農村環境保護是鄉村振興戰略的重要內容, 也是重要短板。日本在有效利用資源的同時, 不僅實現了污染的有效控制, 還形成了可持續的農村環境治理體系。中機院通過分析日本農村環境治理的主要做法和特點, 旨在為構建生態宜居的中國農村環境, 實現鄉村振興戰略提供經驗借鑒。
 

 

黨的十九大報告突出強調了美麗鄉村的建設是黨和政府未來工作的重點, 把打造人與自然和諧共生發展新格局擺在了更加突出的位置。打造良好的農村環境是鄉村振興的關鍵所在, 也是農村最大優勢和寶貴財富。但隨著中國經濟社會的高速發展, 農民生活水平大幅提升的同時帶來了農村生態環境的惡化。鄰國日本也曾因傳統經濟發展模式導致了生態環境的破壞, 使農村地區也遭到了嚴重的環境污染。面對嚴峻的農村環境所引發的農民生活品質、耕地利用效率的下降, 日本通過制定完善的農村環境治理體系使遭受嚴重污染的農村變成居家的理想之地。日本在現代農村建設中環境保護的對策和效益, 將對中國建設綠色鄉村有所借鑒。
 

1 中國農村環境污染現狀

農村本來是生態涵養的主體區和生態文明的主戰場, 但目前農村環境污染及生態環境破壞已成為制約中國農村健康、可持續發展的主要因素之一。中國農村環境污染突出表現在以下幾個方面。

1.1 耕地污染

根據中國生態環境部公布的2017年土地環境狀況相關數據, 中國中等及中等以下質量的耕地占比超過70%, 可見中國耕地質量狀況整體偏低。由于中國耕地保護長時間受到忽視, 過量含有重金屬的化肥以及生活污水、工業廢水等的肆意排放, 使中國耕地點位超標率逼近20%, 耕地污染形勢十分嚴峻。其中, 因受到重金屬污染中國糧食已造成重大的經濟損失, 損失總量超過1 200萬, 經濟損失達200億元。
 

1.2 垃圾污染

在無機物產品的大量消費下, 農村生活垃圾無節制的增多, 除此之外, 大量的建筑垃圾、生活垃圾和工業廢渣也從城市運到了農村[2]。中國農村垃圾主要表現出以下特征:一是由于消費方式的差異, 垃圾成分復雜。二是垃圾的產生具有季節性差異。夏季產生更多的生活垃圾, 秋季產生更多的農業生產垃圾, 冬季產生更多的燃料、固體廢棄物垃圾[3]。三是垃圾處理方式隨意化。由于一些農村仍然缺乏垃圾收集、處理和運輸的設施, 很多農戶在村莊的空地或者周邊隨意堆放垃圾。即使有的村莊設置了垃圾回收箱, 但也沒有將垃圾合理分類。到2016年, 中國農村地區經過處理的垃圾只有50%[4], 而年農村垃圾總量已達到1.5億t。由此可見, 農村垃圾對環境污染的嚴重程度。
 

1.3 廢水污染

截至2015年年底, 中國對農村生活污水進行治理的行政村為61 995個, 僅占總數的11.4%, 可以看出, 城鄉在污水治理的范圍及效率上存在較大差距。農村污水主要有日常生活污水和生產污水兩類, 日常生活污水, 包括廁所污水、廚房污水以及洗衣污水等;生產污水包括畜牧養殖業、農產品加工業以及一些民營企業或者城市排放的酸性、含重金屬的廢水。這些農村污水存在以下特征:一是生活污水成分比較簡單, 主要包括洗滌用水和廁所用水產生的氮磷、懸浮物及病菌等。二是生產污水成分較為復雜, 由于民營企業大多數都屬于高資源消耗且技術落后、以犧牲環境為代價的粗放型經營模式, 產生的廢水沒有經過有效的處理就直接排放, 如農產品加工企業排放的廢水大多含有較多的重金屬等有害物質。三是農村地區多為家庭分散式居住方式, 污水收集難度較大, 并且缺乏完善的污水排放管網。
 

2 造成農村環境污染現狀的原因

2.1 支持力度不足

(1) 農村環境整治資金投入不足。雖然國家和地方政府部門已為農村環境治理設置了專項資金, 但是對于地域廣大的農村地區來說, 無疑是杯水車薪。中國對工業企業設置了部分優惠政策, 如返還排污費、申請財政貸款貼息等, 而針對農村環境治理卻缺乏類似優惠政策, 農民由于缺少足夠的資金壓制了自身的參與環境治理的積極性, 導致農村污染治理基礎設施建設滯后, 難以實現農民與政府部門相互合作的有效治理模式。

(2) 發展生態農業的支持力度不夠。發展生態農業是解決農村環境污染的重要途徑, 但是當前發展生態農業仍然面臨一些困境。政府對耕地、水源等自然資源保護力度不足, 也無法有效地指導農民采用先進的種養殖技術、防治病蟲害技術等。
 

2.2 法治環境不完善

(1) 中國沒有專門的關于農村垃圾處理、農村廢水處理及耕地保護方面的法律, 所涉及的法律條例散見于《環境保護法》《可再生能源法》《農業法》《城鄉規劃法》等法律中。比如, 耕地污染的防護和治理主要參考《水污染防治法》《環境保護法》等法律, 但這種分散、寬泛的法律規定也存在監督范圍不完整、權責界限不明確等問題。

(2) 涉及環境保護的法律條例原則性內容較多, 針對實際可操作性的內容較少。如《水污染防治法》, 也只是對農藥化肥的使用、灌溉用水等方面做出了原則性的規定, 并沒有細化到如何去做。這主要是因為農村地區比較分散等, 很難實施具體統一的政策措施[5]。

(3) 農村環境保護監管體系薄弱不完整。從2017年發布的2015年《全國環境統計公報》來看, 2015年中國鄉鎮環境保護機構有2 896個, 僅占全國環境保護機構總數的19.6%, 約有90%的鄉鎮沒有環境保護機構及工作人員。由于農村環境保護對象多、環節多、涉及面廣, 農村環境保護監管任務更加繁重。目前, 廣大農村地區的環境保護監管體系仍然存在機構、人員、設備等配置不足, 成為改善農村環境的阻礙。
 

2.3 農民環境保護科普知識欠缺

農民環境保護意識對農村環境治理有很大的影響, 很多農民環境保護意識缺乏, 對隨手扔垃圾的行為習以為常, 并不會思考這會對環境帶來多大的影響, 認為自身只是環境保護的關注者, 而政府和企業才是責任人。更有很大比例的農民為了提升糧食、蔬菜及其他經濟作物的產量大量使用化肥農藥, 卻意識不到這是對耕地的嚴重破壞。
 

3 日本農村環境治理的經驗

和中國相似, 日本也曾因傳統經濟發展模式導致了生態環境的破壞, 使農村地區也遭到了嚴重的環境污染。面對嚴峻的農村環境所引發的農民生活品質、耕地利用效率的下降, 日本通過制定完善的農村環境保護法律體系, 不斷改進環境治理的技術及標準, 使日本農村變成了農民宜居, 農業可持續發展的理想之地。
 

3.1 耕地污染治理

日本頒布了以《農用地土壤污染防治法》為主的農村土壤污染防治的法律[7]。該法立法目的是對已經受到污染的土地進行修復, 對未受到污染的土地進行合理防護。《土壤污染對策法實施細則》還建立4項土壤污染防治制度, 一是調查報告制度, 調查一定規模的可能對健康造成損害的土地形態變更, 并向知事報告;二是臺賬制度, 當發現存在土地污染情況之后, 將其登記在臺賬登記簿上;三是凈化制度, 土地所有者對土地的凈化和防治負有第一責任, 如果存在污染原因者, 可以向污染原因者尋求賠償;四是基金制度, 在無法讓污染原因者提供賠償的情況下, 政府給予土地所有者一定的土地修復補貼。
 

3.2 垃圾污染治理

日本設置了完整的法律體系保障農村生活垃圾的有序處理。相關法律如《廢棄物處置法》《廢棄物處置法修改案》都要求農民對生活垃圾分類處理和收集并定點投放, 而且對不同垃圾的處理方式也有各自的規定, 如填埋和壓縮無毒化用來處理不可燃垃圾、循環利用技術用來處理可回收垃圾、專門的焚燒技術用來處理可燃垃圾等。

日本不僅對垃圾的收集、分類和處理有明確的要求, 對垃圾處理過程中費用的收取也做了嚴格的規定。日本制定了3種向農民收取垃圾處理費用的方式, 包括按垃圾數量收費的計量收費制、按人口或家庭為單位的定額收費制和按照某些垃圾是否超過一定數量來收費的超量收費制。日本通過這種垃圾收費制的實施大大減少了農村垃圾的數量, 取得了明顯的效果。

日本垃圾處理的有序性和規范化也離不開農民強烈的環境保護意識和高度的行為自覺性。日本非常重視從小培養孩子的環境保護意識, 小學生也需要學習生活垃圾分類知識, 并培養他們對垃圾進行合理處理的良好行為。在日本, 人們養成了外出時隨身把垃圾帶出去, 不隨手丟垃圾, 并及時投放到垃圾回收處的習慣。同時, 對垃圾分類不正確的行為進行監督。
 

3.3 廢水污染治理

日本非常重視農村污水的處理問題, 主要表現在以下方面。

(1) 法律制定完善, 權責關系十分明確。本著對農村污水必須要清污分流且治理后排放的原則, 制定了《下水道法》《水質污濁防止法》《廢棄物處理和清掃條例》等法律, 并專門針對農村污水排放的特點制定了《凈化槽法》, 該法對凈化槽的安裝及管理做了明確的規定。日本農村污水治理的責任管理體系也十分明確。國土交通省、環境省和農林水產省分別管轄農村下水道的建設、農村凈化槽的安裝以及農村排水設施的建設, 并分別對其實施財政補貼。除此之外, 國土交通省還管理特殊區域的公共下水道。

(2) 農村污水治理的投資力度大。下水道和農村村落排水享有50%的國庫補貼率, 如果凈化槽是市町村建設型的, 則國庫補貼1/3, 個人負擔10%左右, 政府負擔剩下的部分。對于凈化槽, 日本有的地方政府還獨自建立了相關的補貼制度。

(3) 農村污水治理標準細化且嚴格, 治理人才專業性強。日本不僅針對不同規模的下水道、凈化槽的建設結構規定了不同的排水技術標準及控制標準, 還專門由專業團體定期檢查排水設施處理性能, 并嚴格執行《凈化槽法》《下水道法》等法律規定[9]。為確保治理設施和檢測的質量和可信度, 日本還專門培養污水治理的行業人才, 由于這些從事檢查、凈化槽工程和管理維護的工作人員必須要取得相應的資質, 所以政府開設了有關培訓課程, 如分別具備凈化槽管理士培訓課程、凈化槽技術資質培訓課程等。由此可見, 日本的污水治理體系已經比較完善。
 

3.4 生態農業推進

(1) 頒布相關法律鼓勵生態農業發展。日本為推廣生態農業的發展模式制定了《可持續農業法》《生態農業推廣法》等相關法律, 將推進生態農業發展上升到了法律層面[10], 這些法律詳細規定了國家在生態農業建設過程中所要承擔的責任和義務, 明確了中央和地方政府要對生態農業的建設給予資金和技術支持。完善的生態農業法律體系促進了生態農業的發展, 加快了農業發展方式的轉型。

(2) 提高生態農戶的收入, 推進生態農業的發展模式。日本政府通過調高生態農業農產品價格、對生態農產品直接補貼, 使從事生態農業農戶的利潤高于非生態農業農戶, 從而使部分農戶放棄傳統農業生產轉為生態農業生產。日本推行“美多麗”的生態農業發展模式, 借助國家、縣級土地改良聯合會、農業研究機構等的支持, 借助農民對農產品質量安全的監督, 發展水土資源精細化利用、觀光農業、特色農業為主的現代農業發展體系, 促進農業可持續發展。
 

4 日本經驗對構建中國綠色鄉村的借鑒

4.1 要堅持立法先行, 完善農村環境保護的法律體系

第一, 補充耕地、污水、垃圾污染等農村環境治理、資源保護等方面的單行法律, 對城市污染向農村轉移、生態環境惡化等方面的法律法規進行系統的完善, 并制定符合不同區域農村實際情況的地方環境保護標準。第二, 明確農村環境保護監管職責, 明確權責關系。加大對環境監管執法失職、執法不嚴行為的懲罰力度, 追究造成嚴重后果的刑事責任;明確政府對農村環境保護的主要職責和追責機制, 明確農民享有美好生活環境的權利;擴大農民參與, 建立農民參與農村環境監管的程序和方式, 建立行之有效的制度規范。第三, 提升基層環境執法人員素質。政府可以鼓勵一批環境保護專業素質強、業務能力高的優秀人才參與農村環境治理, 向農民宣傳環境保護的意義, 強化農民環境保護意識, 明確農民的權利和義務。
 

4.2 加強農村農業污染防治, 發展綠色生態農業

首先, 政府要推進實施有機肥替代化肥、畜禽糞污處理、農作物秸稈綜合利用、廢棄農膜回收、病蟲害綠色防控、開展土壤污染治理與修復技術應用試點等措施;實行垃圾回收收費制度, 根據垃圾的種類數量制定收費標準, 讓農民承擔部分費用;加強農村飲用水水源保護, 在水源周邊設置警示標志、截污設施等, 開展水源地生態修復工作。其次, 政府要加強農村環境監管能力建設, 落實縣鄉兩級農村環境保護主體責任, 要嚴禁工業和城鎮污染物向農村轉移;要正確處理開發與保護的關系, 運用現代科技和管理手段, 將鄉村生態優勢轉化為發展生態經濟的優勢, 提供更多更好的綠色生態產品和服務, 促進生態和經濟良性循環。在生態農業的建設過程中, 不僅可以通過如直接補貼、減免稅收等方法間接提高農民的收入, 提高農民積極性, 還要因地制宜、科學規劃, 從發展特色農業到壯大龍頭企業延長產業鏈, 既要充分挖掘地方特色和比較優勢, 又要放眼全國找準地方區域定位。
 

4.3 加大財政資金投入, 強化資金監管

雖然國家和地方政府部門已經設立相關專項資金, 加大農村環境整治的資金投入力度, 但面對中國農村廣而散的情況以及較多的農村人口, 資金投入仍然無法支持農村環境治理和基礎設施的建設。政府要進一步加大農村環境治理的資金整合力度, 做到資金投入有針對性, 落實具有公開性。完善農村一事一議的獎補機制, 鼓勵農民積極參與農村環境建設。要借助國家政策性銀行, 推動金融機構的支農作用, 拓寬治理農村環境的資金來源。還要完善村務公開制度, 將投資額度、項目規劃等及時公開, 規范資金使用。各地環境保護部門要加快建立“以獎促治”的資金管理系統, 將所有運行管理情況都收集入庫。
 

4.4 提升污染治理技術, 培養污染治理人才

第一, 加強對科技的創新和研發。比如將垃圾、污泥和糞便結合在一起制成農業復合肥, 用農業復合肥代替化學肥料, 提升土壤肥力, 降低土壤污染。第二, 培養一批農村環境污染治理人才。高校在培養人才上有著明顯的優勢, 所以政府要促進高校和農村環境治理機構合作, 讓高校承擔起培養農村環境治理人才的職責。高校通過對污染物產生機理及其產生危害過程的研究, 協助建立起農村環境污染檢測體系, 根據檢測結果提出行之有效的環境治理措施。第三, 新型職業農民的培養要增設環境保護的課程, 使新型職業農民不僅要有文化、懂技術、善經營、會管理, 還要懂環境、懂治理。
 

4.5 發揮農村環境保護組織作用, 增強農民的環境保護意識

中國是農業大國, 農村人口眾多, 因此針對目前中國農民環境意識薄弱的現狀, 要充分認識到發揮農民積極性的必要性, 只有農民積極行動起來, 才能從根本上解決農村環境問題。首先, 要充分發揮農村環境保護組織的作用。農村環境保護組織要借助農業合作社等平臺開展多種形式的環境保護活動, 與農民建立信任感, 并鼓勵農民積極發表自己的意見。對農民的宣傳教育也不能只停留在理論上, 要引入生態環境保護的農業發展項目, 幫助農民從實踐中學習到科學的生產管理技術, 并對農民生產行為進行規范性引導。其次, 不僅要重視孩子的環境保護教育, 從小培養其環境保護的理念從而促進個體養成終身環境保護的習慣, 還要鼓勵廣大農民在農閑時學習環境保護知識, 促進農民在源頭分類堆放垃圾的自覺行為的形成, 使可回收材料得到循環利用, 促進農村環境保護氛圍的整體提升。（作者：王芳 孫慶剛 白增博）