、公共交通等)、提供未來運營收費協議(如管網租賃、房屋出租價格等)、歷史收費文件、評審規定的特殊行業收費價格大數據區間、價格增長率合適等。
付費人群明確:歷史付費人群依據(旅游人數、學前教育人數等)、項目建設內容服務范圍不能超過計入收入的人群、周轉率和出租率設定合適。
與項目直接相關:不能出現建小收大、未建有收情況、資產權屬清晰等。
2.收益覆蓋倍數的剛性要求
公式:(項目全生命周期內總收入-總運營成本)÷(債券發行總額+應付利息)≥收益覆蓋倍數(根據各評審要求標準),很多省份將覆蓋倍數定為1.2。
評審邏輯:1.2倍是“風險緩沖墊”,避免因運營成本超支、收益不及預期導致無法償債(如污水處理量未達設計規模、租金收繳率低)。評審會要求提供詳細的測算表,附參數依據(如收費標準、客流量/處理量預測、成本構成);
對于醫院、學校類存量債務問題。如項目收益與醫院其他項目收益無法區分(如新建門診樓、住院部項目、設備采購、提質升級建設等項目),需用醫院整體收益測算,本息覆蓋倍數計算方式:(單位總收入-單位運營總支出(含融資貸款本息))/(已發行項目債券本息+本項目債券本息)。如項目收益與醫院其他項目收益可以區分獨立核算的(如新園區建設、新建設的醫養結合等項目),可以用項目本身收入測算,本息覆蓋倍數計算方式:(項目收入-項目運營支出)/項目債券本息。
3.現金流與債券期限的匹配性
收益現金流需與債券還本付息節奏“同步”,避免“前期無收益、到期沒錢還”:
期限匹配:債券期限(如15年)需與項目“收益產生周期”一致(如高速公路通車后第3年進入穩定收益期,債券期限應覆蓋穩定收益期);
年度匹配:每年的凈現金流需覆蓋當年應付本息(如債券按年付息、到期還本,需確保每年凈收益≥當年利息,到期年凈收益≥本金+當年利息)。
三、資金使用合理性審查:避免“資金閑置或挪用”
財政部門會審查“資金需求測算”“用途明細”“配套資金”,確保每一筆債券資金都用在“刀刃上”:
1.資金需求測算的合理性
項目總投資及債券資金需求需“真實、精準”,嚴禁超概算或虛增投資:
總投資依據:需與《可研批復》或《初設批復》中的總投資一致,若有調整需提供發改部門的調整批復;
債券資金規模:債券資金占總投資的比例不得超過80%(部分領域可放寬,但需符合省級規定),剩余20%需為配套資金(需明確來源);
測算細節:需拆分到具體子項(如建筑工程費、設備購置費、安裝工程費),附工程量清單和單價依據(如當地建材市場價、設備報價單),避免籠統列示(如“工程費用5億元”無明細)。
2.資金用途的合規性
債券資金必須用于項目建設支出,嚴禁挪用至禁止用途:
允許用途:項目的建筑安裝工程費、設備購置費、待攤投資(如設計費、監理費、環評費)、建設期利息(債券發行后的應付利息);
禁止用途:
專項債券依法不得用于經常性支出,嚴禁用于發放工資、養老金及支付單位運行費用、債務利息等。
3.配套資金的落實情況
若項目需配套資金(總投資-債券資金),財政部門會審查配套資金的“來源是否可靠、是否已到位”:
配套資金來源:可包括企業自有資金(提供銀行存款證明)、政府專項補助(提供財政部門的補助文件);
到位時限:配套資金需與債券資金同步到位,避免因配套資金缺失導致項目停工(如債券資金已撥付,但配套資金未到,項目無法開工)。
四、項目實施可行性審查:確保“項目能落地、能運營”
合規和收益達標后,財政部門會進一步審查項目的落地能力,避免紙上項目:
1.建設內容的明確性
項目建設內容需具體、可操作,避免籠統模糊:
需明確建設規模(如“新建園區配套道路3公里,寬4米”“新建醫院門診樓1棟,建筑面積2萬平方米”)、建設標準(如道路等級、建筑抗震等級)、主要設備(如污水處理設備的型號、數量);
禁止“大而空”的描述(如“建設鄉村振興示范項目”,無具體建設內容);
建設內容應與當地資源稟賦、產業基礎、本地特色、行業發展趨勢及未來規劃相契合,需體現解決當地需求緊迫性分析。
2.進度計劃的合理性
需提供“分年度/分季度”的建設進度計劃,且進度需與債券資金撥付節奏匹配:
關鍵節點:明確開工時間(需在債券發行后3個月內開工,部分省份要求1個月)、竣工時間、試運營時間、正式運營時間;
評審邏輯:進度計劃需符合實際,且需說明如何保障進度(如施工單位是否確定、材料是否備齊)。
3.運營方案的可行性
若項目需運營產生收益(如污水處理廠、停車場),需提供詳細的運營方案:
運營主體:明確是項目實施單位自營,還是委托專業運營公司(需提供委托意向書);
運營保障:如污水處理項目需明確“服務范圍(覆蓋多少小區)”;停車場項目需明確“車位數量”“收費標準”“管理團隊”。
五、風險防控與績效管理審查:全周期監管的保障
財政部門會審查項目的“風險預案”和“績效目標”,確保項目全周期可控、資金使用有效:
1.風險防控措施
需識別項目可能面臨的風險,并提出具體應對措施:
建設風險:如工期延誤(應對措施:選擇有經驗的施工單位,簽訂工期違約責任條款)、成本超支(應對措施:嚴格執行概算,超支部分由其他配套資金彌補);
收益風險:如收費標準下調(應對措施:與物價部門約定“調價機制”)、客流量/處理量不足;
償債風險:如收益不及預期(應對措施:設立償債準備金,從項目收益中按比例計提)。
2.績效管理目標
根據《地方政府專項債券項目績效管理辦法》,項目需設定“可量化、可考核”的績效目標:
產出指標:如建設完成率(“2025年底前完成全部建設內容,竣工率100%”)、投資完成率(“2024年債券資金使用率≥90%”);
經濟效益:如“項目運營后年均凈收益≥5000萬元”;
社會效益:如“醫院建成后新增床位500張,服務周邊10萬人口”“道路通車后縮短通勤時間30分鐘”;
評審邏輯:績效目標需與項目建設內容、收益目標匹配,避免“假大空”(如“提升公共服務水平”需轉化為具體指標)。
六、其他細節審查:材料規范性與區域統籌
除上述核心維度外,財政部門還會關注細節,避免因材料問題影響評審結果:
材料完整性:申報材料需齊全(如批復文件、實施方案/募投報告、財務評估報告、法律意見書等),復印件需加蓋公章,數據需前后一致(如可研批復的總投資與實施方案一致)、報告成文時間邏輯(如項目可行性研究報告成文時間需早于可研批復成文時間);
區域平衡:部分省份會考慮“區域項目分布”,避免資金過度集中于某收益測算表、進度計劃、風險預案一地區或某一領域(如對欠發達地區的民生項目適當傾斜);
過往信用:若項目實施單位或屬地政府有“專項債項目違約、資金閑置”記錄,會影響本次評審(評審會核查歷史項目的績效評價結果)。
總結:省級財政部門評審的核心邏輯
專項債券項目省廳評審的本質是“篩選真項目、好項目”——“真項目”即手續合規、能落地,“好項目”即收益能覆蓋、資金不浪費。申報單位需圍繞“公益性、收益性、合規性、可行性”四大核心準備材料,確保每一個環節都有依據、可追溯,才能提高評審通過率。
(注:不同省份會根據國家政策制定本地細則,具體評審要點需以當地省財政廳、發改委發布的《專項債券項目申報指南》或《評審工作細則》為準。)