10月18日，習(xí)近平總書記在 十九大報(bào)告中 , 就“三農(nóng)”工作提出很多新概念、新表述 , 并首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。亮點(diǎn)還有，農(nóng)地第二輪承包到期以后再延長 30 年不變。就如何正確理解這些新部署、新要求，中機(jī)院專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長、研究員葉興慶。他還深入解讀了決勝全面小康、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、脫真貧、真脫貧、2020 年實(shí)現(xiàn)貧困縣摘帽等相關(guān)話題。
“鄉(xiāng)村振興”統(tǒng)領(lǐng)“三農(nóng)”問題
中機(jī)院 ： 十九大報(bào)告首次提出實(shí)施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，你如何看待這個新戰(zhàn)略？
葉興慶 ： 對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展總思路的表述，十八屆五中全會《建議》和“十三五”規(guī)劃綱要的用詞略有不同，那時是用“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”表達(dá)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的總部署，現(xiàn)在則是用“鄉(xiāng)村振興”來統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作。經(jīng)過改革開放近 40 年的發(fā)展，城鄉(xiāng)整體關(guān)系的變化和農(nóng)村自身的發(fā)展變化，已經(jīng)到了需要對“三農(nóng)”工作整體思路做一個大梳理和大調(diào)整的階段。以前所講的“三農(nóng)”，更多是強(qiáng)調(diào)解決農(nóng)業(yè)問題，推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在這個過程中，中央也逐步提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)新農(nóng)村。總體而言，在戰(zhàn)略上對鄉(xiāng)村問題并非不重視，只是上升的高度還不夠。
這次習(xí)近平總書記明確提出要“振興鄉(xiāng)村”，首先是對這些年現(xiàn)實(shí)生活中存在的矛盾和問題的一種呼應(yīng)。每年春節(jié)前后，會有很多城市精英返鄉(xiāng)，面對鄉(xiāng)村的發(fā)展現(xiàn)狀，他們有很多感慨，這幾年新媒體流行的“鄉(xiāng)愁體”文章，就是在抒發(fā)人們對城鄉(xiāng)之間巨大落差的感嘆。
在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，有些地方的鄉(xiāng)村的確在衰敗，老齡化、空心村、空心屋等問題越來越引起有關(guān)部門重視。這次提出要“振興鄉(xiāng)村”，正是對這類現(xiàn)實(shí)問題的一個回應(yīng)。
另一方面，則是針對社會主要矛盾變化的相應(yīng)部署。十九大一個重要的理論成果，是對中國社會主要矛盾的新認(rèn)識，其中人民對美好生活的需要內(nèi)涵豐富，包括很多方面。具體到農(nóng)民，就包括農(nóng)民自身、或留在農(nóng)村的人對美好生活的需要。他們要吃飽、穿暖，有一個好的環(huán)境 ；此外，均等化的公共服務(wù)，上學(xué)、看病、養(yǎng)老等，都要逐步與城市看齊。不僅農(nóng)村自身有新的需求，從城市角度來看，城市對農(nóng)村也有新需求。以前農(nóng)村供給城市足夠的農(nóng)產(chǎn)品，讓城市人能夠吃上飯，吃上蔬菜水果、肉蛋奶就行了，但現(xiàn)在城市希望農(nóng)村在提供物質(zhì)產(chǎn)品以外，還要提供生態(tài)產(chǎn)品，要為整個社會提供一個優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，甚至為城市居民提供一個休閑的好場所。因此，此次提出“振興鄉(xiāng)村”，也是適應(yīng)城市居民對美好生活的需要。這也是為什么在現(xiàn)階段提出用“鄉(xiāng)村振興”來統(tǒng)領(lǐng)“三農(nóng)“工作，而不是再用以前單純的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化概念，這在內(nèi)涵上有一個新的提高。“鄉(xiāng)村振興”主要是針對現(xiàn)在的問題，對現(xiàn)實(shí)生活各方面的新變化、新需求，在發(fā)展戰(zhàn)略上做了相應(yīng)的調(diào)整和反映。
中機(jī)院 ： 十九大報(bào)告明確提出要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，具體如何落實(shí)呢？
葉興慶 ： 對研究“三農(nóng)”領(lǐng)域的人而言，這是十九大報(bào)告不同以往的一個最大變化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化容易把人的思維局限在農(nóng)業(yè)，但十九大報(bào)告里面明確提出要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，也就是不僅農(nóng)業(yè)要現(xiàn)代化，農(nóng)村也要現(xiàn)代化，它的面拓寬了。以前談“三農(nóng)”問題，更多的是談?wù)?ldquo;農(nóng)業(yè)”，這次是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，更廣義地說還包括人的現(xiàn)代化、農(nóng)民的現(xiàn)代化，也即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的“三農(nóng)”現(xiàn)代化。雖然十九大報(bào)告沒有這么強(qiáng)調(diào)，只講“農(nóng)業(yè)”、“農(nóng)村”現(xiàn)代化，但我們完全可以把“農(nóng)民”現(xiàn)代化也納入進(jìn)來。
另外，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的要求也相應(yīng)變了。2005年十六屆五中全會提出建設(shè)“社會主義新農(nóng)村”，那次提的五句話 20 個字總要求跟這次提的五句話 20 個字總要求相比，這次的內(nèi)容明顯立意更高，要求更高，內(nèi)涵也更加深刻。十六屆五中全會對新農(nóng)村的總要求是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，這次則變成了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”。變化主要是 ：總要求的文字內(nèi)容有一定調(diào)整，例如用“產(chǎn)業(yè)興旺”替代了以前的“生產(chǎn)發(fā)展”，用“生態(tài)宜居”替換了“村容整潔”，用“治理有效”替代了“管理民主”。“生產(chǎn)發(fā)展”給人的概念就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就是發(fā)展農(nóng)業(yè)，這次講“產(chǎn)業(yè)興旺”，是指農(nóng)村整個產(chǎn)業(yè)體系，包括三產(chǎn)融合，都要全面發(fā)展。“村容整潔”就是農(nóng)民的房前屋后要整理得干凈些，但“生態(tài)宜居”不僅對村莊的生態(tài)環(huán)境有更高要求，而且也要求整個農(nóng)業(yè)走綠色發(fā)展道路、整個農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境有明顯改善，建設(shè)人與自然和諧共生的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。另外，就是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)，讓城里人有一個好的休閑去處。從這些角度來講，生態(tài)宜居要求是很高的。從“管理民主”到“治理有效”，要求在完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，根據(jù)農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的新變化、實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。總要求的文字順序也有所調(diào)整，原來居第二位的“生活寬裕”調(diào)整為“生活富裕”后放到了最后。生活富裕與先前強(qiáng)調(diào)的生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕類似，但是又要求更高，先前的“生活寬裕”只是講生活寬裕，即溫飽，這次則是“富裕”。“生活寬裕”是 2005 年十六屆五中全會社會主義新農(nóng)村建設(shè)要求之一，到現(xiàn)在 12 年過去，農(nóng)村的面貌已經(jīng)有了很大變化。不僅農(nóng)民收入長期快速增長，對農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，包括農(nóng)村的水、電、路、氣、危房改造等，這十多年國家也投了大量資金，最近這幾年的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，各地都有好的做法和典型，有些地方的農(nóng)村面貌已經(jīng)發(fā)生很大變化。這次提出的新的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展總要求，是在過去十多年實(shí)踐和新農(nóng)村建設(shè)基礎(chǔ)上提出的一個更高的、面向未來的要求。
2020 脫貧不掉隊(duì)
中機(jī)院 ： 脫真貧、真脫貧，到 2020 年就剩三年了，任務(wù)不可謂不艱巨。能否如期實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)呢？
葉興慶 ： 這個問題是這次十九大報(bào)告里面，跟三農(nóng)有關(guān)系的另外一個很重要的問題。到 2020 年要一個不 掉隊(duì)，貧困戶、貧困村、貧困縣都要摘帽。從最近這兩年精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)度來看，我們應(yīng)該堅(jiān)定到 2020 年實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)的信心。從十八大到去年，這四年間已經(jīng)解決了 5000 多萬貧困人口脫貧的問題，現(xiàn)在還有4000多萬。這 4000 多萬貧困人口，具體分兩種情況 ：有勞動能力的，通過產(chǎn)業(yè)扶貧能夠脫貧 ；還有一部分是今后要通過社會保障兜底的。現(xiàn)在農(nóng)村有低保制度，低保制度如果與精準(zhǔn)扶貧的政策銜接好，如果能做到應(yīng)保盡保，僅靠低保就能夠?qū)λ麄兌档住．?dāng)然，我們并不會滿足于這個標(biāo)準(zhǔn)，貧困人口處在低保水平上是不行的，希望通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展讓他們過上更好的生活，我們還是會有辦法、有能力的。
以我的理解，現(xiàn)在的精準(zhǔn)扶貧其實(shí)是在想辦法讓盡可能多的扶貧對象過上比低保更好的生活，否則就不用精準(zhǔn)扶貧，大家吃低保即可，什么事都能迎刃而解。但是我們不希望大量的人長期處在低保線上，只是在通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展還發(fā)展不起來時，能夠通過低保讓他們先有一個基本的生活保障。哪怕是殘疾人，也還是有一定勞動能力的，我們希望通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)讓他們過上更好的生活。我認(rèn)為“精準(zhǔn)扶貧”的核心要義，就是產(chǎn)業(yè)扶貧。之所以強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)業(yè)”，是因?yàn)橹挥挟a(chǎn)業(yè)扶貧，才能讓他們長期、可持續(xù)地過上更好的生活。有些地方發(fā)展產(chǎn)業(yè)確實(shí)有困難，我們就通過其他辦法解決，例如通過國家的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目為貧困農(nóng)民提供生態(tài)養(yǎng)護(hù)的公益性就業(yè)崗位，讓他們獲得穩(wěn)定收入。
如果遇到某些地方?jīng)]有生態(tài)公益性崗位，自己發(fā)展產(chǎn)業(yè)又發(fā)展不起來，我們就通過資產(chǎn)收益扶貧，即把國家的扶貧資金、扶貧資源分給貧困人口。但貧困戶的個人發(fā)展往往受限，這時候像合作社這類可以良好發(fā)展以獲益、卻又沒有資格享受到扶貧資金的，就可以把扶貧資金分記到貧困戶頭上，然后資金由合作社或帶頭能人使用，最后再將資產(chǎn)收益返還給貧困戶。如此，就讓貧困戶參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中來了。這也是產(chǎn)業(yè)扶貧一個很好的方式。
十六屆五中全會設(shè)立的新農(nóng)村目標(biāo)都是在講農(nóng)村的一般水平，在平均數(shù)下還是有一部分人處在比較低的層次上，所以不可能是齊步走。現(xiàn)在我們對農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要有一個通過努力能夠?qū)崿F(xiàn)的新要求，以及更高的目標(biāo)，即新的五句話 20個字，它講的是平均發(fā)展水平。
此外，需要注意的是，目前的貧困人口統(tǒng)計(jì)，包括精準(zhǔn)扶貧的工作部署都是針對農(nóng)村，沒有涉及城市。現(xiàn)在的貧困人口都是專指農(nóng)村貧困人口，脫貧多少萬是指農(nóng)村貧困人口，剩下 4000 多萬是指農(nóng)村貧困人口，派出的扶貧工作隊(duì)也都是去往農(nóng)村。城市里現(xiàn)在有低保制度，其他的還尚未論及。因此，我們建議在 2020 年精準(zhǔn)扶貧任務(wù)完成以后，中國的扶貧工作應(yīng)該根據(jù)聯(lián)合國《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》重新調(diào)整，我們建議城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城市、農(nóng)村貧困問題一起考慮。但這是下一步的事情了，十九大尚未涉及此事。
農(nóng)地承包再延長 30 年不變
中機(jī)院 ： 十九大報(bào)告提出，第二輪土地承包到期后再延長30 年。其意義何在？
葉興慶 ： 十九大報(bào)告明確提出第二輪土地承包到期以后再延長 30年，這是報(bào)告有關(guān)于“三農(nóng)”問題的第二大亮點(diǎn)。我認(rèn)為對此要從兩個方面來理解。
第一，距2008年黨的十七屆三中全會《決定》明確提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，已經(jīng)將近 10 年時間了。十八屆三中全會《決定》再次強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)，并作為改革任務(wù)之一。最近這兩年，有關(guān)部門就土地承包關(guān)系長久不變到底如何落實(shí)做了大量調(diào)查研究。十九大報(bào)告提出“再延長30 年不變”，可以說是保持了政策的連續(xù)性。
1984 年全國普遍實(shí)現(xiàn)家庭承包經(jīng)營制度以后，中央提出土地承包關(guān)系 15 年不變。在 1993 年第一輪承包即將到期時，中央為了讓農(nóng)民吃一顆定心丸，宣布第一輪到期后再延長 30 年不變。所以，那個時候把“30 年不變”理解為一顆定心丸。第二輪到期的時間點(diǎn)為2028年左右，現(xiàn)在宣布第二輪到期以后再延長 30 年不變，是再次給農(nóng)民吃一顆定心丸。十八屆三中全會提出長久不變的改革任務(wù)后，社會上對“長久不變”到底怎么理解的討論比較多。有人認(rèn)為“長久不變”就是不變，就是永久，有人認(rèn)為長久不變還得給個年限，比如 70 年、90 年，各種意見都有。這次中央定調(diào) 30 年不變，我認(rèn)為是延續(xù)了第一輪承包到期以后第二輪延長 30年的做法，再次延 30 年，這樣既避免了各種紛爭，也保持了政策的穩(wěn)定和連續(xù)。
第二，是為未來的政策調(diào)整和制度變革留下空間。確定為延長 30年，而不是延長 70 年、90 年，這“30年”不是隨隨便便定的，我認(rèn)為是有深刻寓意和深遠(yuǎn)考慮的。一個重要考慮是，確定為 30 年，是為了同我們實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國目標(biāo)的時間點(diǎn)相吻合。30 年我們能看到足夠多的變化，比如未來 30 年整個鄉(xiāng)村的變化、城鄉(xiāng)人口的結(jié)構(gòu)變化，包括農(nóng)村自身的人口結(jié)構(gòu)變化，農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)都會發(fā)生質(zhì)的變化。未來的土地制度，包括“三權(quán)”分置制度還會根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)的完善，所以要為未來的發(fā)展和完善留下足夠的空間。如果宣布 70 年不變、90 年不變，這 70 年、90 年間，中國的社會結(jié)構(gòu)不知將要發(fā)生多大的變化，客觀現(xiàn)實(shí)會有大改變，實(shí)踐基礎(chǔ)會有大改變。定為30 年，則既達(dá)到“定心丸”的效果，又為未來根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展，對農(nóng)村土地制度做進(jìn)一步的完善和改進(jìn)留下空間。不能把話說滿和說早，捆住自己的手腳。正如習(xí)近平總書記在參加貴州代表團(tuán)審議時指出的，“到建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國時，我們再研究新的土地政策”。
“污染”與“綠色”
中機(jī)院 ： 針對目前化肥農(nóng)藥、工業(yè)排污等對一些地區(qū)的土壤和水體造成的嚴(yán)重污染，新時代應(yīng)如何確保食品安全、糧食安全？
葉興慶 ：“污染” 跟“綠色”是一個問題的兩個方面。與工業(yè)產(chǎn)能過剩，鋼筋水泥存在去產(chǎn)能問題不同，目前中國農(nóng)業(yè)存在的一個特殊問題是“資源環(huán)境透支”。我們的糧食安全、耕地保護(hù)這根弦是要繃緊的，不敢說農(nóng)業(yè)存在產(chǎn)能過剩，但我們心里要明白，農(nóng)業(yè)現(xiàn)有的產(chǎn)能里面，相當(dāng)一部分是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換來的。從這個角度理解，農(nóng)業(yè)雖不存在過剩產(chǎn)能，但是存在透支產(chǎn)能，很多產(chǎn)能是透支來的。顯然，這個局面是不可持續(xù)的，這是在吃子孫飯。
最近這兩年，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革里，已經(jīng)把農(nóng)業(yè)的“可持續(xù)發(fā)展”納入到供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之中。有關(guān)部門對“化肥和農(nóng)藥的減量”、“重金屬污染耕地的治理”、“地下水超采區(qū)的治理”等問題開始探索解決辦法。下一步，隨著生態(tài)文明理念的深入，隨著社會的主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，全社會對生態(tài)產(chǎn)品的需要將上升到一個更高水平，就會倒逼我們回過頭來轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，治理農(nóng)業(yè)產(chǎn)能中不健康、不可持續(xù)的產(chǎn)能。中辦、國辦近期印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》，其實(shí)就是重要的指導(dǎo)思想。現(xiàn)在要確保食品安全、糧食安全，推動農(nóng)業(yè)走上可持續(xù)發(fā)展道路，應(yīng)從兩個角度入手，分別是約束、激勵。
約束，是要健全法制和規(guī)章制度。對諸如不規(guī)范使用化肥、農(nóng)藥，違規(guī)超采地下水的行為用規(guī)章制度進(jìn)行約束。激勵，則是要建立一個讓農(nóng)民采取綠色生產(chǎn)方式的內(nèi)在激勵機(jī)制，形成內(nèi)在動力。如果農(nóng)民按照新的方式發(fā)展，就能拿到更多好處，他會自覺自愿地發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，采取綠色生態(tài)導(dǎo)向的生產(chǎn)措施，這是一個內(nèi)在的激勵機(jī)制。我認(rèn)為要建立內(nèi)在激勵機(jī)制，還需要靠市場，要讓農(nóng)民按照綠色生態(tài)生產(chǎn)方式生產(chǎn)出來的產(chǎn)品能賣上一個好價(jià)錢，這樣他才會采取這種生產(chǎn)方式。
如何才能讓一個好東西賣上好價(jià)錢呢？首先是品牌問題，即要幫助農(nóng)民培育品牌 ；還有就是營銷渠道，要為綠色生態(tài)產(chǎn)品建立一個從田間地頭到餐桌的順暢流通體系，這樣就能夠消除消費(fèi)者與生產(chǎn)者信息不對稱的狀況。現(xiàn)在城里面的消費(fèi)者多數(shù)有購買力，他們肯定愿意多付點(diǎn)錢吃上更好、更安全的東西。要消除信息不對稱，就需要再造流通業(yè)態(tài)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)，也就是發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，特別是發(fā)展新業(yè)態(tài)，如電商，甚至合作社等。現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家流行農(nóng)夫集市、社區(qū)支持農(nóng)業(yè)，通過地產(chǎn)地消這樣一些新業(yè)態(tài)來降低信息不對稱的程度，讓消費(fèi)者為優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品支付更高的價(jià)格，生產(chǎn)者也就更有生產(chǎn)積極性。
在某些措施上還需要國家補(bǔ)貼來撬動。采用綠色生態(tài)的生產(chǎn)措施的早期階段，市場認(rèn)可度不高，成本較高，生產(chǎn)者缺乏積極性，這個時候就需要財(cái)政補(bǔ)貼來引導(dǎo)。我們提倡建立“綠色生態(tài)”導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系，這兩年國家也在往這個方向調(diào)整，下一步應(yīng)加大這一領(lǐng)域的補(bǔ)貼力度。還有一個利好信息就是，“綠色生態(tài)”領(lǐng)域的補(bǔ)貼多數(shù)是 WTO 規(guī)則允許的補(bǔ)貼，不受限制。它與干預(yù)市場價(jià)格的補(bǔ)貼不同，還有很大的發(fā)展空間。
