產(chǎn)業(yè)新城的開發(fā)建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，無論是其自身發(fā)展還是與周圍城市(城區(qū))的互動(dòng)發(fā)展，都受到來自都市圈中心城市、新城所在的縣域、其他產(chǎn)業(yè)新城等方面的影響，也面臨新舊產(chǎn)業(yè)接續(xù)、新老城區(qū)共建、體制機(jī)制供給等方面的制約。

　　(一)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)的協(xié)同水平不高

　　產(chǎn)業(yè)新城的核心要義是“產(chǎn)城融合”，只有產(chǎn)業(yè)與城市協(xié)同發(fā)展，產(chǎn)業(yè)新城才不會陷入傳統(tǒng)“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”或“地產(chǎn)項(xiàng)目”發(fā)展的怪圈。然而，一些產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營商對委托區(qū)域的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢判斷不夠準(zhǔn)確，引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目契合區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈不夠緊密，在當(dāng)前內(nèi)外部環(huán)境深刻變化的疊加影響下，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)支撐新城發(fā)展的能力偏弱，有些新城面臨持續(xù)性招商困難的窘境。為了縮短投資回收周期，產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營商一般會在建設(shè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)配套建設(shè)住宅項(xiàng)目，有些甚至以“產(chǎn)業(yè)新城”概念開展地產(chǎn)營銷，在其發(fā)展初期住宅開發(fā)銷售業(yè)務(wù)在營業(yè)收入中所占的比重較高，這一定程度上使產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目變成了工業(yè)園區(qū)與地產(chǎn)項(xiàng)目的拼合體，而且這種模式對中心城市的房地產(chǎn)政策以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平具有較明顯的依賴性。一旦委托區(qū)域內(nèi)既定土地開發(fā)完成或是中心城市的房地產(chǎn)政策發(fā)生明顯變化，抑或新城的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等城市配套功能設(shè)施建設(shè)滯后于入駐企業(yè)和就業(yè)人口的擴(kuò)張，新建區(qū)對新城內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的人口吸引力不足，那么住宅銷售收入就會下滑，導(dǎo)致運(yùn)營商無法及時(shí)回收投資成本或形成足夠的收益投入下一階段的運(yùn)營，進(jìn)而影響新城的可持續(xù)發(fā)展。

　　(二)新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的接續(xù)替代不暢

　　產(chǎn)業(yè)新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要加強(qiáng)承接產(chǎn)業(yè)、已有產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)三個(gè)層面的耦合協(xié)同，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)新城與都市圈中心城市之間、與所在縣域之間以及都市圈內(nèi)其他新城之間的協(xié)同互補(bǔ)。這就要求產(chǎn)業(yè)新城在選擇產(chǎn)業(yè)時(shí)，既要能把握現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)演變規(guī)律和發(fā)展趨勢，借助都市圈中心城市成熟的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈的深度對接，但又不能脫離其所在母城發(fā)展實(shí)際，盡可能帶動(dòng)原有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，通過新舊產(chǎn)業(yè)的有序銜接來實(shí)現(xiàn)整個(gè)縣域產(chǎn)業(yè)升級，否則就容易導(dǎo)致縣域產(chǎn)業(yè)支撐出現(xiàn)斷層或鴻溝。在現(xiàn)實(shí)中，產(chǎn)業(yè)新城承接中心城市轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)多為同樣面臨轉(zhuǎn)型壓力的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)和培育的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)多聚焦于高端裝備、生物醫(yī)藥、電子信息等領(lǐng)域。無論是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還是引進(jìn)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，都還沒有較好地建立起與所在縣域內(nèi)原有產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)協(xié)作機(jī)制，缺乏帶動(dòng)已有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的動(dòng)力，這在一定時(shí)期內(nèi)使產(chǎn)業(yè)新城陷入新主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)無法有力支撐區(qū)域發(fā)展，而已有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級困難的僵局。新舊產(chǎn)業(yè)接續(xù)斷檔、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型困難以及要素資源配置的低效率，容易導(dǎo)致委托區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位產(chǎn)生模糊，產(chǎn)業(yè)支撐能力不足而影響新城健康發(fā)展。

　　(三)產(chǎn)業(yè)新城反磁力機(jī)能的形成較為緩慢

　　都市圈內(nèi)的產(chǎn)業(yè)新城都圍繞中心城市或大城市中心城區(qū)進(jìn)行布局建設(shè)，新城發(fā)展對中心城市或中心城區(qū)的依賴性較為明顯，但如果不能形成自身反磁力機(jī)能，那么中心城市疏解城市發(fā)展壓力、新城實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展都難以奏效。成熟都市圈內(nèi)的中心城市，如北京、上海、廣州，其輻射帶動(dòng)周邊發(fā)展產(chǎn)生的擴(kuò)散效應(yīng)明顯強(qiáng)于吸引集聚要素資源產(chǎn)生的虹吸效應(yīng)，圍繞這些城市建設(shè)的產(chǎn)業(yè)新城能較好地接收來自這些城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能外溢進(jìn)而實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。尚處于擴(kuò)張或培育階段的都市圈內(nèi)的中心城市，如鄭州、西安、成都、沈陽，其自身發(fā)展不夠充分，在發(fā)展過程中產(chǎn)生的虹吸效應(yīng)遠(yuǎn)大于擴(kuò)散效應(yīng)，圍繞這些城市建設(shè)的產(chǎn)業(yè)新城要接受來自中心城市的輻射帶動(dòng)還存在一定困難。另外，中心城市的周邊大多同時(shí)布局建設(shè)多個(gè)產(chǎn)業(yè)新城，但在規(guī)劃建設(shè)時(shí)存在一定趨同現(xiàn)象。如果不能構(gòu)建錯(cuò)位發(fā)展機(jī)制，就容易造成這些新城之間陷入同質(zhì)化競爭的困境，進(jìn)而使新城更加難以形成抵抗中心城市虹吸的綜合能力。

　　(四)新城開發(fā)與舊城提質(zhì)的統(tǒng)籌存在困難

　　產(chǎn)業(yè)新城與其所在縣域的其他城區(qū)之間應(yīng)該是協(xié)同互補(bǔ)的發(fā)展關(guān)系。長期以來，我國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略傾向于集中力量加快推動(dòng)大城市發(fā)展。相比之下，中小城市、小城鎮(zhèn)由于基礎(chǔ)較為薄弱，加之地方政府能力有限，對人、財(cái)、物等要素資源吸納能力不強(qiáng)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展特別是在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的歷史欠賬較多，發(fā)展相對滯后。產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展模式大多傾向獨(dú)立于所在縣域主城區(qū)，在區(qū)位較好的發(fā)展洼地建立反磁力增長區(qū)，而非對所在縣域老城區(qū)進(jìn)行改造。這種模式對新城具有較強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，但新城與縣城其他區(qū)域特別是老城區(qū)的內(nèi)在聯(lián)系不太緊密，要素資源特別是優(yōu)勢資源共享程度相對較低。現(xiàn)階段，無論是產(chǎn)業(yè)新城還是老城區(qū)都受到都市圈中心城市虹吸的影響，要素資源整合尤其是高端要素資源的集聚能力相對有限，同時(shí)老城區(qū)還要面臨來自產(chǎn)業(yè)新城在產(chǎn)業(yè)、人口、城市承載能力等方面的競爭，這無疑給主城區(qū)尤其是老城區(qū)的提質(zhì)升級“雪上加霜”，甚至可能加速老縣城的“凋敝”。

　　(五)政策機(jī)制供給匹配發(fā)展需求相對滯后

　　從投融資機(jī)制方面看，引入社會資本參與城市開發(fā)建設(shè)能夠降低政府投入成本和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)會對參與產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)建設(shè)的社會資本方造成較大的資金壓力。在項(xiàng)目推行初期，社會資本會努力落實(shí)投資額以換取政府投資回報(bào)，但在項(xiàng)目推行后的 1—3年內(nèi)，由于運(yùn)營商需要進(jìn)行大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，很少有項(xiàng)目收益回報(bào)和現(xiàn)金回流。

　　在此壓力下，產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營商傾向于資本層面的操作并通過諸如發(fā)展地產(chǎn)業(yè)務(wù)的方式來加速資金回籠，但這種高杠桿和高負(fù)債的方式存在較大不確定性，甚至?xí)l(fā)嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。2020—2021年華夏幸福的財(cái)務(wù)危機(jī)就是明顯的例子。從土地制度方面看，產(chǎn)業(yè)新城的開發(fā)建設(shè)必然涉及農(nóng)村土地的開發(fā)利用問題。由于當(dāng)前土地制度改革力度不夠，土地流轉(zhuǎn)市場化機(jī)制不完善，農(nóng)民土地權(quán)益保障不到位，在牽涉到新城開發(fā)建設(shè)用地時(shí)，無論從政策層面還是農(nóng)民意愿層面都存在重重阻力。從合作機(jī)制方面看，地級市、都市圈層面或是更高層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制存在缺位，縣級層面的產(chǎn)業(yè)新城管委會職能存在虛化，委托區(qū)域所在基層政府仍未完全擺脫屬地經(jīng)濟(jì)的局限和“高投入、快產(chǎn)出”的顯性政績誘惑。同時(shí)，運(yùn)營商的市場化取向與本地政府的行政化需求存在一定錯(cuò)位甚至矛盾，由社會資本完成一攬子城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)成本高、難度大、周期長，超長的合作期限也容易出現(xiàn)因地方官員職務(wù)變動(dòng)導(dǎo)致的“新官不理舊賬”的風(fēng)險(xiǎn)。（作者：易雪琴）