一、中央預算內投資基本情況

（一）中央預算內投資定義

國家發展改革委按照職責分工，承擔固定資產投資綜合管理職責并安排中央財政性建設資金。中央預算內投資，是用于固定資產投資的中央財政性建設資金，重點用于集中力量辦大事的重大工程項目，以及市場不能有效配置資源、需要政府支持的經濟和社會領域，從而激發全社會投資活力，起到對社會資本的引導和撬動作用。

根據《國家發展改革委關于規范中央預算內投資資金安排方式及項目管理的通知》（發改投資規〔2020〕518號）及《政府投資條例》（中華人民共和國國務院令第712號），中央預算內投資資金的安排方式包括直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等。直接投資，是指政府安排政府投資資金投入非經營性項目，并由政府有關機構或其指定、委托的機關、團體、事業單位等作為項目法人單位組織建設實施的方式；資本金注入，是指政府安排政府投資資金作為經營性項目的資本金，指定政府出資人代表行使所有者權益，項目建成后政府投資形成相應國有產權的方式；投資補助，是指政府安排政府投資資金，對市場不能有效配置資源、確需支持的經營性項目，適當予以補助的方式；貸款貼息，是指政府安排政府投資資金，對使用貸款的投資項目貸款利息予以補貼的方式。

（二）中央預算內投資規模

中央預算內投資主要投向社會公益服務和公共基礎設施、農業農村、生態環境保護和修復、重大科技進步等領域。細分支持領域則隨著我國社會與經濟發展不斷調整與更新。2015年國家重大建設項目庫啟動，助力加強中央和地方政府投資項目儲備，2016年更新《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》，2021年6月發布《中央預算內投資資本金注入項目管理辦法》，制度建設不斷完善，項目儲備不斷豐富。同時中央預算內投資緊密結合兩會政策及行業發展熱點問題，所支持和覆蓋的領域更加多樣化，目前已圍繞資源節約和環境保護、城鎮污水垃圾處理、航道建設、冷鏈物流、重大區域發展戰略建設、農業農村等諸多領域陸續發布了相關通知或管理辦法。

從資金規模看，近年來中央預算內投資體量穩步增長。2014年中央預算內投資4576億元，到2020年中央預算內投資6000億元，6年間增長1424億元。2021年3月兩會政府工作報告中指出今年要繼續擴大投資，擬安排中央預算內投資6100億元，安排地方政府專項債券3.65萬億元，繼續支持促進區域協調發展的重大工程，推進“兩新一重”建設，實施一批交通、能源、水利等重大工程項目，建設信息網絡等新型基礎設施，發展現代物流體系。政府投資越來越多地向惠及面廣的民生項目傾斜。

圖1  2014年以來我國中央預算內投資資金規模

數據來源:中華人民共和國發展和改革委官網、Wind

（三）中央預算內投資的意義

中央預算內投資與項目建設一一對應，根據項目及項目單位的性質，中央預算內投資用于支持前期手續齊全、具備開工條件的計劃新開工或在建項目，是我國以中央財政資金帶動地方財政資金及社會資本對相關領域基礎設施建設進行投資、引導市場資源有效配置的重要方式與手段。

二、中央預算內投資申領及撥付流程

（一）中央預算內投資申領流程

中央預算內投資的申領需要項目首先被納入國家重大建設項目庫，經發改及相關主管部門逐級上報與審核，最終由國家發改委確定投資計劃并逐級轉發下達，具體如下。

各級發展改革部門和相關單位（主管部門、單位）負責項目儲備，根據工程前期進展、建設進度、工期等情況，將符合條件工程項目納入國家重大建設項目庫和三年滾動計劃，按照年度中央預算內投資計劃申報要求，將三年滾動計劃中符合條件的項目推送至年度投資計劃申報區。

省（含自治區、直轄市、計劃單列市、新疆生產建設兵團，以下統稱省級）發改委、相關單位（主管部門、中央單位）為項目匯總申報主體，對項目單位提交的項目資金申請報告進行審核，確定匯總專項年度投資規模及各項目資金安排方式，將擬支持項目清單匯總形成投資需求，報送國家發改委并申請下達投資計劃。

 國家發改委對匯總的資金申請文件進行審核并最終確定專項投資中央預算內投資計劃，并同步將年度投資計劃和績效目標下達省發改委和有關單位。對于特別重大的項目，由國家發改委根據有關規定核報國務院批準。對于補助地方項目，數量多、范圍廣、單項資金少的，國家發改委會打捆或切塊下達年度投資計劃，明確補助和貼息總額，由省級發改委負責具體分解。

省級發改委和相關單位在收到投資計劃下達文件后，會在規定的工作日內轉發下達至下級部門或單位，并同步下達具體建設項目績效目標。

（二）中央預算內投資的撥付流程

國家發改委最終確定中央預算內投資計劃后，會將投資計劃發送至財政部，由財政部逐級下發額度，根據項目申報的主體層級不同，由相應層級的財政部門以實撥資金或國庫集中支付方式撥付至項目實施主體或施工單位。結合不同的資金安排方式具體如下：

中央預算內直接投資項目，為中央本級（包括中央部門及其派出機構、垂直管理單位、所屬事業單位）非經營性固定資產投資項目，多采取國庫集中支付，由相應層級國庫根據撥付指令將資金直接撥付至施工單位。

中央預算內投資資本金注入項目，為社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步等公共領域的經營性固定資產投資項目，由企業作為項目法人。資金撥付主要為實撥資金，由相應層級的國庫撥付至項目實施主體賬戶中。 

中央預算內投資補助項目，主要為符合條件的地方政府投資項目和企業投資項目給予的補助；貸款貼息則為使用了中長期貸款的投資項目進行貸款利息補貼。兩類主要以實撥資金方式，由相應層級國庫撥付至項目實施主體。

圖2 中央預算內投資資金申領及撥付流程

三、中央預算內投資重點支持領域

2021年中央預算內投資預算安排為6100億元。秉持壓縮中央保地方的政策，中央本級支出預算數700億元，為上年執行數的75.3%。從圖3可看出，中央本級支出預算安排前五大領域為交通運輸、節能環保、一般公共服務、教育及農林水，分別為200.58億元、83.55億元、69.45億元、50.16億元、44.93億元。

圖3 2021年中央本級支出各領域預算安排及占比

數據來源:中華人民共和國財政部官網、Wind

對地方轉移支付預算數5400億元，為2020年預算執行數的106%。其中前七大領域分別為保障性安居工程、水利、社會事業（公共醫療、教育強國推進工程等）、區域協調發展、環境保護和生態建設、糧食安全、國家重大戰略，預算安排分別為993.00億元、840.69億元、650.43億元、433.50億元、389.50億元、260.45億元和223.50億元。

圖4 2021年對地方轉移支付的各領域預算安排

數據來源:中華人民共和國財政部官網、Wind

今年以來，國家發改委已經陸續下達了多批次的中央預算內投資。在保障性安居工程方向，當前已分三批安排中央預算內投資累計959.86億元，其中第三批次240.60億元還可用于支持保障性租賃住房及配套基礎設施建設。在衛生健康領域，當前已分步下達中央預算內投資300億元，支持全國的疾控中心、“重點病種”突破、中醫藥發展等方向，推動醫療資源擴容和區域均衡布局。在節能減碳、重大區域建設（京津冀協同發展、海南自貿港等）、人口老齡化工程等領域也已分別下達中央預算內投資，有效助力了相關領域的重大項目建設。

四、結語

中央預算內投資與地方政府專項債券是中央財政和地方財政支持基礎設施建設的重要資金來源。二者均與項目一一對應，且項目要進入國家重大建設項目庫。

地方政府專項債券近年來已成為地方重大項目建設的重要資金來源，而中央預算內投資作為由國家發改委負責管理的中央財政性建設資金，充分發揮了對社會資本的引領和撬動作用，以直接投資、資本金注入、投資補助和貸款貼息四種支持方式，與地方政府專項債券共同對交通、能源、農林水利、生態環保、社會事業、物流基礎設施、市政和產業園區基礎設施、國家重大戰略項目、保障性安居工程等領域建設發揮著重要的拉動作用。同時，中央預算內投資可以作為資本金注入項目，有效的解決某些重大項目資本金不足問題，對地方政府專項債券的發行可在某種程度上起到支撐作用。

根據國家統計局公布數據，2021年8月，我國固定資產投資額累計增長8.9%，較7月下降1.4個百分點。因此穩投資增速，持續擴大有效投資增長態勢仍將是下階段重點工作。預計我國將持續發揮中央預算內投資引領帶動作用，依托重大建設項目庫等項目管理信息系統，加強和完善重大項目儲備，有序推進項目建設，以有效手段更好的吸引和撬動社會資本，拉動我國基礎設施建設。