本文通過對國家農業綜合開發重點支持的10個田園綜合體試點建設方案梳理, 對比分析了各地區田園綜合體建設的共性和差異。研究發現, 田園綜合體試點項目基本都是圍繞農業生產、產業加工、文旅休閑、生活居住和綜合服務五個方面展開;在產業升級、農民就業、生活改善等方面的措施方案各具特色;提出保障農民利益、協調產業發展、創新融資模式、發展特色產業的政策建議, 為國家農業綜合開發田園綜合體試點項目政策進一步完善提供參考。
2017年中央一號文件首次提出支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參
與和受益, 集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體。其思路來源于無錫市惠山區陽山鎮的田園東方, 倡導人與自然和諧相處, 實現生態農業、休閑旅游、田園居住等多重功能。
田園綜合體是在我國工業化、城鎮化發展到一定階段, 在城鄉一體化格局下, 順應農村供給側結構改革背景下產生的 (孤鶩, 2017) , 是以農業為主導, 以農業合作社為主要建設主體, 以農民充分參與和受益為前提, 結合美麗鄉村、特色小鎮、現代農莊、重要農業文化遺產、中國傳統村落、特色產業扶貧等政策 (張燦強, 2017) , 融合工業、旅游、創意、地產、文化、商貿、娛樂等相關產業, 形成的多功能、復合型、創新性的地域經濟綜合體 (張玉成, 2017) ?？梢哉f田園綜合體是在原有的生態農業和休閑旅游政策基礎上的延伸和發展 (于小琴, 2006) 。目前, 學術界對田園綜合體的研究還處于起步階段, 大部分研究都是在中央一號文件基礎上進行解讀 (楊禮憲, 2017;張玉成, 2017;張燦強, 2017) , 或在理論和政策上闡述田園綜合體的建設內容 (李青海, 2017;盧貴敏, 2017) 。本文結合田園綜合體建設試點實際情況, 分析不同地理位置田園綜合體建設內容的特點, 依據投資規模、融資模式將田園綜合體分類, 并對田園綜合體效益進行評價, 總結出建設過程中的共性問題, 為田園綜合體在中國農村推廣提出有益建議。
田園綜合體試點建設內容及規模
2017年國家農業綜合開發田園綜合體試點包括河北、山西、福建、山東、廣西、海南、重慶、四川、云南、陜西10個省份, 依據有基礎、有優勢、有特色、有規模、有潛力原則選取建設地點, 分別為陜西漢中市銅川縣耀州區小丘鎮、廣西南寧市西鄉塘區石埠半島、福建省武夷山市五夫鎮和上梅鄉、云南省保山市隆陽區金雞鄉、河圖街道和板橋鎮、四川省都江堰市胥家鎮和天馬鎮、山東省沂南縣岸堤鎮朱家林、山西襄汾縣新城鎮、鄧莊鎮和大鄧鄉、河北唐山市遷西縣東蓮花院鄉、海南省?？谑协偵絽^、重慶市忠縣新立鎮和雙桂鎮。在建設方案中, 各地區都體現了生產、生活、和生態同步發展, 農村一、二、三產業整合的建設目標, 由于資源稟賦和基礎條件差異, 各地區建設側重點有所調整, 建設內容依據功能性可以劃分為農業生產、產業加工、文旅休閑、生活居住和綜合服務五個部分。
1.農業生產區。
田園綜合體建設以保護耕地為前提, 農業生產區是田園綜合體的核心區域。農業生產區主要任務是保障基礎農業、發展特色農業, 同時兼具農業觀光、特色農產品旅游多重功能, 為綜合體可持續發展和運行提供產業支撐和發展動力。由于地理位置、種植經驗不同, 各地區農業生產基礎建設差異明顯, 如云南保山以糧食生產為主、特色農產品為輔, 而海南?？谟捎诘乩砦恢秒x城市較近, 主要生產蔬菜、水果。河北遷西是安梨、李子等水果主產區, 福建武夷山氣候條件及品牌宣傳適宜生產茶葉。因此需根據區域特點, 建設符合當地特色的農產品生產基地。主要資金來源為中央和地方財政資金及以部分社會資本。
2.產業加工區。
以當地特色農產品商品化處理、加工、倉儲、冷鏈物流為主, 根據產業發展趨勢和市場需求, 促進農產品加工轉化、增值增效。主要參與主體為農戶、農民合作社及農業企業。產業加工區為游客和消費者提供了解當地特色農產品分揀、清洗、包裝、加工全過程的平臺, 促進產品銷售, 是實現三產融合的關鍵功能區。產業加工區主要投資主體是金融和社會資本, 財政資金在其中起鼓勵引導投資的作用。
3.文旅休閑區。
以當地地理特色、傳統文明、農村田園生態風光為基礎, 開發特色主題觀光區域, 以田園風光和生態宜居為重點, 滿足城鄉居民休閑觀光、農事體驗需求提供場所, 是增強綜合體吸引力重要途徑。文旅休閑區的主要資金來源是社會資金, 以及部分地區整合的財政資金。
4.生活居住區。
生活居住區的建設是以當地建筑風格為基準, 在農村原有居住區基礎之上, 開展村莊綠化、亮化、美化等建設。滿足城鄉居民各種生活及休閑需求, 為當地農民、產業工人以及外來休閑旅游者提供生活便捷、景色優美的生活環境。主要投資主體是各地區美麗鄉村、現代農莊等整合資金及部分社會資本。
5.綜合服務區。
保障田園綜合體各功能區正常運行, 為綜合體可持續發展提供服務和支撐, 包括服務農業生產領域的金融、技術、電商等, 也包括服務居民生活領域的醫療、教育、商業、培訓等內容。綜合服務區的資金來源于地方整合資金及社會資本。
對各地區田園綜合體建設試點總體規劃進行統計發現, 各地區建設重點不同, 云南保山對農業生產區和文旅休閑區投資金額最多, 其次是陜西;產業加工區投資量最大的地區是四川和重慶;綜合服務區的投資金額最大的地區為陜西。比較各部分建設內容投資金額發現, 文旅休閑區的投資金額比例最大, 農業生產區次之, 產業加工區總體投資金額與其它區域相比來說最少。但由于建設內容之間存在交叉, 各地區劃分依據也不同, 建設資金分配統計可能存在誤差。
綜合來看, 農業生產和文旅休閑是各地區田園綜合體建設的重點, 而農產品加工、產業鏈條延深是田園綜合體相對薄弱的環節, 一些地區將農業生產和產業加工整合到一起, 投入資金主要用于生產基地建設, 但加工業發展正是田園綜合體提高農業附加值、實現三產整合的主要途徑。田園綜合體在建設時應統籌安排建設資金, 五大建設內容應協調發展, 體現綜合的概念, 利用農業的多功能性, 建設農業文化旅游“三位一體”特色鄉鎮。
田園綜合體建設試點融資結構及模式分析
(一) 田園綜合體融資結構
2017年起國家農業綜合開發辦公室從中央財政農業綜合開發轉移支付資金中劃撥項目資金支持10個試點田園綜合體建設, 共支持三年, 建設期間每個地區中央財政農業綜合開發專項資金達1.5億元, 地方政府根據地方財政能力配套農業綜合開發專項資金, 從建設方案來看, 地方政府配套資金比例不同, 但都達到中央財政資金的40%以上, 其中四川地方配套財政資金達100%。綜合體建設投資規模最大的為云南, 達到41億元, 其次為陜西和四川, 投資總額分別為25億元和21億元, 廣西、河北、海南、重慶投資金額為15億元左右, 福建、山東、山西、重慶投資在7~10億元。
研究發現, 各地區田園綜合體試點財政資金主要作為引導性扶持, 投資采取了資金投入、補貼、貸款貼息等多種形式的優惠政策吸引項目區內外、國內外社會資金和企業大戶資金投入試點建設, 企業和農戶成為試點建設的主體。所有項目中, 整合資金和撬動社會資本最少的都是農業綜合開發財政資金的3倍。整合的其它財政資金主要是指美麗鄉村、現代農莊、現代特色農業示范區建設、中國傳統古村落修復工程等資金, 這些資金也是田園綜合體建設的主要力量。廣西整合財政資金最多達5.77億元, 山東沒有單獨列出這部分財政資金數量, 將農業綜合開發之外資金統稱為自籌資金。金融資金中只有福建、云南田園綜合體引入亞洲開發銀行、中國農業發展銀行貸款0.87億元和11億元, 其它地區沒有單列。社會資金占總投資額比重最大, 除廣西、山西外, 大多數試點社會資本占總投資的50%以上, 陜西、海南社會資本占比最高, 達到78.8%。其次是山東, 為74.1%, 接下來為四川 (69.5) 、云南 (66.2) 、河北 (65.7) 、福建 (52.4%) 和重慶 (50.3%) ?？梢? 社會資本是田園綜合體建設中最重要的資金來源。
國家農業綜合開發資金和地方配套資金主要用于農業生產中土地治理項目、產業加工區加工物流設施以及綜合服務區的農業社會化服務體系建設等內容, 投資目的是帶動產業化發展, 因此側重于公益性設施投資。其它財政資金側重于生活居住區環境治理以及綜合服務區建設, 以改善農民居住條件、提供便捷服務設施為目的。金融資本與社會資本主要投資于農業生產、產業加工的產業化項目及文旅休閑區建設, 主要目標是農業經營主體實現產業增值。
(二) 田園綜合體融資模式
目前, 農村的基礎設施及產業化建設還沒有形成固定投融資模式?，F有投融資主體主要由中央、財政、地方、銀行、外資、民資等組織構成。由于田園綜合體各試點投資額差異很大, 田園綜合體的建設規模及融資模式不盡相同, 依據投資金額, 可以將綜合體劃分為大規模田園綜合體、中等規模田園綜合體和小規模田園綜合體, 對不同規模田園綜合體資金統籌及融資模式分別進行探討。
1. 大規模田園綜合體融資模式。
投資額在20億以上, 以云南、陜西、四川為例, 相對而言, 大規模田園綜合體融資渠道較多, 已基本形成財政、銀行信貸、經濟組織、社會、私人等多元化融資模式。建立起一套相對完整的田園綜合體融資機制。社會資金和金融資金占69%~93%, 云南、陜西和四川財政資金占投資額的7%、21%和30%。融資模式主要有建立田園綜合體試點建設專項資金、設立農業投資公司、利用產業發展基金、引入PPP融資模式等。
陜西銅川田園綜合體項目區引入PPP融資模式, 采用BOT+BOO的運作模式, 由耀州區人民政府授權耀州區農業綜合開發辦公室作為本項目的實施機構, 通過公開招標或競爭性磋商等程序, 選擇一家具有較強資金實力、園區管理經驗社會資本共同合資組建項目公司 (SPV) , 通過銀行貸款等方式進行融資。項目公司在取得政府許可批準的前提下, 依運營權而享有的收益權向提供融資的合法債權人按程序依法提供質押擔保, 所融資金全部用于本項目投資、建設和運營。SPV公司主要建設美麗鄉村配套設施建設項目和管理服務中心建設項目的融資, 融資總額達4743.8萬元。項目區設立農業投資公司, 對涉農項目資金集中管理, 以股利分紅或利息收入, 吸納項目區內農業產業化龍頭企業、農民專業合作社、農村集體經濟組織等農業經營主體資金, 實行統一投資、借貸。共吸納農業專業合作社資金13269萬元進行優特果品標準化種植區建設, 農業企業184856萬元進行農產品加工物流區、田園小鎮示范區和文旅休閑板塊建設。
四川都江堰田園綜合體借助都江堰市政府成立“都江堰市獼猴桃產業發展基金”, 將20000萬元用于獼猴桃加工廠和冷庫物流中心建設。同時采用PPP模式引入的投資企業投資31500萬元建設水廠, 利用都江堰市政府擬設立的田園綜合體發展專項資金, 采取直接補助、以獎代補、貸款貼息等多種方式支持產業化發展和農旅體驗項目招商引資, 共籌資金114683萬元。
2. 中等規模田園綜合體融資模式。
投資額在10~20億之間, 以廣西、河北、海南、重慶為例。中等規模田園綜合體社會資金占50%~80%之間, 資金體量較大, 除中央財政及地方配套資金外, 主要資金來源是整合其它財政資金和社會資本。融資結合了PPP模式、眾籌模式、股權融資模式等。
海南?？谔飯@綜合體項目社會資金籌措途徑有包括由國企?？谑胁嘶@子集團流動資金作為啟動資金, 并由其牽頭, 引入合作企業注資, 融資額為9225萬元, 主要建設農業種植基地、共享農莊、農產品加工及配送中心、配套服務等項目。通過PPP模式融資52344萬元用來建設農業種植基地、美麗鄉村等項目。運用股權融資方式獲得16150萬元建設綜合服務區, 運用專項扶持資金+企業+合作社共籌模式獲得資金3000萬元建設共享農莊。
3. 小規模田園綜合體融資模式。
投資額在10億以下, 以福建、山東、山西為例。小規模田園綜合體投資規?？偭肯鄬^小, 金融資本和社會資本引入量較小。相對其它田園綜合體而言, 山西田園綜合體投資主體主要為政府財政資金, 比例達71%, 社會資本占29%。小規模田園綜合體建設時應注意打破田園綜合體融資模式存在的短板, 充分利用多方融資渠道, 共同打造田園綜合體。
福建武夷山田園綜合體建設鼓勵武夷山市農商行等涉農金融機構加大金融支持田園綜合體建設力度, 引入亞洲開發銀行、中國農業發展銀行貸款5700萬元用于建設文旅休閑體驗項目。利用武夷山市企業投融資平臺, 對投資額大、收益期長、公益性強的綜合體項目, 采取PPP等形式與社會資本合作, 參與項目規劃建設、運作管理。在現代農業園區農產品加工園區企業資產抵押按揭貸成功經驗的基礎上, 設立風險擔?；? 對產權清晰的農業產業化和文創旅游項目, 推行資產抵押按揭貸試點工作。同時建立財政專項資金, 存放于武夷山農商銀行、華興小額貸款等銀行, 用于配套武夷山市田園綜合體建設試點項目中返鄉大學生、村級組織壯大、農民專業組織及新型農民組織增收、精準扶貧和外引人才方面。
綜合來看, 大規模的田園綜合體投資金額十分巨大, 主要建設地點是一些已經有很強經濟基礎及產業發展基礎的地區, 這些綜合體建設中財政資金所占份額較小, 社會資本和金融資本是建設田園綜合體的主要力量。但是社會資本以盈利為目的, 其主要投資區域是農業產業、文旅休閑產業和綜合服務產業, 容易對當地集體經濟和農戶的利益產生擠出效應, 因此在在融資時應注意建立企業與當地農戶的利益聯結機制, 防止當地集體資產被外來工商資本控制。由于很多地區融資能力有限, 未來在建設田園綜合體時, 廣西、河北、福建、山東等中等規模和小規模田園綜合體是借鑒的重點。小規模田園綜合體應注意發揮財政資金對金融資本及社會資本的引導作用, 促進融資渠道、融資模式多元化發展。
不論哪種規模的田園綜合體, 建設時應注意項目政府投資與企業投資的比例, 以農村基礎設施建設經驗來看, 政府投資與企業投資比重在3∶7或4∶6的比例為佳, 本地企業投資和外來投資企業投資比例也應以6∶4或7∶3的比例較為合理。政府投資比例以及本地企業投資比例過低可能導致田園綜合體建設過于依賴工商資本或外來資本, 當地集體組織及農民的利益受到壓制, 而政府投資比例高則表明當地企業、合作社等新型經營主體沒有調動起來。
田園綜合體建設效益分析
(一) 經濟效益
田園綜合體項目建設主要宗旨是農村生活改善、農業產業升級和農民增產增收, 核算各地區田園綜合體項目預期收入及投資收益率, 可以更清楚了解田園綜合體的建設效果。所有田園綜合體都對未來項目區一、二、三產業產值做出預測, 其中廣西、陜西、福建、四川、山東還計算了預期利潤, 福建、四川、山東對稅金也做了預測。運用陜西利潤率計算比例, 在云南、河北、山西、海南、重慶產值的基礎上預計利潤, 并以四川的稅金計算比例對陜西、廣西、云南、山西、河北、海南、重慶計算稅金, 從而計算各地區田園綜合體投資收益率。
如表4所示, 陜西、四川、山東、重慶田園綜合體預期年產值較高, 達到12億元以上, 福建、山西的預期產值較少, 均在4~5億元;凈利潤四川的預期最高為42776萬元, 山東與福建的預期凈利潤最少為5500萬元和6458萬元。投資收益率預期最高的是重慶, 達到31.13%, 最低是云南的4.38%。
由于各地區產業利潤率不同, 使用相同的比例估計田園綜合體項目利潤會存在偏差, 福建、四川、山東預期凈利潤是項目規劃中列出的, 可以看出四川對投資回報比較樂觀, 而福建、山東比較謹慎, 總體而言, 田園綜合體的投資收益率都在4%以上, 也與一般農業項目投資利潤率接近。但田園綜合體項目資金很大一部分用做高標準農田、居民生活區、綜合服務區建設, 上述大部分項目是公益性的, 不以盈利為目的, 因此投資收益率只能大致計算田園綜合體總投資與預期年利潤之間的關系, 不代表項目區產業盈利水平。
(二) 社會效益
田園綜合體建設通過對農業生產、產業加工、文旅休閑、生活居住、綜合服務五大功能板塊的建設, 促進農村經濟發展, 帶動農業產業、農產品加工業、流通運輸業、旅游服務業等相關產業, 成為農村轉型的新途徑, 對改善農民生產生活條件有重要意義。各地區試點為體現綜合體“姓農為農”的宗旨, 讓農民充分參與和受益, 提出農民的利益保障措施, 保護農民權益不受損害。
農民的利益保障措施可以歸納為以下方式: (1) 土地流轉, 農戶獲得土地流轉租金。 (2) 土地、房屋入股, 根據約定比例分紅, 并規定保底分紅。 (3) 勞動就業, 項目區企業優先向當地農民提供就業崗位。 (4) 訂單合同, 企業按訂單收購簽約農戶產品, 規定保底價。 (5) 股權量化, 對各級財政資金投資形成的資產量化到集體組織及農民。 (6) 創業投資, 鼓勵農民經營農家院、民宿等產業實體。各地區田園綜合體通過利益聯結機制, 保障當地農民收入持續穩定增長, 增加當地農民就業水平。
此外, 通過田園綜合體項目的建設, 不僅促進新型農業經營主體投入到農業生產中, 形成有效農戶利益聯結機制, 同時農業基礎設施與物質裝備條件的改善促進了農業新技術、新品種的示范推廣, 形成當地特色優勢產業, 提高了農業規模經營水平。文旅休閑區、生活居住區、綜合服務區的建設推動城鄉互動發展, 不僅為城市居民提供體驗農家生活、享受田園風光的機會, 在農民生活環境改善、縮小城鄉差距、促進城鄉一體化也有著重要的貢獻。
(三) 生態效益
各田園綜合體試點在建設時將農業生產與休閑農業、居民生活環境建設相結合, 建設項目都體現了環保、生態的思想。 (1) 農業生產和加工業發展方面。各地區試點均注重綠色、有機農產品生產基地建設, 通過高標準農田建設和河道治理, 有效涵養水源, 增加土壤肥力, 建設高效農業示范區。運用噴灌、滴灌、智能溫控等高新技術有效控制農業用水量, 有效控制農藥、化肥等投入品引起的農業面源污染。在農產品儲存、加工、物流園區設立前做好垃圾處理、水源保護的規劃和方案, 積極探索綠色農業、生態農業、循環農業的發展模式。 (2) 居民生活環境和服務體系建設方面。各試點都將農村環境改善作為建設的重要內容, 開展農村污水治理、垃圾處理、水體修復、環境綠化等項目。同時綜合體建設注重保護當地風俗習慣和自然景觀, 秉持可持續發展理念, 以建成環境優美、富含文化底蘊的現代農業生態鄉鎮為目標。 (3) 文旅休閑方面。各試點深度挖掘農村生態、綠色的優勢, 以生態田園、農業觀光、運動康養、民俗體驗等項目作為吸引城市居民和外地游客的落腳點。在第三產業發展的同時, 保護了農村的綠水青山, 真正實現“三生”同步。
田園綜合體試點項目建設的建議
(一) 統籌兼顧, 促進產業協調發展
田園綜合體建設應全面協調發展, 將農業生產區、產業加工區、文旅休閑區、生活居住區、綜合服務區五大功能區整合成一個統一的整體, 根據“木桶理論”補齊功能短板。農業產業支撐是田園綜合體的重要內容, 沒有農業產業, 田園綜合體的方向就走偏。農產品加工產業不強, 田園綜合體就無法最大程度實現農產品增值、抵御農業風險。因此在選擇扶持產業時, 要重點把握, 詳細論證。建設內容不應出現單純重視旅游或單純重視農業生產等情況, 把握田園綜合體建設“綜合”的理念, 以農業為基礎, 開發農業的多功能性, 促進農業生產與工業產業升級、休閑旅游、農事體驗、文化創新、健康養生等項目深度融合。既要保障農業生產, 又要有休閑體驗;既要生活環境優美, 又要農民增收致富, 建設一個要素齊全、功能多樣的田園綜合體。
(二) 姓農為農, 保障農民根本利益
田園綜合體建設的根本目標是解決三農問題, 以農為主, 讓農民充分參與和受益是田園綜合體建設的根本原則。農發財政資金投資方向上要加大合作社和家庭農場的扶持力度, 讓農民充分參與, 帶動農民從三產融合和三生統籌中廣泛受益。鼓勵農業企業、合作社、集體組織與農民建立有效的利益聯結機制, 以土地流轉、土地、房屋入股、勞動就業、訂單農業、股權量化、鼓勵創業等多種形式保障農民利益、增加農民收入, 使農民分享到田園綜合體發展的好處, 防止農民利益在綜合體建設中被擠壓。在提高農民收入的同時, 應加強農民技術及能力的培訓, 提高農民改善生活水平的能力。另外, 田園綜合體建設應貼近農業發展趨勢, 促進現代農業發展, 符合國家農業供給側結構調整的戰略, 服務于國家糧食安全。
(三) 創新探索, 鼓勵多種形式融資模式
田園綜合體建設融資結構和融資模式應秉持創新、靈活理念, 建立符合當地經濟發展情況的田園綜合體。針對生產、生活、生態基礎建設, 應充分發揮政府主導作用。高標準農田建設、農業產業基礎設施, 公共服務設施、文化教育、醫療衛生、生活環境治理等項目投資建設周期長、要求高, 融資以中央、地方政府投資為主, 集體組織次之, 企業、個人投資為輔的模式。農業產業化經營項目、金融商業等綜合服務項目, 中央財政及地方財政應引導金融資本、社會資本進入投資建設。產業化項目和金融商業等項目資金需求較大、收益可觀, 需要政府與國企引導社會資本投入, 通過產業發展基金、PPP模式、股權融資、風險擔保基金等方式, 鼓勵以企業注資、農村合作社、農戶個人出資建設。
(四) 因地制宜, 發展本地特色產業
田園綜合體建設應立足當地資源稟賦和自然條件, 發展特色優勢主導產業。田園綜合體項目大多都在環境優美區域, 有的甚至在水源保護地, 環保措施顯得尤為重要, 從田園綜合體建設期到運營期都得關注對環境的影響。注重保護和宣傳當地文化遺產和民間風俗, 不搞大拆大建, 在原有自然和文化優勢的基礎上進行開發和美化, 將農民、農民的資源充分有機地融入到田園綜合體的建設中, 吸引城市居民和外地游客觀賞體驗。未來田園綜合體在建設內容、融資模式等方面可以對現有的田園綜合體進行借鑒, 但不應簡單復制, 防止各地區田園綜合體千篇一律, 失去吸引力。通過特色產業開發、鄉村旅游、休閑康養等項目逐步縮小鄉鎮與城鄉差距, 實現城鄉經濟協調發展。(作者：胡向東 王晨 王鑫 劉現武)
