在中共十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)下, 特色小鎮(zhèn)建設(shè)得到快速發(fā)展。文章綜述了特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀;分析了特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的土地規(guī)劃不足、鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)、以及工業(yè)化的土地流轉(zhuǎn)中資源配置失當(dāng)問題;并提出創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)各項(xiàng)扶持政策, 以期推動(dòng)特色小鎮(zhèn)的長(zhǎng)期發(fā)展和農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)振興。
一、引言
有學(xué)者指出, 自80年代中期以來, 農(nóng)村土地所有權(quán)和承包權(quán)分離后家庭承包制的紅利基本完全釋放, 鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)的比較劣勢(shì)更加突出顯現(xiàn) (1) 。特別是近年來, 城鎮(zhèn)化在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí), 也給鄉(xiāng)村帶來許多矛盾;“三農(nóng)”問題嚴(yán)重, 甚至部分農(nóng)民外出打工時(shí), 對(duì)土地做出丟棄但不棄權(quán)的拋荒處理。
2017年10月, 習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中指出:農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題, 必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重, 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。而在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中, 特色小鎮(zhèn)建設(shè)成為鄉(xiāng)村振興的重要平臺(tái)和載體。特別是在特色小鎮(zhèn)快速發(fā)展建設(shè)情況下, 確保2020年中國耕地保有18億畝以上, 從而使得特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)和提高土地規(guī)劃利用的問題日益突顯出來。
與此相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)問題也愈來愈引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注, 根據(jù)其研究?jī)?nèi)容分為: (1) 土地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)與規(guī)模報(bào)酬研究, Hayami等 (1985) 根據(jù)眾多國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)函數(shù), 認(rèn)為發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)規(guī)模報(bào)酬遞增顯著, 而發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)不明顯 (2) 。胡初枝 (2007) 利用江蘇銅山縣的數(shù)據(jù), 得出土地經(jīng)營規(guī)模與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效之間存在正向的影響, 土地經(jīng)營規(guī)模增大使得土地資源要素更加能夠優(yōu)化配置 (4) 。陳杰和蘇群 (2017) 依據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)以及土地流轉(zhuǎn)后土地規(guī)模對(duì)土地生產(chǎn)率有影響, 但是規(guī)模經(jīng)營均存在適度問題 (5) 。 (2) 特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的研究。張潔 (2016) 在總結(jié)余杭?jí)粝胄℃?zhèn)等成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 提出要對(duì)特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行科學(xué)布局用地規(guī)劃, 合理確定特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè), 防止小鎮(zhèn)工業(yè)用地規(guī)模過大, 避免土地被無序利用 (6) 。強(qiáng)海洋等 (2017) 認(rèn)為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的核心問題是土地問題, 提出土地規(guī)劃導(dǎo)向和土地資源節(jié)約利用, 防止特色小鎮(zhèn)地產(chǎn)化 (7) 。張鴻雁 (2017) 從特色小鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)理論的研究入手, 提出了中國特色小鎮(zhèn)建設(shè)創(chuàng)新的理論依據(jù)和其發(fā)展建設(shè)應(yīng)該規(guī)避的問題 (8) 。 (3) 從土地確權(quán)流轉(zhuǎn)角度研究, 張雷等 (2015) 利用江蘇昆山的案例, 得出在農(nóng)地集體所有權(quán)不變的條件下, 將農(nóng)戶擁有的承包經(jīng)營權(quán)劃分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán), 確權(quán)確股不確地政策可以降低成本, 提高收益 (9) 。高強(qiáng)和張琛 (2016) 在土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上, 利用廣東省順德地區(qū)和中山市確股案例, 分析確權(quán)確股不確地這種流轉(zhuǎn)制度的條件和優(yōu)劣, 提出了相關(guān)流轉(zhuǎn)的建議 (10) 。劉衛(wèi)柏等 (2018) 按照土地"三權(quán)"分置的原則要求, 探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營和要素配置失衡等問題 。
綜上所述, 在相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)和規(guī)劃的基礎(chǔ)上, 筆者根據(jù)習(xí)近平總書記提出的鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略思維, 曾經(jīng)指出, 利用張培剛發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論, 綜合分析特色小城發(fā)展建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)問題, 以期對(duì)特色小鎮(zhèn)發(fā)展提出有益的建議。
二、特色小鎮(zhèn)建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀
筆者曾經(jīng)以江蘇為例指出, 2017年江蘇有14個(gè)小鎮(zhèn)入選我國第一批特色小鎮(zhèn)。而在第二批特色小鎮(zhèn)中江蘇有15個(gè)小鎮(zhèn)入圍。關(guān)于特色小鎮(zhèn)的定義, 主流分為兩類, 一類是浙江省的擁有豐富民營經(jīng)濟(jì)而建成的“非區(qū)非園”的特色小鎮(zhèn);另一類就是國家制定的有行政建制的特色小 (城) 鎮(zhèn)。由于每個(gè)小鎮(zhèn)所擁有的資源和環(huán)境不同, 后者在我國已建276個(gè)特色小鎮(zhèn)中, 更具有代表性 。
(一) 特色小鎮(zhèn)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興的重要平臺(tái)
鄉(xiāng)村振興需要依賴產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 而特色小鎮(zhèn)成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體, 因此也成為鄉(xiāng)村振興的重要平臺(tái)。特色小鎮(zhèn)中的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要一定的技術(shù)資金, 農(nóng)村通常不能具備, 如果僅僅依靠城市供給, 很大程度上受到城市地理空間的約束。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下特色小鎮(zhèn)建設(shè)將會(huì)鏈接著城市和鄉(xiāng)村, 成為新型城鎮(zhèn)化下農(nóng)村未來發(fā)展的方向。而特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的生活設(shè)施、公共服務(wù)以及生態(tài)環(huán)境, 能夠發(fā)展成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的重要平臺(tái)。因此特色小鎮(zhèn)也成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)一體化的重要的載體。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)有助于推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。特色小鎮(zhèn)建設(shè)是以特色產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ), 使鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游、文創(chuàng)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的過程, 是優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局, 加強(qiáng)綠色供給的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。特色小鎮(zhèn)利用農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的整體建設(shè), 能夠使得農(nóng)業(yè)向規(guī)?；?、工業(yè)化邁進(jìn), 促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。
(二) 特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展迅速
有學(xué)者以江蘇為例, 2016年8月, 江蘇省的南京椏溪鎮(zhèn)、無錫丁蜀鎮(zhèn)、徐州碾莊鎮(zhèn)、蘇州甪直鎮(zhèn)、蘇州震澤鎮(zhèn)、鹽城安豐鎮(zhèn)、泰州溱潼鎮(zhèn)成為國家特色小鎮(zhèn)建設(shè)的第一批7個(gè)小鎮(zhèn) (12) 。2016年底, 江蘇省提出《關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見》, 明確了江蘇特色小鎮(zhèn)的總體要求, 并提出“堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo), 多元化構(gòu)建小鎮(zhèn)建設(shè)主體, 創(chuàng)新建設(shè)模式、管理方式和服務(wù)手段”, 同時(shí)“堅(jiān)持節(jié)約用地, 集約化提升土地資源配置效率”。2017年5月江蘇省發(fā)改委公布了全省13個(gè)設(shè)區(qū)市的25個(gè)產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)入選首批省級(jí)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單。確定了到2020年, 培育建設(shè)50~100個(gè)旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)的目標(biāo)。江蘇省農(nóng)委決定啟動(dòng)“12311”創(chuàng)新休閑農(nóng)業(yè)省級(jí)特色品牌培育計(jì)劃, 計(jì)劃用3~5年時(shí)間培育100個(gè)農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)。
(三) 特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的土地需求較大
筆者曾經(jīng)指出, 特色小鎮(zhèn)不僅是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的載體, 也成為鄉(xiāng)村振興的平臺(tái);隨著特色小鎮(zhèn)建設(shè)的數(shù)目和規(guī)模的增加, 將會(huì)愈發(fā)突出小鎮(zhèn)建設(shè)中對(duì)土地流轉(zhuǎn)的需求。如果按照浙江的特色小鎮(zhèn)確定的小鎮(zhèn)范圍應(yīng)不超過3平方公里。根據(jù)統(tǒng)計(jì), 我國首批次127個(gè)特色小鎮(zhèn), 平均建設(shè)用地規(guī)模約為6.68平方公里, 最大的是我國天津市中塘鎮(zhèn), 其建設(shè)用地規(guī)模約為56平方公里。據(jù)調(diào)查, 江蘇省除25個(gè)創(chuàng)建省級(jí)特色小鎮(zhèn)外, 江蘇省內(nèi)還有一些鎮(zhèn)、村也在計(jì)劃創(chuàng)建特色小鎮(zhèn), 再加上7個(gè)入選國家首批特色小鎮(zhèn)培育的鎮(zhèn), 這些小鎮(zhèn)在建設(shè)中的擴(kuò)張, 將進(jìn)一步增強(qiáng)特色小鎮(zhèn)對(duì)土地資源的需求。形成缺少科學(xué)規(guī)劃, 過于追求超規(guī)模, 忽視土地利用率的特點(diǎn) 。
(四) 鄉(xiāng)村中土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和費(fèi)用上升
特色小鎮(zhèn)建設(shè)中鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模具有一定的市場(chǎng)化特點(diǎn)。據(jù)調(diào)查, 各地都探索土地流轉(zhuǎn)的新模式。新模式的共性要求:土地經(jīng)營主體在土地上的生產(chǎn)和規(guī)模全由市場(chǎng)的引導(dǎo)決定。以江蘇為例, 如宿遷市石集鄉(xiāng)、淮安市鐵佛鎮(zhèn)就依據(jù)市場(chǎng)龍蝦消費(fèi)的持續(xù)擴(kuò)大以及綠色生態(tài)大米受到消費(fèi)者追捧的狀況, 快速建設(shè)稻田養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè), 總計(jì)面積約有3萬畝, 鄉(xiāng)村土地的流轉(zhuǎn)費(fèi)用上升。江蘇省種植業(yè)的經(jīng)營主體的土地流轉(zhuǎn)平均成本費(fèi)用由2004年的90元/畝迅速上升到2016年的557.5元/畝, 年均上漲16.4%。雖然土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用上升給土地承包者的農(nóng)民增加收入, 但使得土地轉(zhuǎn)入者 (農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體) 利潤減少, 甚至達(dá)到虧損, 部分地區(qū)更是出現(xiàn)了棄耕現(xiàn)象。
三、特色小鎮(zhèn)建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)的問題分析
隨著特色小鎮(zhèn)建設(shè)的加快, 特色小鎮(zhèn)對(duì)土地的需求也就會(huì)加快。如何在特色小鎮(zhèn)的發(fā)展中促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展, 使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)便成為重要的問題。即土地流轉(zhuǎn)問題, 是鄉(xiāng)村振興的核心和前提。
(一) 特色小鎮(zhèn)建設(shè)中土地規(guī)劃存在不足
1. 特色小鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃管控困難。
筆者曾經(jīng)指出, 特色小鎮(zhèn)建設(shè)的土地利用規(guī)劃是國家控制和引導(dǎo)用地的重要方式, 具有指導(dǎo)性和超前性。特色小鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村振興的平臺(tái), 發(fā)展較快。到2020年, 江蘇省建設(shè)和規(guī)劃中的特色小鎮(zhèn)建設(shè)約有100多個(gè), 呈現(xiàn)遍地開花的局勢(shì)?？墒怯行┑胤秸廊挥肎DP考核為主導(dǎo)的政績(jī)考核觀, 期望特色小鎮(zhèn)建設(shè)中將會(huì)出現(xiàn)土地增值收益。因此, 缺少特色小鎮(zhèn)建設(shè)的土地規(guī)劃, 從而造成鄉(xiāng)村土地資源的浪費(fèi)。另外, 有些地方政府忽略了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃總體布局的管控, 因而造成特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模失控 。
2. 當(dāng)前特色小鎮(zhèn)土地規(guī)劃制度使得部分項(xiàng)目落實(shí)困難。
筆者曾經(jīng)指出, 在產(chǎn)業(yè)振興背景下, 特色小鎮(zhèn)建設(shè)中鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的振興將會(huì)受到特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整。國家已批復(fù)的土地利用總規(guī)中僅有幾種情況可以對(duì)規(guī)劃進(jìn)行修改, 而鄉(xiāng)村項(xiàng)目的土地建設(shè)暫時(shí)沒有被列入可調(diào)規(guī)政策范圍, 從而使得特色小鎮(zhèn)在建設(shè)中難以滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)土地流轉(zhuǎn)的需求 (1) , 使得部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目不能落實(shí)。《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》要求, “一般建設(shè)項(xiàng)目不得占用永久基本農(nóng)田, 重大項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的, 通過國土資源部用地預(yù)審;用地轉(zhuǎn)用土地征收依法依規(guī)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn) (13) ”。在上述意見以及特色小鎮(zhèn)的實(shí)際建設(shè)中, 國家對(duì)重大項(xiàng)目層級(jí)有明確表述。
因此, 在鄉(xiāng)村耕地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格保護(hù)和小鎮(zhèn)土地使用規(guī)劃條件下, 特色小鎮(zhèn)中的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興所涉及到的新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目能不能落地, 需要各級(jí)地方政府的土地管理者進(jìn)行制度創(chuàng)新來解決。
(二) 特色小鎮(zhèn)建設(shè)中鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)存在風(fēng)險(xiǎn)
1. 鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)中違約問題仍較突出。
筆者曾經(jīng)指出, 雖然特色小鎮(zhèn)發(fā)展較快, 但土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還處于不太成熟的初始階段, 規(guī)范性較差;各類違約糾紛比較普遍。第一, 絕大部分土地流轉(zhuǎn)是在村民內(nèi)部之間進(jìn)行的口頭協(xié)議下的自發(fā)流轉(zhuǎn)。他們沒有簽署正式合同, 也沒有到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案, 因而存在法律問題的隱患。第二, 各類種植大戶以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織在與村民簽訂土地流轉(zhuǎn)的書面合同時(shí), 存在合同內(nèi)容約定不清、條目不明確等問題, 合同的執(zhí)行保障同樣缺乏。第三, 特色小鎮(zhèn)的政府在土地流轉(zhuǎn)中為了上級(jí)的流轉(zhuǎn)任務(wù)和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要, 可能存在壓低流轉(zhuǎn)價(jià)格或是強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。
2. 土地價(jià)格高低不同, 流轉(zhuǎn)價(jià)格存在上漲空間。
根據(jù)張培剛的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論觀點(diǎn), 土地資源的價(jià)值將會(huì)受到地域不同、肥沃差異、運(yùn)輸?shù)碾y易、是否追加投資資金等因素影響而存在差異。即使是相同的一塊土地, 也會(huì)由于地塊的周邊環(huán)境建設(shè)和外部的基礎(chǔ)設(shè)施投資而發(fā)生價(jià)值變化, 導(dǎo)致鄉(xiāng)村的每塊土地的價(jià)值在理論上都是不盡相同的。因此, 鄉(xiāng)村中土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的價(jià)格僅僅允許從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度上進(jìn)行一般的描述, 而不能從微觀上進(jìn)行價(jià)格差異的表述。另一方面, 各地發(fā)展速度不一致, 鄉(xiāng)村的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格差異也很大, 各地特色小鎮(zhèn)的快速發(fā)展給村民帶來漲價(jià)的期望, 這就給鄉(xiāng)村的土地流轉(zhuǎn)實(shí)施帶來較大困難。
(三) 鄉(xiāng)村振興中土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)資源配置不當(dāng)
1. 耕地的碎塊化影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模效率。
筆者曾經(jīng)指出, 鄉(xiāng)村振興背景下特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中, 農(nóng)業(yè)工業(yè)化的發(fā)展是個(gè)主要的目標(biāo)。農(nóng)業(yè)耕地的適度規(guī)模經(jīng)營成為達(dá)成這個(gè)目標(biāo)的前提條件, 也成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的工業(yè)化和現(xiàn)代化資源保障;為此, 土地、勞動(dòng)和資金等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置, 各類農(nóng)業(yè)機(jī)械和生產(chǎn)設(shè)備等資源合理調(diào)配, 就尤為重要。只有讓農(nóng)業(yè)各個(gè)要素效率得到充分發(fā)揮后, 才能提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率以及實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。據(jù)清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院2016年的實(shí)地調(diào)查, 發(fā)現(xiàn)我國大多數(shù)鄉(xiāng)村中老人和婦女已經(jīng)轉(zhuǎn)為土地承包方的耕作主體。雖然她們擁有鄉(xiāng)村土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán), 但這些老人和婦女不僅缺少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必須的機(jī)械設(shè)備, 也缺少掌握農(nóng)業(yè)新技術(shù)的能力, 從而不能進(jìn)行規(guī)模化的耕種。同村的種糧大戶雖然有各種農(nóng)業(yè)機(jī)械, 但由于鄉(xiāng)村耕地分散, 農(nóng)戶拋荒也不流轉(zhuǎn), 造成土地碎片化, 終難連片。由此影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高, 限制了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施 。
2. 耕地流轉(zhuǎn)價(jià)格上升影響農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。
鄉(xiāng)村耕地流轉(zhuǎn)價(jià)格持續(xù)上升, 已經(jīng)成為特色小鎮(zhèn)中農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營組織的生產(chǎn)成本增加的重要影響因素, 同時(shí)也打擊經(jīng)營組織從事農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)的積極性。如江蘇省鄉(xiāng)村當(dāng)前耕地流轉(zhuǎn)價(jià)格通常為500~600元/每畝, 有的高達(dá)每畝800元以上。對(duì)于鄉(xiāng)村的規(guī)模經(jīng)營組織而言, 在風(fēng)調(diào)雨順的自然條件下, 每畝還有200~500的利潤;一旦發(fā)生自然災(zāi)害時(shí), 規(guī)模經(jīng)營組織盈利就非常困難, 虧損將會(huì)大概率的發(fā)生。如果鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格上升迅速, 將會(huì)有損于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中各個(gè)要素的優(yōu)化配置。同時(shí), 在市場(chǎng)作用的情況下, 特色小鎮(zhèn)的基層政府對(duì)鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不能夠進(jìn)行干預(yù)。因此, 土地流轉(zhuǎn)價(jià)格上漲如果不加控制, 必定影響農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營, 影響糧食產(chǎn)量, 影響農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化。
四、鄉(xiāng)村振興下的創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)建設(shè)的土地流轉(zhuǎn)政策建議
在振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略背景下, 特色小鎮(zhèn)建設(shè)快速發(fā)展, 治理土地問題相當(dāng)突出。如何解決特色小鎮(zhèn)的土地規(guī)劃、鄉(xiāng)村土地的流轉(zhuǎn)以及規(guī)模化經(jīng)營等問題, 需要地方政府因地制宜地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新, 為此提出如下建議。
(一) 創(chuàng)新小鎮(zhèn)建設(shè)中土地規(guī)劃政策
筆者曾經(jīng)指出, 在江蘇的特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中, 要根據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、鄉(xiāng)村工業(yè)化和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等總體來創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)的土地規(guī)劃制度。在制度中要考慮特色小鎮(zhèn)建設(shè)的土地利用規(guī)劃, 明確特色小鎮(zhèn)的規(guī)模和發(fā)展界線。即制定特色小鎮(zhèn)的開發(fā)界線、鄉(xiāng)村基本農(nóng)田保護(hù)界線, 優(yōu)化特色小鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)界線等, 而且預(yù)留特色小鎮(zhèn)發(fā)展的彈性空間。規(guī)劃可細(xì)分為住公共服務(wù)用地、居住用地、工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用地, 以確保特色小鎮(zhèn)建設(shè)在生活、生態(tài)和生產(chǎn)三方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一發(fā)展。
(二) 推行小鎮(zhèn)中鄉(xiāng)村土地合理流轉(zhuǎn), 發(fā)展農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營
有學(xué)者認(rèn)為, 特色小鎮(zhèn)中的土地流轉(zhuǎn), 是鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的前提, 也是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提條件。在保護(hù)村民的近期和遠(yuǎn)景利益上, 合規(guī)合法地實(shí)行特色小鎮(zhèn)中的鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)。創(chuàng)新和優(yōu)化鄉(xiāng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置多種規(guī)范, 使得村民的土地承包權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定, 經(jīng)營權(quán)可長(zhǎng)期可短期且靈活流動(dòng) (14) 。要加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)。制定合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格范圍, 鼓勵(lì)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)交易, 完善土地流轉(zhuǎn)合同管理;制定工業(yè)和服務(wù)業(yè)及相關(guān)資本的準(zhǔn)入門檻。要制定特色小鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)。使土地經(jīng)營權(quán)可以抵押貸款、土地承包權(quán)能夠有償退出, 土地經(jīng)營權(quán)可以入股分紅, 制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營制度;確保土地得到有效的流轉(zhuǎn)。
(三) 小鎮(zhèn)政府加強(qiáng)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營主體的各項(xiàng)政策扶持
筆者曾經(jīng)指出, 特色小鎮(zhèn)需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營主體土地流轉(zhuǎn)的政策扶持。一是對(duì)規(guī)模土地經(jīng)營者進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持。鼓勵(lì)土地規(guī)模經(jīng)營組織進(jìn)行土壤改良, 鼓勵(lì)對(duì)農(nóng)業(yè)設(shè)備和資金進(jìn)行長(zhǎng)期投資, 賦予經(jīng)營主體未來優(yōu)先獲得農(nóng)地承包的流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)等 (1) 。二是金融部門應(yīng)對(duì)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的組織或個(gè)人給予信貸支持。允許他們使用在鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)中獲得的土地經(jīng)營權(quán)等進(jìn)行抵押而獲得貸款。三是保險(xiǎn)部門制定土地規(guī)模經(jīng)營的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。降低規(guī)模經(jīng)營的組織或個(gè)人遭受自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn), 可以首先開展農(nóng)村合作社內(nèi)部的信用合作和鄉(xiāng)村的土地股份合作保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。（作者：陳玉山）
