按照官方定義，EOD應(yīng)是一種項(xiàng)目組織實(shí)施方式，說(shuō)明的是項(xiàng)目如何組織實(shí)施的，如DB、EPC等。投融資模式說(shuō)明的是在項(xiàng)目組織實(shí)施基礎(chǔ)上，投融資單元的工作如何開展，如全額使用自有資金；利用社會(huì)資本（PPP、特許經(jīng)營(yíng)等）；利用金融機(jī)構(gòu)貸款等。

一、EOD的主流投融資模式

《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知（環(huán)辦科財(cái)函[2020]489號(hào)》提出了EOD模式的六種投融資模式：政府債券、政府投資基金、政府與社會(huì)資本合作（PPP）、組建投資運(yùn)營(yíng)公司（ABO+）、開發(fā)性金融、環(huán)保貸。其中政府債券、政府投資基金、開發(fā)性金融、環(huán)保貸四項(xiàng)更偏重于指向資金來(lái)源，PPP和ABO則是更完整意義上的投融資模式。

1. PPP模式

PPP模式實(shí)施EOD項(xiàng)目的政策推出比較早，當(dāng)時(shí)情況相反，是想引入EOD去改造PPP，EOD作為一項(xiàng)提升和優(yōu)化PPP模式的新思路被積極鼓勵(lì)。2021年財(cái)政部官網(wǎng)發(fā)布文章《“PPP+EOD”模式推動(dòng)中國(guó)PPP創(chuàng)新發(fā)展》，提出將EOD（以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式）理念應(yīng)用到PPP模式之中， 即“PPP+EOD”模式。文章指出：一方面PPP模式是綠色項(xiàng)目實(shí)施的重要載體，綠色金融與PPP模式的很多基本理念是相通的，對(duì)于具體項(xiàng)目，雙方都以公益性項(xiàng)目為主，項(xiàng)目領(lǐng)域高度交集，且呈現(xiàn)出長(zhǎng)期合作、回報(bào)率低的特征，成本補(bǔ)償機(jī)制和資產(chǎn)交易平臺(tái)機(jī)制都是雙方的基本訴求等。PPP模式必須遵循EOD理念，只有這樣PPP才能融合新時(shí)代的要求，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，才有生命力；另一方面，EOD理念可以支持PPP模式可持續(xù)發(fā)展，采用EOD模式能夠有效減少政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助，有利于推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施。

中機(jī)院對(duì)EOD理念支持PPP模式項(xiàng)目的實(shí)際操作建議，要明確政企雙方的合作邊界及合作范圍項(xiàng)下相關(guān)產(chǎn)出的權(quán)益歸屬。適宜以市場(chǎng)化運(yùn)作的自然資源，在合理開發(fā)的前提下，應(yīng)當(dāng)允許由社會(huì)資本方通過(guò)合法途徑取得相關(guān)權(quán)益并進(jìn)行專業(yè)化的經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，為促進(jìn)生態(tài)價(jià)值向經(jīng)濟(jì)價(jià)值的轉(zhuǎn)化，政府方應(yīng)當(dāng)在保障PPP公益性基礎(chǔ)上允許項(xiàng)目產(chǎn)出的相關(guān)權(quán)益通過(guò)轉(zhuǎn)讓、入股、租賃等方式進(jìn)行流通和接入市場(chǎng)交易平臺(tái)，最大限度盤活及利用既有生態(tài)資產(chǎn)的價(jià)值。在其文章《存量PPP項(xiàng)目以EOD模式實(shí)施的注意要點(diǎn)》中提出，目前PPP項(xiàng)目庫(kù)中大量生態(tài)環(huán)保類政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助PPP存量項(xiàng)目可以考慮以EOD模式進(jìn)行改造升級(jí)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自身造血能力，從而盤活這些項(xiàng)目。

PPP模式早期是EOD項(xiàng)目最主要的實(shí)施模式，后來(lái)實(shí)踐中才又出現(xiàn)ABO模式，EOD試點(diǎn)文489號(hào)文將PPP模式和ABO模式并列在六大投融資模式中，但試點(diǎn)的申報(bào)結(jié)果卻是三分之二的項(xiàng)目選擇了政府/管委會(huì)與地方環(huán)保企業(yè)/地方平臺(tái)企業(yè)聯(lián)合申報(bào)的方式，這意味著有三分之二的項(xiàng)目采取了ABO模式，這與PPP模式特質(zhì)中存在與EOD項(xiàng)目不契合的方面有關(guān)。

PPP模式要求項(xiàng)目具備公益性且邊界清晰、收益性較強(qiáng)，主要是基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)類的項(xiàng)目，而EOD的核心在于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與公益類生態(tài)治理項(xiàng)目一體化實(shí)施，在片區(qū)綜合開發(fā)EOD項(xiàng)目中產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目占據(jù)非常重要的地位，這就與PPP模式很難匹配。而且EOD項(xiàng)目的自平衡關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)治理項(xiàng)目，要求一二三級(jí)聯(lián)動(dòng)，這也是PPP模式無(wú)法操作的。因此PPP+EOD模式雖然最初受到政策的大力推動(dòng)，但最終卻是最適合的ABO模式逐漸成為EOD項(xiàng)目的主流模式。

2. ABO模式及其演進(jìn)

ABO模式是在實(shí)踐摸索中逐漸完善起來(lái)，并發(fā)揮越來(lái)越大的作用。這一改進(jìn)過(guò)程是從“投資人+EPC模式”到“特許經(jīng)營(yíng)+投資人+EPC模式”再到“ABO模式”：

（1）投資人+EPC模式

首個(gè)EOD試點(diǎn)項(xiàng)目“中交天津薊運(yùn)河EOD項(xiàng)目”并沒(méi)有采用ABO模式，而是采用的投資人+EPC模式，是由政府部門“薊州區(qū)水務(wù)局”作為項(xiàng)目主體，由政府招標(biāo)選擇社會(huì)投資人“中交聯(lián)合體”，然后由政府指定的出資代表、薊州區(qū)國(guó)資委控股公司“天津薊州新城建設(shè)投資有限公司”與中交聯(lián)合體合資組建項(xiàng)目公司“中交疏浚(天津)投資有限公司”具體負(fù)責(zé)EOD項(xiàng)目的一體化實(shí)施。

項(xiàng)目的回款來(lái)源包括：土地出讓+政府補(bǔ)貼+增值收益+股權(quán)回購(gòu)，以“專項(xiàng)資金”的形式進(jìn)行回款。在產(chǎn)業(yè)尚處于培育階段，大部分依靠“土地出讓+政府財(cái)政補(bǔ)貼”返還投資成本及收益，政府方將土地出讓金按照約定的比例和金額，通過(guò)“政府性基金預(yù)算”，撥付到“水系綜合治理專項(xiàng)資金”，用于支付“中交天津公司”投資成本及收益，可能會(huì)形成政府的隱性債務(wù)。而股權(quán)回購(gòu)作為回款來(lái)源，社會(huì)投資人若以“股權(quán)回購(gòu)”協(xié)議方式退出，又有被認(rèn)定為“名股實(shí)債”的可能。

（2）特許經(jīng)營(yíng)+投資人+EPC模式

鑒于投資人+EPC模式合規(guī)性上的瑕疵，后面的項(xiàng)目改進(jìn)了實(shí)施模式，開始采用“特許經(jīng)營(yíng)+投資人+EPC”模式，例如第一批試點(diǎn)項(xiàng)目之一的“馬鞍山向山EOD項(xiàng)目”。項(xiàng)目由政府“雨山區(qū)人民政府”通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序選擇特許經(jīng)營(yíng)者“中化學(xué)建設(shè)投資集團(tuán)聯(lián)合體”，再由中化學(xué)建設(shè)投資集團(tuán)聯(lián)合體作為招標(biāo)人以EPC+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入方式確定項(xiàng)目的總承包單位。公益及準(zhǔn)公益類項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式為“聯(lián)合開發(fā)”。社會(huì)資本方負(fù)責(zé)運(yùn)維管理工作，政府負(fù)責(zé)制定運(yùn)維標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行監(jiān)督管理和績(jī)效考核。根據(jù)既定績(jī)效考核指標(biāo)和核定成本納入“運(yùn)維補(bǔ)貼”范圍；經(jīng)營(yíng)及準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目采用“特許經(jīng)營(yíng)”。

項(xiàng)目的回款來(lái)源包括：碳匯交易+固廢填埋收入+種植經(jīng)濟(jì)林+停車場(chǎng)運(yùn)營(yíng)+文旅項(xiàng)目開發(fā)與運(yùn)營(yíng)等，以“產(chǎn)業(yè)服務(wù)費(fèi)”形式回款。社會(huì)資本方通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議收取服務(wù)費(fèi)，以項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性收入方式獲得投資回報(bào)。政府作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)牽頭對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)督和考核。合作期滿后，特許經(jīng)營(yíng)者將本項(xiàng)目設(shè)施及其權(quán)益無(wú)償移交給市政府指定機(jī)構(gòu)。

“特許經(jīng)營(yíng)+投資人+EPC”模式相較“投資人+EPC”模式，在回款合規(guī)性上有了更好的保障，但特許經(jīng)營(yíng)模式也有缺點(diǎn)：一是項(xiàng)目性質(zhì)仍然是政府投資項(xiàng)目而不是企業(yè)投資項(xiàng)目，不能實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，而且受到政府債務(wù)監(jiān)管等相關(guān)政策法規(guī)的限制，操作靈活性差，違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)大；二是根據(jù)規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)模式中特許經(jīng)營(yíng)者必須同時(shí)承擔(dān)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)職責(zé)，而實(shí)踐中很多央企作為社會(huì)投資人并不愿意承擔(dān)運(yùn)營(yíng)責(zé)任；三是《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》嚴(yán)格限制了特許經(jīng)營(yíng)的適用范圍，僅限于能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，EOD的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有可能并不在適用范圍之內(nèi)。

（3）ABO模式

經(jīng)過(guò)不斷的實(shí)踐完善，ABO模式逐漸成為主流模式，而且進(jìn)一步改進(jìn)為片區(qū)綜合開發(fā)ABO模式，采取“大片區(qū)開發(fā)，小EOD項(xiàng)目”的策略。ABO模式的架構(gòu)是：政府授權(quán)本級(jí)公益類國(guó)企+公益類國(guó)企招標(biāo)社會(huì)資本投資合作+EPC。政府授權(quán)屬地公益類國(guó)有企業(yè)綜合開發(fā)權(quán)，屬地公益類國(guó)有企業(yè)公開招采選擇社會(huì)資本方，社會(huì)資本方招標(biāo)和工程、服務(wù)招標(biāo)兩標(biāo)合一標(biāo)，屬地公益類國(guó)有企業(yè)與社會(huì)資本方合資成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)片區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及招商等工作。

項(xiàng)目的回款來(lái)源為：多種關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)收益+多種專項(xiàng)資金+多項(xiàng)資源開發(fā)收益。其中政府補(bǔ)貼類資金是在片區(qū)增量財(cái)政實(shí)現(xiàn)后，政府通過(guò)成本補(bǔ)貼、招商引資獎(jiǎng)勵(lì)等形式對(duì)屬地公益類國(guó)有企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，屬地公益類國(guó)有企業(yè)按照“成本+回報(bào)”模式，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用支付給項(xiàng)目公司。該模式采取工程采購(gòu)和服務(wù)購(gòu)買的方式，結(jié)算支付環(huán)節(jié)可在完成績(jī)效考核且財(cái)政實(shí)現(xiàn)收入后進(jìn)行支付，可以有效規(guī)避隱性債務(wù)問(wèn)題。

上述模式的關(guān)鍵在于公益類國(guó)企作為紐帶和平臺(tái)，可以一方面承接政府建設(shè)和運(yùn)營(yíng)公益性生態(tài)治理項(xiàng)目的職責(zé)，另一方面銜接社會(huì)資本方建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的專業(yè)能力并撬動(dòng)社會(huì)資本投資，可以統(tǒng)籌整合各方面的資源。而且以公益類國(guó)企作為項(xiàng)目主體，不會(huì)受到政府財(cái)承等制約，不被政府隱性債務(wù)相關(guān)規(guī)定所約束，便于市場(chǎng)化運(yùn)作，減少違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

ABO模式的優(yōu)勢(shì)在于，公益類國(guó)企不以盈利為主要目標(biāo)，可以保證EOD項(xiàng)目公益性部分被很好的實(shí)施，而鑒于項(xiàng)目公益性的存在，政府又會(huì)提供充足的資源配置和財(cái)政支持，社會(huì)資本方在政府支持下也能夠使EOD項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性部分獲得良好的收益，最終達(dá)到項(xiàng)目整體的收支平衡以及公益性、經(jīng)營(yíng)性平衡。

ABO模式目前最大的問(wèn)題是缺乏明確的法律依據(jù)，并且2021年財(cái)政部公布的《對(duì)十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議第9528號(hào)建議的答復(fù)（財(cái)金函〔2021〕40號(hào)）》表達(dá)了監(jiān)管部門對(duì)ABO模式的疑慮，財(cái)政部認(rèn)為ABO模式“尚無(wú)制度規(guī)范，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患”。使得市場(chǎng)對(duì)于該模式一直存在質(zhì)疑。但隨著實(shí)踐中越來(lái)越多的項(xiàng)目選擇采用ABO模式，對(duì)其進(jìn)行政策和法律規(guī)范也不會(huì)太久，通過(guò)規(guī)范化，消除ABO模式實(shí)施中的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，可以進(jìn)一步發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，更好的支持EOD項(xiàng)目的推廣和落實(shí)。

二、EOD項(xiàng)目融資落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

關(guān)于EOD項(xiàng)目入庫(kù)申報(bào)流程的分解，在6號(hào)文中有詳細(xì)的規(guī)定，該文重點(diǎn)提出自第二批EOD試點(diǎn)項(xiàng)目公布以后，不再每年發(fā)文通知推薦一次試點(diǎn)項(xiàng)目，改為常態(tài)化的申報(bào)入庫(kù)，即按照“成熟一個(gè)，申報(bào)一個(gè)”原則，由縣級(jí)及以上生態(tài)環(huán)境部門通過(guò)該系統(tǒng)線上申報(bào)，省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門論證評(píng)估同意后線上提交生態(tài)環(huán)境部。本次，結(jié)合金融機(jī)構(gòu)要求，對(duì)EOD項(xiàng)目落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)提示：

1. 重視EOD項(xiàng)目投資決策評(píng)估程序

EOD項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、招標(biāo)到具體實(shí)施是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此，要注重投資決策評(píng)估工作，這項(xiàng)工作中又包含了從勘察設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入到投融資咨詢、方案上會(huì)等多個(gè)環(huán)節(jié)。為此，應(yīng)聘請(qǐng)專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)牽頭負(fù)責(zé)，整合各方提供的有效信息，通過(guò)前期項(xiàng)目策劃與整體財(cái)務(wù)匡算結(jié)合，評(píng)估該項(xiàng)目是否具備財(cái)務(wù)可行性；同時(shí)結(jié)合相關(guān)政策文件及金融機(jī)構(gòu)投貸領(lǐng)域優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和經(jīng)營(yíng)模式，最終為政府決策提供依據(jù)。該項(xiàng)投資可行性研究工作成熟與否，決定了EOD項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)的合理性，更是項(xiàng)目融資落地的根基。

2. 注重EOD項(xiàng)目投融資模式合規(guī)性

從EOD立項(xiàng)方式來(lái)看，可以分為政府類項(xiàng)目可研審批或者企業(yè)類（市場(chǎng)化）項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告?zhèn)浒福ɑ蚝藴?zhǔn)）。政府類項(xiàng)目要嚴(yán)格遵守《政府投資條例》規(guī)定，以財(cái)政預(yù)算安排為前提，可通過(guò)債券發(fā)行或PPP中長(zhǎng)期預(yù)算安排等方式籌集資金；市場(chǎng)化項(xiàng)目則更注重選擇適當(dāng)主體，合理籌措項(xiàng)目資本金并完成融資。

(1) 采用PPP模式的融資要求

EOD項(xiàng)目支持采用PPP模式籌措資金，實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)合法選擇的社會(huì)資本與政府方出資代表組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施和對(duì)接融資工作，金融機(jī)構(gòu)一方面關(guān)注于項(xiàng)目前期立項(xiàng)手續(xù)的程序合規(guī)性，特別是從預(yù)算安排到項(xiàng)目招標(biāo)的合法程序；另一方面需要看到EOD項(xiàng)目完成財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)入庫(kù)，并在項(xiàng)目管理庫(kù)公示項(xiàng)目可行性缺口補(bǔ)貼列入政府中長(zhǎng)期預(yù)算安排，以及通過(guò)績(jī)效考核方式由財(cái)政安排支付的文件依據(jù)。EOD項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作的融資要求，除上文提到的生態(tài)反哺特征外，還應(yīng)符合一般PPP項(xiàng)目融資的相關(guān)要求。

(2) 采用市場(chǎng)化方式的融資要求

采用企業(yè)立項(xiàng)的程序相對(duì)簡(jiǎn)單，通過(guò)項(xiàng)目主體申請(qǐng)報(bào)告?zhèn)浒?，或特殊行業(yè)完成核準(zhǔn)等方式完成立項(xiàng)。市場(chǎng)化項(xiàng)目可采用的投融資模式較為多元，可采用符合《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》要求的特許經(jīng)營(yíng)模式，引入特許經(jīng)營(yíng)投資者立項(xiàng)、實(shí)施；也可以合法確定平臺(tái)公司作為實(shí)施主體，通過(guò)引入社會(huì)資本股權(quán)合作，實(shí)現(xiàn)資本金籌集及各方股東擔(dān)保，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于企業(yè)投資類項(xiàng)目的關(guān)注點(diǎn)一方面關(guān)注參與主體能力和項(xiàng)目包裝特征；另一方面則堅(jiān)決杜絕項(xiàng)目可形成隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)這一風(fēng)險(xiǎn)因素。

按照6號(hào)文規(guī)定，地市級(jí)及以上政府作為申報(bào)主體和實(shí)施主體的EOD項(xiàng)目，原則上投資總額不高于50億元；區(qū)縣級(jí)政府作為申報(bào)和實(shí)施主體的項(xiàng)目，原則上投資總額不高于30億元。由此可見(jiàn)，各地政府運(yùn)作生態(tài)治理和環(huán)境整治類項(xiàng)目時(shí)，滿足EOD項(xiàng)目融資條件、把握融資關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將成為項(xiàng)目落地的有效保障。