8月31日下午，十二屆全國人大常委會第十次會議舉行閉幕會。會議以161票贊成、2票反對、7票棄權(quán)，表決通過了全國人大常委會關(guān)于修改預(yù)算法的決定。9月1日，全國人大公開了預(yù)算法的修訂條款。
修訂后的預(yù)算法將從2015年1月1日開始正式實施。新預(yù)算法強調(diào)要規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算約束，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，加強對不規(guī)范預(yù)算行為的法律責(zé)任追究。
公眾關(guān)心的諸如政府“三公”、行政經(jīng)費開支，地方債管理，預(yù)算審查，“過頭稅”，公眾參與權(quán)等問題，修訂后的預(yù)算法對此都有回應(yīng)。
9月1日，財政部部長樓繼偉發(fā)文表示，新預(yù)算法的制定和實施，正處于我國全面深化改革時期，對一些符合改革發(fā)展方向，但一時難以具體規(guī)定的問題僅做了一些原則性規(guī)定。
預(yù)算法從2011年末初次上會審議，因分歧過多，未曾有公開報道，到如今的高票通過：一些紛爭得益于社會各界的呼吁、中央對全面深化改革的部署，進而漸漸形成共識，而一些分歧還有賴財稅改革的實際推進尋求解決。
高票通過
9月1日，全國人大網(wǎng)公布了“全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修訂《中華人民共和國預(yù)算法》的決定”，對1994年通過的預(yù)算法做出共計82條修改意見。
據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者統(tǒng)計，經(jīng)8月25日至31日常委會審議，這份通過的表決稿，在四審稿的基礎(chǔ)上，僅對四處內(nèi)容進行了調(diào)整。
如，表決稿要求各級政府不僅要對“舉債情況”這樣的重要事項做出說明，還新增加了“本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排”。再如，設(shè)區(qū)的市、自治州以上各級人大專門委員會在對報告進行初審時，應(yīng)當(dāng)邀請“本級人大代表”參加；四審稿對受邀的人大代表，還有一個前置定語“有關(guān)的”。
總體而言，表決稿與四審稿大體一致，更多地只是在法律文字表述上更嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范，主體內(nèi)容并沒有大的調(diào)整。
正如8月25日下午，全國人大法律委員會副主任委員安建，代表法律委員會做關(guān)于預(yù)算法修正案草案審議結(jié)果的報告時表示的一樣：草案經(jīng)過3次審議，已經(jīng)比較成熟，建議本次會議審議通過。
今年4月末，預(yù)算法三審稿上會審議，一些重大問題，尤其在央行經(jīng)理還是代理國庫的問題上，仍存在很大分歧——三審稿并未付諸表決。但，三審稿基本成型，與四審稿差別不大。
三、四審稿相對比較成熟，不可忽略的一個背景是，2013年11月份審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對預(yù)算管理改革進行了規(guī)定，提出“要實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。財稅法學(xué)界普遍認為，三審稿較好地貫徹了三中全會決定的精神。
約束政府收支行為
1994年預(yù)算法的立法宗旨為，“為了強化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法”。
劉劍文指出，1994年的預(yù)算法，是在“國家分配論”這樣一種財政體制思維下制定的，認為預(yù)算是國家行政管理的職能。這跟后來提出的“公共財政”理論差別很大，公共財政突出財政資金的公共性，對預(yù)算的公開透明提出了更高的要求。
預(yù)算法從幫助國家行使行政管理權(quán)利的法規(guī)，轉(zhuǎn)變成規(guī)范政府收支行為的法規(guī)，理念的轉(zhuǎn)變并不容易。2012年的二審稿，完全沿襲1994年預(yù)算法立法宗旨，就是一個明證。這也是為何二審稿被指“行政管理色彩太重、沒有誠意”。
隨著中國經(jīng)濟發(fā)展，財政收入的體量也日漸龐大。據(jù)2013年全國公共財政收入決算報告顯示，中國公共財政收入規(guī)模達到12.9萬億元。此外，政府還獨家掌握土地資源，2013年土地出讓金決算收入為3.9萬億；政府還設(shè)有大量政府性基金、國有資產(chǎn)等，收入渠道多，資金規(guī)模巨大。
另一方面，政府在資金使用方面，卻被曝出有諸多不科學(xué)、不合理的地方。諸如各種高檔奢侈的樓堂館所建設(shè)，各種形象工程、政績工程，公車私用、公款出國旅游 、公款吃喝，以及不節(jié)制地舉債導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險積累等問題，都被詬病已久。
公共資金來源于納稅人，公共財政建設(shè)要求財政資金更多用于提供公共服務(wù)。政府作為公共資金的使用者，其行為有必要得到更多約束和監(jiān)督。預(yù)算，作為政府年度收支的報告，其決策、編制、審批、執(zhí)行等各方面，都有必要納入更規(guī)范的管理軌道。
預(yù)算法要修訂的必要性，從9月1日，財政部部長樓繼偉在《人民日報》上，刊發(fā)的《認真貫徹新預(yù)算法依法加強預(yù)算管理》一文中可以看出。
樓繼偉指出，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政體制的逐步建立，原預(yù)算法已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展，對預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性和預(yù)算活動的公開性等重大問題，都缺乏明確而嚴(yán)格的規(guī)定。
此外，近年來財政領(lǐng)域推進的部門預(yù)算、國庫集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預(yù)算公開等改革，積累了一些成功經(jīng)驗，在原預(yù)算法中也無體現(xiàn)。
強化預(yù)算“硬約束”
新預(yù)算法的立法宗旨為，“為了規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算約束，加強對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法”。
其中，“強化預(yù)算約束”為四審稿新加入的內(nèi)容。強化預(yù)算約束，新預(yù)算法通過對全口徑預(yù)算、超收收入、“過頭稅”、預(yù)算審批前支出、預(yù)算調(diào)整、加強法律責(zé)任追究等多方面內(nèi)容進行規(guī)定，試圖硬化政府預(yù)算。
新預(yù)算法明確指出，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算；并實行全口徑預(yù)算管理，一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算這四本預(yù)算，都納入預(yù)算管理；經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整；各級政府、部門等的支出，必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。
政府收支行為的隨意性，表現(xiàn)之一在于存在不少預(yù)算外收入，一些地方不少財政資金存放于財政專戶，而非國庫單一賬戶上；一些部門私設(shè)“小金庫”的現(xiàn)象，也并未杜絕，近幾年由財政部和審計部門牽頭的清理“小金庫”行動仍在繼續(xù)。
除此之外，各地政府也偏愛超收收入，超收收入未納入人大審議通過的預(yù)算報告，其支出行為具有隨意性。
根據(jù)財政部公布的近年決算報告，2010年全國公共財政決算收入為8.3萬億，當(dāng)年預(yù)算收入為7.3萬億，超收約1萬億，占當(dāng)年預(yù)算收入比重達到12.4%。2011年全國公共財政決算收入為10.3萬億，當(dāng)年預(yù)算收入為8.9萬億，超收約1.4萬億，超收比重達15.7%。
從2012年以來，隨著宏觀經(jīng)濟增速的趨緩，各地財政收入增速大幅回落，才使得超收收入規(guī)模有所下降。盡管如此，2012年仍有約3600億元超收收入，2013年為約2600億元。
超收收入的形成，還在于各級政府下達的行政指令性任務(wù)，在行政命令的驅(qū)動下，各級財政收入征管部門，習(xí)慣性“突破”年初預(yù)算指標(biāo)。新預(yù)算法明確指出，“各級一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”，“各級政府不得向預(yù)算收入征收部門下達收入指標(biāo)”。
提升人大、公眾監(jiān)督力量
憲法賦予各級人大審查監(jiān)督預(yù)算的權(quán)力，但實踐中，這種審查卻往往流于形式。
在8月31日，全國人大常委會辦公廳召開的新聞發(fā)布會上，全國人大常委會法工委經(jīng)濟法室主任王超英介紹，加強人大對預(yù)算審查監(jiān)督主要有三個方面。一是要求報人大審批的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)進一步細化；二是完善了預(yù)算的初步審查制度；三是明確了審查預(yù)算決算等的重點審查內(nèi)容。
預(yù)算的初步審查制度，基本落在各級人大常委會財經(jīng)委或其有關(guān)專門委員會身上，要求對預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案都要進行初步審查，并明確了初步審查的時間，如中央預(yù)算草案應(yīng)在人大開會前45天，提交初步審查。
公眾對預(yù)算的監(jiān)督，主要通過“預(yù)算公開”的方式實現(xiàn)。新預(yù)算法規(guī)定，預(yù)算活動的全部內(nèi)容，除了依照國家保密法規(guī)定屬于國家秘密的事項，其他全部內(nèi)容都要向社會公開。
除了現(xiàn)有預(yù)算公開實踐中，已經(jīng)實現(xiàn)了對預(yù)算、決算、預(yù)算調(diào)整方案等的公開外，新預(yù)算法對一些重點事項也提出了要求。如，本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排執(zhí)行情況，舉借債務(wù)，部門預(yù)算中包括“三公經(jīng)費”在內(nèi)的機關(guān)運行經(jīng)費、政府采購的情況、審計部門對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告等，都被要求公開。
上述這些內(nèi)容，其公開時間、責(zé)任主體也有規(guī)定。如，政府預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告及其報表，應(yīng)當(dāng)在各級人大及其常委會批準(zhǔn)后20個自然日內(nèi)公開；政府預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告及其報表，由本級政府財政部門負責(zé)公開等。
多位財稅法專家對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，新預(yù)算法是目前條件下各方共識的反映，回應(yīng)了社會各方呼吁，但離真正現(xiàn)代預(yù)算管理制度仍有距離。
如央行經(jīng)理國庫的規(guī)定，在8月25日，全國人大法律委員會作的報告中，法律委員會研究認為，鑒于國庫管理體制改革還在進行，有關(guān)方面對這一問題尚有不同認識，還需要在實踐中進一步探索、完善。建議恢復(fù)現(xiàn)行預(yù)算法“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理”的規(guī)定。同時，增加關(guān)于國庫現(xiàn)金管理的規(guī)定：各級政府按照國務(wù)院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額。
艱難修法路
預(yù)算法修訂，要調(diào)整的是在預(yù)算行為中，政府與立法機關(guān)、政府內(nèi)部不同機構(gòu)，納稅人與政府的關(guān)系等，因牽涉利益甚廣，而且事關(guān)“錢袋子”的問題，注定其命運多艱辛。
預(yù)算法提上修法議程，最早可以追溯到2003年。2003年，第十屆全國人大出臺五年立法規(guī)劃，預(yù)算法的修訂，位列第一類立法規(guī)劃，屬于本屆人大要審議的法律草案。按照當(dāng)年立法規(guī)劃，預(yù)算法修訂的提請審議機關(guān)或起草單位，為人大常委會預(yù)工委。
2004年，人大預(yù)工委成立起草小組，并出臺了一部修訂草案。針對這部草案，還曾召集過好幾次專家征求意見。多位與會的財稅法專家對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者介紹，修訂的草案頗為先進，很多理念符合公共財政的要求。
但這部“先進”的草案，很快就流產(chǎn)。人大預(yù)工委起草的草案，在跟財政部門交換意見時，被指難以貫徹執(zhí)行。2003年到2007年，第十屆人大任期內(nèi)，預(yù)算法修正草案甚至未曾上會審議，基本被擱置。
2008年，第十一屆全國人大立法規(guī)劃出臺，預(yù)算法修訂再度被列為第一類立法規(guī)劃，即“任期內(nèi)提請審議的法律草案”；不同的是，這次草案提請審議機關(guān)或起草單位，為全國人大常委會預(yù)工委和財政部。
中國財稅法學(xué)會會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，我國財稅方面的法律修訂工作，雖無明文規(guī)定，但實踐的慣例多為先由國務(wù)院相關(guān)部門主導(dǎo)起草，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議通過后，再將草案提交全國人大常委會審議。區(qū)別于刑法民法等由人大直接起草，財稅領(lǐng)域法律相對專業(yè)，多由行政部門起草。
2010年年初，由人大預(yù)工委和財政部，合力起草了第一部修訂稿。但直到2011年11月份，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會通過了預(yù)算法修正案草案，當(dāng)年12月份，預(yù)算法才第一次上會審議。
據(jù)多次參與修訂起草案的財稅法專家介紹，各部門在一審稿上分歧很多。正因為分歧多，預(yù)算法修正案初次上會審議并沒有做太多公開報道。地方債是其中一個分歧焦點，一審稿建議賦予地方舉債權(quán)，類似中央政府，進行債務(wù)余額管理；在常委會小組審議時，這一建議招來不少反對的聲音。
2012年6月末，預(yù)算法二審上會，后向社會公眾公開征集意見。二審稿最終獲得33萬條反饋意見，并招來無數(shù)“板磚”，被指行政部門主導(dǎo)的色彩太重、規(guī)定粗糙、離社會預(yù)期太遠等。
據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者了解，在2008年到2012年期間，十一屆人大任期內(nèi)，預(yù)算法本可繼續(xù)上會三審，最后考慮到新政府換屆，難以把握未來改革方向。故而，二審過后，并未繼續(xù)上會審議表決。
