與世界休閑農業(yè)發(fā)展規(guī)律相似，人均GDP邁過8000美元后，我國休閑農業(yè)進入高速發(fā)展階段。但是，受農地制度等諸多因素影響，我國休閑農業(yè)面臨著產權不穩(wěn)定、經營普遍虧損和碰觸耕地紅線等重大問題，亟待根據休閑農業(yè)發(fā)展特征，劃定休閑農業(yè)區(qū)域，改革休閑農業(yè)用地制度，制定休閑農業(yè)建設標準，確保休閑農業(yè)健康發(fā)展。
 

      一、引言

      休閑是美好生活最重要的組成部分，不同學科的學者對休閑有不同的認識和定義。從與休閑相對應的工作角度，休閑是不以工資為目的的時間利用，是人力資本積累的一種形態(tài)以及人們生活滿意度和幸福感提高的重要維度。技術進步和制度變遷，使人從繁重的體力勞動中解放出來，休閑觀作為人的生活價值觀，已影響到一個國家的經濟形態(tài)。一般的看法是，人均GDP超過5000美元后就進入一個旅游休閑時代。但從發(fā)達國家或地區(qū)休閑農業(yè)發(fā)展的歷程看，人均GDP達到8000美元后，休閑農業(yè)才進入一個快速發(fā)展的“休閑拐點”：城市居民對于鄉(xiāng)村自然景觀的需求增長，誘致農業(yè)多功能的開發(fā)利用。

      全球范圍看，意大利在1865年成立了世界上最早的農業(yè)與旅游專業(yè)協會“農業(yè)與旅游全國協會”，介紹城市居民到農村去體驗農業(yè)趣味，與農民同吃住，這是休閑農業(yè)的萌芽。隨著資本主義經濟的發(fā)展，休閑農業(yè)隨之興起。以農業(yè)生產最為基本的要素土地的豐裕程度為標準劃分，發(fā)達國家或地區(qū)現代農業(yè)發(fā)展類型主要有以日本、韓國、我國臺灣等土地資源短缺型和以歐美、澳大利亞等土地資源豐富型為代表的兩類。不管哪種類型，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農業(yè)現代化的推進，農業(yè)生產成本上升，政府都積極制定政策引導發(fā)展休閑農業(yè)等鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)，以此促進農民增收、農村經濟繁榮和農村生態(tài)環(huán)境改善。

      我國是一個人多地少的資源短缺型國家，大國小農的基本國情，城鄉(xiāng)分割的二元經濟制度等系列因素限制了農業(yè)競爭力的提高和農民收入增長潛力，發(fā)展休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游，是我國都市郊區(qū)、特色產品地區(qū)、農業(yè)自然資源豐富和農耕文化多樣化地區(qū)拓展農業(yè)功能，實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大舉措。休閑農業(yè)是以農業(yè)生產、農村風貌、農家生活、鄉(xiāng)村文化為基礎，開發(fā)農業(yè)與農村多種功能，提供休閑觀光、農事參與和農家體驗等服務的新型農業(yè)產業(yè)形態(tài)，分為農家樂、休閑農園、休閑農莊和休閑鄉(xiāng)村4種。近年來，在市場拉動、政策推動和經營主體聯動下，我國休閑農業(yè)產業(yè)規(guī)模迅速擴大，已成為農村一二三產業(yè)融合發(fā)展和產業(yè)興旺的重要載體。但是，我國休閑農業(yè)面臨著產權不穩(wěn)定、建設不規(guī)范、經營普遍虧損和碰觸耕地紅線等重大問題，制約著休閑農業(yè)的健康發(fā)展，因此需要系統(tǒng)梳理發(fā)展現狀、存在的問題并提出有針對性的政策建議。
 

      二、我國休閑農業(yè)發(fā)展歷程

      改革開放后，伴隨中國經濟成長，我國休閑農業(yè)發(fā)展大致可分為以下幾個階段：

      （一）1978年～1997年緩慢發(fā)展階段

      改革開放初，中國經濟開始恢復和快速發(fā)展，靠近城市和景區(qū)的農民，自發(fā)舉辦西瓜節(jié)、荔枝節(jié)、桃花節(jié)等節(jié)慶活動，吸引城市居民去品嘗、觀光旅游，這是中國休閑農業(yè)的萌芽。隨著城鄉(xiāng)經濟發(fā)展，在經濟發(fā)達地區(qū)、特色農產品地區(qū)，出現了以農業(yè)生產和觀光旅游相結合的新農村，如江蘇的華西村、浙江上虞的蓋北葡萄休閑觀光園。1987年，一些從事鄉(xiāng)村農家旅游發(fā)展和農村居民出游活動的社會人士在北京成立了“中國農民旅游協會”。1989年，“中國農民旅游協會”更名為“中國鄉(xiāng)村旅游協會”，標志著全社會開始關注鄉(xiāng)村旅游。20世紀90年代初，以華西村建立農民旅行社為標志，農業(yè)旅游市場開始形成，一些村鎮(zhèn)開始興辦旅游企事業(yè)，有計劃地開發(fā)農業(yè)旅游資源。1995年5月，我國實施雙休日制度，居民休閑需求獲得了釋放機會，休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游正式進入政策制定者的視野。

      （二）1998～2005年初步發(fā)展階段

      隨著人民生活水平從溫飽走向小康，休閑旅游需求增加，旅游交通體系不斷完善，政府也不斷出臺扶持休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的政策。1998年，原國家旅游局推出“華夏城鄉(xiāng)游”，提出“吃農家飯，住農家院，做農家活，看農家景，享農家樂”的口號；1999年推出“生態(tài)旅游年”活動；2001年出臺了《農業(yè)旅游發(fā)展指導規(guī)范》，公布了首批農業(yè)旅游示范點；2002年倡導開展農業(yè)旅游，發(fā)布實施《全國農業(yè)旅游示范點、工業(yè)旅游示范點檢查標準（試行）》；2004年在全國評出203個農業(yè)旅游示范點。一系列政策推動了休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，涌現出了上海孫橋現代農業(yè)科技觀光園、北京錦繡大地農業(yè)科技觀光園、廣州番禺化龍農業(yè)大觀園、北戴河集發(fā)生態(tài)農業(yè)觀光園、蘇州西山現代農業(yè)示范園、成都鄲縣農家樂、武夷山觀光茶園等一大批觀光休閑農業(yè)園區(qū)。

      （三）2006～2015年快速增長階段

      這是我國經濟社會“十一五”和“十二五”兩個五年規(guī)劃時期，以中國共產黨十六屆五中全會提出建設“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”社會主義新農村為標志，休閑農業(yè)進入快速增長階段，開始注重整體規(guī)劃，開展科學論證。2006年原國家旅游局將當年全國旅游主題確定為“中國鄉(xiāng)村旅游年”，宣傳口號為“新農村、新旅游、新體驗、新風尚”，出臺了《關于促進農村旅游發(fā)展的指導意見》；2007年與原農業(yè)部發(fā)文《關于大力推進全國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的通知》；2009年的“中國生態(tài)旅游年”，倡導“走進綠色旅游，感受生態(tài)文明”；2010年原農業(yè)部組織編制了《全國休閑農業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》；2014年審定了《休閑農業(yè)術語、符號規(guī)范》《農家樂設施與服務規(guī)范》兩項標準。同年國務院發(fā)布的《關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》提出了“大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游”的具體指導意見。這些舉措有力地助推了休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，相繼出現了以農家樂、度假村、野營地、生態(tài)農業(yè)觀光園、教育農園、民俗文化村、鄉(xiāng)村俱樂部等多種形式的休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游，休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游成為經濟社會發(fā)展的新業(yè)態(tài)、新亮點。據不完全統(tǒng)計，2015年全國休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待游客超過22億人次，營業(yè)收入超過4400億元，從業(yè)人員790萬，其中農民從業(yè)人員630萬，帶動550萬戶農民增收。

      （四）2015年后“十三五”高速發(fā)展階段

      進入“十三五”后，中國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，人均GDP超過8000美元，農業(yè)發(fā)展進入“休閑拐點”，休閑農業(yè)呈現出產業(yè)規(guī)模化、經營集約化、內涵多元化的發(fā)展趨勢。各項扶持政策密集出臺，2015年以來每年的中央一號文件都對發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游進行了部署。休閑農業(yè)的社會投資增加，經營主體多元，類型模式多樣，組織體系逐步健全。與之相關的規(guī)劃設計、人才培訓、信息咨詢和宣傳推廣等中介服務機構也發(fā)展起來。截至2018年底，農業(yè)農村部已創(chuàng)建了388個全國休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游示范縣，聚集村達9萬多個，推介了710個“中國美麗休閑鄉(xiāng)村”和248個“中國美麗田園”。2018年全國休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待超30億人次，比2015年增加9億人次，年均增長11%；營業(yè)收入超8000億元，比2015年翻了一番，年均增長22%。據對13.5萬家休閑農業(yè)經營主體的觀測，休閑農業(yè)中農民從業(yè)的占93%，平均每畝農地營業(yè)收入可達1.5萬元，從事休閑從業(yè)的農民年人均收入在5萬元以上。休閑農業(yè)對增加農民收入、精準扶貧精準脫貧、促進農村產業(yè)融合、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及拓展旅游業(yè)發(fā)展空間具有重要意義。根據休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展“十三五”規(guī)劃，到2020年，全國休閑農業(yè)布局將更優(yōu)化、類型更豐富、功能更完善、特色更鮮明。
 

      三、我國休閑農業(yè)區(qū)域布局和主要發(fā)展模式

      休閑農業(yè)貫穿農村一二三產業(yè)，融合生產、生活和生態(tài)服務功能，緊密聯結農業(yè)、農產品加工業(yè)、服務業(yè)，將農業(yè)從單一的農產品生產功能向原料供應、生態(tài)涵養(yǎng)、文化傳承、人文創(chuàng)意等多功能擴展，實現大農業(yè)與大旅游的有機結合。根據區(qū)位、資源、文化背景等條件，我國休閑農業(yè)的區(qū)域空間布局主要有：大中城市和名勝景區(qū)周邊，依山傍水逐草自然生態(tài)區(qū)，少數民族地區(qū)和傳統(tǒng)特色農區(qū)。當然，不同發(fā)展時期和不同分類標準，休閑農業(yè)發(fā)展模式有不同的分類方式。2018年中央一號文件指出，要“實施休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程，建設一批設施完善、功能多樣的休閑觀光園區(qū)、森林人家、康養(yǎng)基地、鄉(xiāng)村民宿、特色小鎮(zhèn)”，把鄉(xiāng)村民宿和特色小鎮(zhèn)作為當前休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重要模式。

      （一）都市農業(yè)和名勝景區(qū)周邊連片開發(fā)型

      為滿足城市多方面需求發(fā)展起來的都市農業(yè)，位于市區(qū)周圍的近郊（也可能鑲嵌在市區(qū)內部）和客源豐富名勝景區(qū)周邊，二者是休閑農業(yè)布局和發(fā)展的重要區(qū)域，適合政府為主建設基礎設施，帶動農民集中連片開發(fā)。這種模式結合周圍的田園景觀和民俗文化，興建一些休閑、娛樂設施，為游客提供休憩、度假、娛樂、餐飲、健身服務，主要經營類型包括相對集中聯片的休閑度假村、休閑農莊、農業(yè)嘉年華、市民農園、農事體驗樂園以及民宿和鄉(xiāng)村酒店，在北京、上海、成都以及海南、云南等區(qū)域較常見。如北京朝來農藝園、上海孫橋現代農業(yè)開發(fā)區(qū)、蘇州未來園林大世界等。此外，依托科研力量建立起來的很多農業(yè)科技園區(qū)，也由單一的生產示范功能，逐漸轉變?yōu)榧嬗行蓍e和觀光等多功能的農業(yè)園區(qū)，分蘗出農業(yè)觀光園、農業(yè)科技生態(tài)園、農業(yè)產品展覽館、農業(yè)博覽園或博物館等經營模式，可以為游客提供了解農業(yè)歷史、學習農業(yè)技術、增長農業(yè)知識等活動服務。

      （二）依山傍水逐草自然生態(tài)區(qū)的觀光養(yǎng)生型

      山區(qū)、濱水地區(qū)與草原地區(qū)具有獨特氣候、植被、生態(tài)和人文資源，是重要的特色休閑農業(yè)功能區(qū)。在保護生態(tài)環(huán)境的基礎上，發(fā)展出了農業(yè)生態(tài)游、農業(yè)景觀游、民俗風情游、特色農牧漁業(yè)為主的休閑農莊和農家樂。同時，結合特色村落、小城鎮(zhèn)建設，以新農村格局和古村鎮(zhèn)宅院建筑為旅游標志物，開發(fā)觀光旅游，涵蓋有古民居和古宅院型、民族村寨型、新村風貌型和古鎮(zhèn)建筑型。如海南省利用獨特資源，以共享農莊為載體發(fā)展休閑農業(yè)。此外，以獨特的景觀、設計加上互聯網帶動創(chuàng)建的精品民宿，逐漸成為這些地區(qū)的亮點。民宿除了增加鄉(xiāng)村人氣、游客消費頻率，還大大提升了目的地知名度，通過熟人營銷，提高入住率。浙江松陽縣的“過云山居”，不少游客去松陽，就是為了在過云山居住一晚，一家民宿帶動了整個松陽縣的旅游。

      （三）少數民族地區(qū)的民俗風情型

      少數民族地區(qū)具有豐富的特色民風和民俗資源，通過保護特色村莊和田園風光，以特色風土人情、民俗文化為旅游標志物，突顯農耕文化、鄉(xiāng)土文化和民俗文化，開發(fā)農耕展示、民間技藝、時令民俗、節(jié)慶活動、民間歌舞等休閑旅游活動，豐富休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的文化內涵。主要類型有農耕文化型、民俗文化型、鄉(xiāng)土文化型、民族文化型。每年七八月牲畜肥壯的季節(jié)被喻為“農牧物資交易會”的蒙古族那達慕大會；黔東南地區(qū)農歷三月初三侗族的播種節(jié)，農歷正月至二月由寨老帶領男女老少通過吹笙、跳舞、斗牛、對歌等形式進行“祭薩”活動的榕江三寶侗族薩瑪節(jié)；以展示梯田、高原湖泊、雪域風光和白族、藏族、哈尼族等少數民族農村生產生活特性的云南民族農耕文化博物館；體現黎族風情文化的海南保亭黎族船型屋民宿，都是很好的案例。

      （四）傳統(tǒng)特色農區(qū)的農家樂、觀光采摘、民宿等多形態(tài)

      傳統(tǒng)特色農區(qū)是以農產品生產為主，同時，立足當地農業(yè)資源、農耕文化、生產條件和自然景觀，通過拓展農業(yè)的多功能性，強化農業(yè)生產過程和產品功能創(chuàng)意，提升文化內涵，發(fā)展出景觀農業(yè)、農事節(jié)慶、觀光采摘、特色動植物觀賞以及各種農業(yè)園區(qū)、主題公園等。農民利用自家庭院、自己生產的農產品及周圍的田園風光、自然景觀，以低廉的價格吸引游客前來吃、住、玩、游、娛、購等的農家樂，主要類型有農業(yè)觀光農家樂、民俗文化農家樂、民居型農家樂、體閑娛樂農家樂、食宿接待農家樂、農事參與農家樂等。近年發(fā)展起來的鄉(xiāng)村民宿覆蓋云南等全國21個省份239個貧困縣，僅2018年這些貧困縣的民宿就增長了5倍，其中陜西和河南兩省貧困縣的鄉(xiāng)村民宿分別增長了23倍和15倍，對于脫貧發(fā)揮了重要作用。
 

      四、我國休閑農業(yè)發(fā)展中的主要問題

      （一）多部門管理，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

      休閑農業(yè)涉及三次產業(yè)，空間結構復雜，需根據經濟社會發(fā)展的階段性要求進行統(tǒng)籌規(guī)劃。休閑農業(yè)既是“農業(yè)”，也是“休閑”，在管理層次上涉及農業(yè)農村部門與文化和旅游部門的職能定位和綜合協調問題。把“休閑農業(yè)”定位為“農業(yè)”與把“休閑農業(yè)”定位為“休閑產業(yè)”，不僅是一個由哪個部門管理的問題，更是一個影響休閑農業(yè)發(fā)展方向的重大問題。比如當前社會關注的“民宿”產業(yè)，在日本、我國臺灣地區(qū)，民宿與鄉(xiāng)村酒店是嚴格區(qū)分的。很多國家和地區(qū)發(fā)展民宿的主要目的是充分利用農戶現有民房，增加農民特別是農村老人的就業(yè)機會，增強外界對農村生產、生活的了解，為農民與城市外來客搭建交流平臺。因此，在用地制度、房屋建筑、衛(wèi)生、防火等等方面的標準就要低于鄉(xiāng)村酒店業(yè)。而當前我國的旅游民宿，是按照酒店管理定位的，其用地制度、建筑、道路、景觀和環(huán)境等方面的要求大大高于以農民特別是小農戶經營為主體的“民宿”。多部門管理，缺乏對休閑農業(yè)發(fā)展定位的一致性意見，各個部門都在按各自的理解和權限制定發(fā)展規(guī)劃和行業(yè)標準，比如有些地方推出休閑農業(yè)基地星級認證，片面強調旅游接待的設施設備完備及服務標準化，忽視了休閑農業(yè)的“農業(yè)特色”、“農民特色”，造成規(guī)劃定位不清。

      （二）基礎設施不配套，價值鏈短

      近年來，我國鄉(xiāng)村公路、水、電、氣、網、醫(yī)療、衛(wèi)生等基礎設施建設取得了突出成績，但相對于城市來說，還很落后。在少數民族地區(qū)、貧因山區(qū)和經濟欠發(fā)達地區(qū)，基礎設施條件更差些，很難吸引城里人去吃、住、游。連接景區(qū)道路、停車場等基礎設施建設滯后，垃圾和污水等農村人居環(huán)境整治歷史欠賬多，鄉(xiāng)村民宿、農家樂等產品和服務標準不完善，連接休閑農業(yè)經營主體與消費者之間的信息服務不充分，經營規(guī)模普遍偏小，服務質量不高，尚未形成完整的產業(yè)鏈，無法取得規(guī)模效應，價值鏈短。

      （三）建設指標少，用地成本高

      按照2018年新的農村土地承包法，承包地必須農用，但對什么是“農用”并沒有嚴格定義。現行的土地制度是按傳統(tǒng)“農業(yè)、工業(yè)和服務業(yè)”行業(yè)分類標準對土地進行用途管制的，而休閑農業(yè)是三次產業(yè)的融合，既是“休閑”也是“農業(yè)”，生產過程和產品同時包含了“農業(yè)和非農業(yè)用地”的土地要素。不管哪種模式的休閑農業(yè)，要想獲得正常的投資收益和可持續(xù)經營，必然需要建設一些基本的餐飲、農產品加工、展銷、停車場、住宿、會議、休憩娛樂、科學實驗設施。現有的《土地管理法》規(guī)定，這些設施用地屬于非農的建設用地，需要通過征地將集體用地轉變?yōu)閲械慕ㄔO用地才能使用。在城市建設用地指標還極為緊缺的情況下，休閑農業(yè)的建設用地難有保障。此外，即使休閑農業(yè)項目符合土地利用整體規(guī)劃，在有建設用地指標的情況下，將農用地通過征、掛、拍等程序轉為建設用地，用地成本大幅度增長，很多休閑農業(yè)項目難于承受。

      （四）資金回收期長，經營效益不理想

      在國家提倡下，休閑農業(yè)近年來成為社會的熱點。在城市地產降溫的大背景下，很多工商資本下鄉(xiāng)，盲目流轉土地，發(fā)展休閑農業(yè)綜合體，但農業(yè)投資周期長，市場波動大。根據我們的調查，休閑農業(yè)項目的盈利率很低，10個休閑農業(yè)項目，7個虧損、2個持平、1個能贏利，原因是多方面的：（1）休閑農業(yè)自身屬性和農地制度限制，休閑農業(yè)經營者很難提供符合金融部門要求的有效抵押品，導致其獲得的銀行信貸支持有限，也很難直接從資本市場融資，需要經營者雄厚的資本為支撐，投資量大；（2）鄉(xiāng)村旅游季節(jié)性強，客源分散。旺季客源多了接待不了，淡季客源又太少，日常費用高；（3）鄉(xiāng)村旅游產品單一、對項目地文化缺乏深度挖掘，同質化問題嚴重；（4）農地產權不穩(wěn)定，休閑農業(yè)缺少投資價值；（5）農產品市場風險大，“家有萬貫，帶毛的不算”，一場突如而來的非洲豬瘟，就讓很多養(yǎng)豬場關門倒閉。

      （五）缺乏建設標準，碰觸農地紅線

      在休閑農業(yè)難贏利的背景下，一些經營者開始碰觸農地紅線，打“擦邊球”違法用地，出現農地非農化現象。總體上，直接在農用地上建設永久住房、私人休閑農莊、會所、飲食大排檔等現象較少，而大多表現在擴大設施農業(yè)用地面積，變更農業(yè)設施用途，突出表現為以下四個方面：（1）在溫室、大棚、葡萄架、果樹下布置桌椅從事餐飲活動；（2）建設空中木屋，將建筑物騰空；（3）以建設臨時生產用房名義建民宿；（4）不經用地許可程序建設游泳池、兒童樂園、會議室等非農用地設施。2018年10月以來國家開始全面清理“大棚房”，目前已拆除13.5萬畝休閑農業(yè)上的各種違規(guī)建筑。應該看到，這種違規(guī)“大棚房”是各種原因造成的，大多數是多年來堅守農業(yè)的經營者積累起來的財富，是休閑農業(yè)發(fā)展的重要推動力量。“一刀切”清理“大棚房”的情況勢必影響投資休閑農業(yè)的預期。
 

      五、政策建議

      （一）劃定休閑農業(yè)區(qū)，配套相應的基礎設施

      為了引導休閑農業(yè)向集群分布、集約經營轉變，農業(yè)農村部主要通過全國休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范創(chuàng)建、全國休閑農業(yè)創(chuàng)意精品推介、中國美麗田園推介和中國最美休閑鄉(xiāng)村推介等方式，推動形成休閑農業(yè)產業(yè)區(qū)、產業(yè)帶，個別地方制定了休閑農業(yè)產業(yè)帶發(fā)展規(guī)劃，但在國家層面尚未制定休閑農業(yè)區(qū)設置標準和管理辦法。大陸可參照借鑒臺灣經驗，劃定休閑農業(yè)區(qū)。在休閑農業(yè)區(qū)域內，認定休閑農業(yè)經營主體，制定符合休閑農業(yè)發(fā)展要求的政策措施。結合美麗鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村公路建設、農村人居環(huán)境整治等國家重大工程，完善交通、物流、網絡、水電、安全、衛(wèi)生等基礎設施。充分利用旅游電商平臺大數據資源，實現休閑農業(yè)經營主體與消費者之間的信息匹配和需求對接。根據區(qū)域如“天然氧吧”地區(qū)氣象特征，利用科技手段改進休閑農業(yè)生產技術，提升設備設施，提高休閑農業(yè)產品品質，增強季節(jié)性客戶體感舒適度。

      （二）改革休閑農業(yè)用地制度

      休閑農業(yè)是在經濟發(fā)展后農業(yè)生產成本上升、國民休閑需求增長“推”和“拉”的結果，其目標是在保護農地的基礎上，利用農業(yè)多功能性進行保護性開發(fā)。開發(fā)的目的是要給予農業(yè)投資者、經營者合理的贏利空間，帶動農民增收，穩(wěn)定農業(yè)從業(yè)者隊伍，防止農地荒蕪化。休閑農業(yè)融合了三次產業(yè)，其用地屬性復雜，不能簡單地按姓“農”還是“非農”的傳統(tǒng)用地性質進行管制。休閑農業(yè)將農業(yè)生產、農民生活和農村生態(tài)環(huán)境保護納入到同一經營過程，因此需要打破現有的農地、建設用地管理制度，容許農家樂、民宿、休閑農園、休閑農莊等按新的建設材料、建設標準合理、合規(guī)、合法開發(fā)。對于通過建設用地獲得的土地增值收益，可按一定比例評估征收增值收益稅，專項用于農田保護。按照2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》的要求，“在符合土地利用總體規(guī)劃前提下，允許縣級政府通過村土地利用規(guī)劃，調整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農村零星分散的存量建設用地；預留部分規(guī)劃建設用地指標用于單獨選址的農業(yè)設施和休閑旅游設施等建設。”但在實際過程中，休閑農業(yè)用地難于得到保障。不管是《農村土地承包法》還是《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》，都不能很好地滿足休閑農業(yè)發(fā)展的用地需求，亟待改革。在符合規(guī)劃的前提下，農村集體經營建設用地、農村閑置房屋、“四荒地”、可用林場和水面自辦、入股等方式經營休閑農業(yè)的，可以不通過招拍掛程序直接轉為建設用地。

      （三）制定休閑農業(yè)建設標準，保護經營者合法權益

      中國是一個人多地少的大國，保障糧食安全和農村社會穩(wěn)定是頭等大事，在適度放寬休閑農業(yè)用地標準的同時，對于休閑農業(yè)建設材料、建設標準要嚴，做到寬嚴相濟。既要支持發(fā)展，也要保護耕地，嚴防借休閑農業(yè)之名，從事房地產開發(fā)以及各種形式的非法用地行為。通過制定新的建設標準，基本目標是要防止農地的綜合生產能力受到根本性破壞。在遇到糧食供給嚴重不足的特殊情況下（技術進步后，這種情況基本不存在），能夠順利地恢復為可生產糧食的耕地。在開發(fā)的同時，“藏糧于地，藏糧于技”，以防不測。同時，要保護經營者合法權益，穩(wěn)定社會投資預期，吸引社會資本進入，保障休閑農業(yè)健康發(fā)展。大體上可按“限材料、限規(guī)模、易復墾”的要求制定建設標準。“限材料”就是使用對農地不產生永久性、不可恢復性的材料，比如木制材料或開發(fā)出新的特種材料；“限規(guī)模”，明確休閑農業(yè)項目中農用地承擔休閑功能的比例上限和面積上限；“易復墾”，允許農用地上搭建易移走或復墾的建筑物，比如移動小木屋、集裝箱或者易拆除鋼結構小型住房等。

      （四）培養(yǎng)休閑農業(yè)專門隊伍，規(guī)范服務質量

      休閑農業(yè)是鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展中的新事物，政策制定、經營管理模式、服務標準方方面面都還在探索試驗的過程中。在公共服務上，要從規(guī)劃引導入手，積極推進“多規(guī)合一”，將休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游開發(fā)納入城鄉(xiāng)發(fā)展大系統(tǒng)中，打造產業(yè)帶和產業(yè)群。完善休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游監(jiān)測統(tǒng)計制度，適時向社會公布統(tǒng)計數據，便于分析、跟蹤和研究。通過宣傳先進地區(qū)的發(fā)展經驗，制定行業(yè)標準，引領和規(guī)范服務質量。加強從業(yè)技能培訓，培養(yǎng)一批服務接待、教育解說實用人才。打造多元化產品，制定學生下鄉(xiāng)實習、城市居民下鄉(xiāng)體驗生活等休假制度，促進鄉(xiāng)村休閑觀光游旺季分流、淡季不淡。在村莊規(guī)劃制定和美麗鄉(xiāng)村建設中，要提前根據休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游要求布局農村居民點，按照發(fā)展休閑農園、農莊、民宿要求提升食品安全、消防安全、環(huán)境保護等監(jiān)管標準和管理手段。鼓勵學校開設專業(yè)課程，培養(yǎng)一批規(guī)劃設計、創(chuàng)意策劃和市場營銷專門人才。在新型農民職業(yè)培訓中，把休閑農業(yè)的相關知識作為重點課程。支持城里人、大學生、外出務工經商的成功人士回鄉(xiāng)從事休閑農業(yè)開發(fā)，讓新鄉(xiāng)賢與農民結對子，促進現代農民的培育。

      （五）提供財政金融支持，提升創(chuàng)收能力

      不管是農家樂、民宿、休閑農園、休閑農莊還是休閑鄉(xiāng)村，每一種休閑農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基點都要建立在經營主體能夠贏利的基礎上。從事休閑農業(yè)的經營主體，雖然充滿鄉(xiāng)愁，但本質上是從事市場經營活動的企業(yè)，具備創(chuàng)收能力才可能承擔起帶動農民發(fā)家致富、提升鄉(xiāng)村產業(yè)品質和繁榮鄉(xiāng)村經濟的歷史責任。只有家國情懷的浪漫，而不能認識到鄉(xiāng)村仍是以初中文化程度以下的農民為主、較為貧困和落后的廣大區(qū)域，休閑農業(yè)的經營就難以長久。農業(yè)仍然弱質，農民仍然弱勢，現代生產要素由農村向城市轉移的大趨勢沒有變，休閑農業(yè)需要國家的財政金融支持。財政上，創(chuàng)新融資模式，鼓勵利用PPP模式、眾籌模式、互聯網+模式、發(fā)行私募債券等方式，引導社會資本投入。采取以獎代補、先建后補、財政貼息、設立產業(yè)投資基金等方式進行財政支持，整合財政資金向休閑農業(yè)區(qū)傾斜。金融政策上，加大對休閑農業(yè)的信貸支持，幫助經營主體解決融資難、融資貴的問題，建立銀企對接平臺，拓寬抵押擔保物范圍，提高信貸額度。