為破解鄉(xiāng)村振興中的資金與用地難題, 四川瀘縣譚壩村與邛崍仁和社區(qū)探索開展了全國首例跨市流轉(zhuǎn)指標(biāo)的“村村掛鉤”, 但由于操作不規(guī)范而流產(chǎn)。從制度層面分析, “村村掛鉤”蘊(yùn)含著積極的創(chuàng)新價(jià)值。它是對城鄉(xiāng)掛鉤制度的超越與揚(yáng)棄, 有利于解決鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡的用地矛盾, 能夠更好地適應(yīng)鄉(xiāng)村投資的特點(diǎn)與需求, 對助推鄉(xiāng)村振興具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。國家有關(guān)部門應(yīng)及時做好頂層設(shè)計(jì)與指導(dǎo), 規(guī)范有序開展“村村掛鉤”試點(diǎn), 并注意處理好尊重產(chǎn)權(quán)與規(guī)劃管控、地方保護(hù)與市場開放、政府主導(dǎo)與市場運(yùn)作的關(guān)系。
黨的十九大以來, 隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施, 要素從農(nóng)村向城市單向流動的態(tài)勢得到遏制, 資本下鄉(xiāng)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)象日漸增多, 但農(nóng)村除了居民點(diǎn)用地及少量工礦廢棄地外, 很少有連片、成規(guī)模的建設(shè)用地。[1]如何保障鄉(xiāng)村建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地, 成為新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略迫切需要破解的課題。針對這一問題, 四川瀘縣譚壩村與邛崍仁和社區(qū)探索開展了全國首例跨市流轉(zhuǎn)指標(biāo)的“村村掛鉤”, [2]但不久之后在相關(guān)部門的干預(yù)下而流產(chǎn)。筆者自2016年以來一直關(guān)注著瀘縣改革, 對該案例的來龍去脈進(jìn)行了調(diào)研, 并針對性提出了政策建議, 以期為我國深化土地改革提供些許參考。
一、“村村掛鉤”的內(nèi)涵
所謂“村村掛鉤”, 即村莊之間的集體建設(shè)用地增加與減少相掛鉤, 是指在產(chǎn)權(quán)明晰和符合規(guī)劃的前提下, 農(nóng)民自愿對破舊房屋進(jìn)行拆除, 將廢棄宅基地等集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地, 節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)給有發(fā)展需求的村莊使用的土地整治活動。“村村掛鉤”的運(yùn)作機(jī)理與城鄉(xiāng)掛鉤相似, 都是在滿足項(xiàng)目區(qū)內(nèi)耕地面積不減少、建設(shè)用地規(guī)模不增加、建設(shè)用地布局優(yōu)化、土地節(jié)約集約利用前提下進(jìn)行的存量土地盤活利用;都強(qiáng)調(diào)在農(nóng)民自愿前提下, 完成農(nóng)房拆除、復(fù)墾還耕與新居建設(shè), 經(jīng)驗(yàn)收合格, 方可將節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)給建新區(qū)使用。二者的不同之處在于建新區(qū)的用地性質(zhì)不同, 城鄉(xiāng)掛鉤的建新區(qū)布局在城鎮(zhèn), 指標(biāo)落地區(qū)要征收為國有建設(shè)用地, “村村掛鉤”的建新區(qū)布局在村莊, 指標(biāo)落地區(qū)保留為集體建設(shè)用地。
二、“村村掛鉤”的瀘縣實(shí)踐
瀘縣是全國農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地, 按照國土部批復(fù)的改革方案, 可以在縣域范圍內(nèi)探索宅基地有償退出機(jī)制。經(jīng)摸底調(diào)查, 瀘縣確定按照12萬-14萬元/畝的價(jià)格由政府收儲宅基地退出節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo), 資金用于對農(nóng)民的補(bǔ)償安置與新房建設(shè), 指標(biāo)在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用。但這種做法很快遇到了瓶頸。一是地方財(cái)政壓力大。僅做幾個示范點(diǎn), 財(cái)政尚能承受;若全面鋪開, 全縣有意愿退出宅基地的約2萬畝, 按現(xiàn)行價(jià)格測算需要24億-28億元, 但瀘縣作為一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后, 地方財(cái)政收入2017年才14.9億元, 按此標(biāo)準(zhǔn)收儲是不可持續(xù)的。為了緩解財(cái)政壓力, 瀘縣在2017年將指標(biāo)收儲價(jià)格調(diào)減為7萬-8萬元/畝, 這反過來挫傷了農(nóng)民退出宅基地的積極性。二是建設(shè)用地指標(biāo)需求不足。瀘縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展對建設(shè)用地指標(biāo)的需求僅2000余畝/年, 通過宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)無法在本縣范圍內(nèi)全部消化。[3]因此, 在問題倒逼之下, 擴(kuò)大指標(biāo)流轉(zhuǎn)范圍, 充分釋放級差收益, 成為瀘縣破解“宅改”困局的努力方向。
經(jīng)過反復(fù)爭取, 2017年11月省國土廳同意瀘縣指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)。2018年1月, 省農(nóng)村土地制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室出臺文件正式明確, “鼓勵瀘縣探索零星分散宅基地騰退節(jié)余建設(shè)用地使用辦法, 有序探索節(jié)余指標(biāo)省域內(nèi)流轉(zhuǎn), 減輕地方政府財(cái)政壓力”。基于此, 瀘縣嘗試與眉山市彭山區(qū)進(jìn)行了對接, 達(dá)成28萬元/畝、2000畝的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)意向, 但因指標(biāo)落地區(qū)需要辦理土地征收手續(xù), 不在年度計(jì)劃內(nèi), 會增加征地規(guī)模, 省國土廳不同意, 最終沒有成交。那么, 能否既避開土地征收又實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)指標(biāo)流轉(zhuǎn)呢?
在瀘縣苦苦探索的同時, 地處成都近郊的仁和社區(qū), 近年來在邛崍羊安鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的帶動下, 產(chǎn)生了產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。2018年5月, 仁和社區(qū)引入一家企業(yè)擬投資建設(shè)田園綜合體項(xiàng)目, 但遭遇到了無地可用的難題。如果新立項(xiàng)城鄉(xiāng)掛鉤項(xiàng)目, 從立項(xiàng)到批準(zhǔn)再到實(shí)施完成預(yù)計(jì)至少3年時間, 不僅會錯失發(fā)展機(jī)遇, 而且會增大投資成本。如果采取“邊建邊報(bào)”方式, 又擔(dān)心受到違法用地查處。一個鄉(xiāng)村引入產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目不易, 在聽聞瀘縣指標(biāo)可在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)時, 仁和社區(qū)會同投資者和瀘縣國土局進(jìn)行了對接。一方想最大化變現(xiàn)指標(biāo)收益, 一方想快速獲得指標(biāo), 雙方一拍即合。2018年6月15日, 瀘縣喻寺鎮(zhèn)譚壩村村委會和邛崍市羊安鎮(zhèn)仁和社區(qū)居委會簽訂了《宅基地退出復(fù)墾節(jié)余指標(biāo)交易意向協(xié)議》, 雙方約定, 譚壩村按照28.5萬元/畝的價(jià)格流轉(zhuǎn)指標(biāo)300畝給仁和社區(qū), 用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)。
事件發(fā)生后, 邛崍市政府和省國土廳及時做出了反應(yīng), 在調(diào)查之后于6月29日由羊安鎮(zhèn)政府函告瀘縣國土局協(xié)調(diào)督促譚壩村解除協(xié)議, 原因是仁和社區(qū)沒有按照村民組織程序提交村民代表會議同意, 沒有征求鎮(zhèn)政府和市國土局、規(guī)劃局的意見, 指標(biāo)擬落地區(qū)不符合城市總體規(guī)劃。在相關(guān)部門的干預(yù)下, 譚壩村與仁和社區(qū)解除了協(xié)議。
三、“村村掛鉤”蘊(yùn)含的制度創(chuàng)新價(jià)值
如何看待“村村掛鉤”這一新生事物?筆者認(rèn)為, 在全面深化改革的背景下, 對于基層的改革創(chuàng)新, 即使存在操作上的不規(guī)范與瑕疵, 只要符合改革方向, 就不宜簡單否定, 而應(yīng)多一些包容, 引導(dǎo)其規(guī)范運(yùn)作。如果跳出事件本身從制度層面思考, 就可以發(fā)現(xiàn), “村村掛鉤”蘊(yùn)含著積極的創(chuàng)新價(jià)值, 對助推鄉(xiāng)村振興具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
1.“村村掛鉤”是對城鄉(xiāng)掛鉤制度的超越與揚(yáng)棄
“村村掛鉤”雖源自城鄉(xiāng)掛鉤, 但其相比于城鄉(xiāng)掛鉤已有質(zhì)的飛躍。城鄉(xiāng)掛鉤是將鄉(xiāng)村節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)給城市使用, 指標(biāo)落地區(qū)要征收為國有建設(shè)用地, 其遵循的城鄉(xiāng)邏輯是“城市搞建設(shè)、鄉(xiāng)村搞農(nóng)業(yè)”;而“村村掛鉤”則是將一個鄉(xiāng)村節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)給另一個鄉(xiāng)村使用, 指標(biāo)落地區(qū)保留集體建設(shè)用地性質(zhì), 其體現(xiàn)的城鄉(xiāng)邏輯是“鄉(xiāng)村的多功能性轉(zhuǎn)型”, [4]城鄉(xiāng)價(jià)值定位實(shí)現(xiàn)了升華。從城鄉(xiāng)掛鉤走向“村村掛鉤”, 有利于扭轉(zhuǎn)長期形成的“城市偏向”發(fā)展主義, 縮減征地規(guī)模, 嚴(yán)控城市擴(kuò)張, 促使城市土地利用從增量轉(zhuǎn)向存量挖潛, 倒逼城市經(jīng)濟(jì)從土地依賴轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。
2.“村村掛鉤”有利于解決鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡的用地矛盾
隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施, 資本下鄉(xiāng)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)象日漸增多。在中美貿(mào)易戰(zhàn)的影響下, 大城市里一些傳統(tǒng)行業(yè)的企業(yè)升級無望, 為降低要素成本, 開始呈現(xiàn)出向小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移的趨勢。種種跡象表明, 大城市郊區(qū)的鄉(xiāng)村、交通區(qū)位優(yōu)勢明顯的鄉(xiāng)村, 以及擁有生態(tài)、旅游等資源稟賦的鄉(xiāng)村將迎來產(chǎn)業(yè)振興的機(jī)遇, 用地需求必將愈來愈旺盛。如何保障鄉(xiāng)村建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地, 成為新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略迫切需要破解的新課題。另外, 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)以及自然生態(tài)條件惡劣區(qū)域的鄉(xiāng)村, 依然面臨著要素單向流出與“空心化”的難題, 更談不上資本下鄉(xiāng)投資, 宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象十分普遍。通過宅基地退出, 用土地指標(biāo)換取資金, 用于改善農(nóng)村人居環(huán)境, 是這些鄉(xiāng)村的迫切需求。“村村掛鉤”為滿足兩類鄉(xiāng)村的現(xiàn)實(shí)需求提供了政策保障。
3.“村村掛鉤”能夠更好地適應(yīng)鄉(xiāng)村投資的特點(diǎn)與需求
成都在2008年就開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的零星集體建設(shè)用地整理, 實(shí)際上也是一種“村村掛鉤”。但其在機(jī)制設(shè)計(jì)上存在兩個弊端:一是受農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限制, 項(xiàng)目區(qū)設(shè)置只能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi), 土地指標(biāo)的級差收益難以顯化;二是項(xiàng)目實(shí)施周期長, 投資者用地的時間與投資成本高。在鄉(xiāng)村投資的多為小微企業(yè), 資金實(shí)力有限, 從銀行貸款困難, 很多時候需要通過民間借貸融資。他們通常是先立項(xiàng)實(shí)施整理項(xiàng)目取得土地, 然后再進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā), 整個投資回報(bào)周期短則5年, 長則10年以上。據(jù)調(diào)查, 部分企業(yè)因政策不明、規(guī)劃調(diào)整和土地辦證等原因, 導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施周期過長、資金鏈斷裂而陷入經(jīng)營困境。不少基層干部反映, 一些想到鄉(xiāng)村投資的企業(yè)因?yàn)檎也坏浆F(xiàn)成的建設(shè)用地, 又擔(dān)心通過實(shí)施整理項(xiàng)目取得土地的方式會延誤發(fā)展機(jī)遇, 最終放棄了投資。瀘縣譚壩村與邛崍仁和社區(qū)的“村村掛鉤”, 通過跨市交易指標(biāo), 不僅釋放了指標(biāo)的級差收益, 提高了反哺傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的能力, 而且避免了投資者立項(xiàng)實(shí)施整理項(xiàng)目, 節(jié)約了用地時間和投資成本, 能夠快速啟動產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。顯然, 這種機(jī)制更能適應(yīng)鄉(xiāng)村投資的特點(diǎn)與需求。
四、規(guī)范開展“村村掛鉤”的建議
在肯定“村村掛鉤”改革方向的前提下, 國家有關(guān)部門應(yīng)及時做好頂層設(shè)計(jì)與指導(dǎo), 從全國農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)中選擇若干個基礎(chǔ)扎實(shí)、需求強(qiáng)烈和條件成熟的地區(qū), 規(guī)范有序開展“村村掛鉤”試點(diǎn)。在試點(diǎn)過程中, 注意處理好以下三方面的關(guān)系。
1. 處理好尊重產(chǎn)權(quán)與規(guī)劃管控的關(guān)系
縱觀農(nóng)村土地制度40年變遷的軌跡, 一方面, 農(nóng)民集體及農(nóng)戶對土地的處置權(quán)與收益權(quán)呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大之勢;另一方面, 逐步加強(qiáng)了國土開發(fā)利用活動的規(guī)劃管控。既尊重產(chǎn)權(quán), 又注重規(guī)劃管控, 是土地制度改革積累的重要經(jīng)驗(yàn)。[5]瀘縣“村村掛鉤”恰恰沒有處理好兩個關(guān)系, 一是沒有提交村民代表會議同意, 二是指標(biāo)擬落地區(qū)不符合城市規(guī)劃。開展“村村掛鉤”試點(diǎn), 首要的是應(yīng)體現(xiàn)尊重產(chǎn)權(quán)的精神。是否開展“村村掛鉤”、指標(biāo)價(jià)格怎樣確定、收益如何分配等重大事項(xiàng)均應(yīng)提交村民代表會議同意, 確保指標(biāo)產(chǎn)出區(qū)與接收區(qū)的農(nóng)民利益都不受損, 防止基層干部或投資者單邊操縱牟取不合理利益的問題出現(xiàn)。同時還要堅(jiān)持規(guī)劃管控的原則, 把符合土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃作為前置條件, 由本地國土和規(guī)劃部門出具規(guī)劃意見后方可立項(xiàng)實(shí)施“村村掛鉤”項(xiàng)目。
2. 處理好地方保護(hù)與市場開放的關(guān)系
對于“村村掛鉤”的態(tài)度, 瀘縣政府表現(xiàn)得非常積極, 邛崍市政府顯得比較被動。隱藏于背后的原因可能是, 邛崍對“村村掛鉤”沖擊本地城鄉(xiāng)掛鉤的顧慮。邛崍也存在大量的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū), 需要通過實(shí)施城鄉(xiāng)掛鉤項(xiàng)目來改善農(nóng)村人居環(huán)境, 按照目前本地項(xiàng)目的指標(biāo)價(jià)格為30萬-35萬/畝, 高于從瀘縣購入的指標(biāo)價(jià)格28.5萬/畝。如果允許瀘縣指標(biāo)賣到邛崍, 就可能影響本地城鄉(xiāng)掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施。站在地方政府的立場, 這樣的顧慮不無道理。但是, 建立統(tǒng)一開放的市場體系是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。我國改革開放40年的歷程, 也是一個逐步破除地方保護(hù)主義、形成全國統(tǒng)一市場體系并不斷融入全球化的過程。近年來, 我們在城鄉(xiāng)掛鉤制度改革方面取得的經(jīng)驗(yàn)之一就是不斷拓展指標(biāo)流轉(zhuǎn)的范圍, 通過釋放指標(biāo)的級差收益來支持精準(zhǔn)扶貧。因此, 允許宅基地退出形成的節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)在省域內(nèi)跨市流轉(zhuǎn), 同時通過政府的價(jià)格調(diào)控等手段, 對指標(biāo)接收區(qū)立項(xiàng)實(shí)施城鄉(xiāng)掛鉤項(xiàng)目給予適度保護(hù), 具有內(nèi)在的合理性。
3. 處理好政府主導(dǎo)與市場運(yùn)作的關(guān)系
跨市開展“村村掛鉤”, 涉及的利益關(guān)系十分復(fù)雜, 需要對指標(biāo)產(chǎn)出區(qū)與接收區(qū)的耕地保有量等規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。如果不允許調(diào)減耕地保有量, 接收區(qū)就沒有購入指標(biāo)的積極性。因此, 跨市開展“村村掛鉤”, 離不開政府的支持, 包括省國土廳的政策支持, 以及指標(biāo)產(chǎn)出區(qū)和接收區(qū)所在縣、市兩級政府的支持。在此前提下, 由政府牽頭搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺, 制定“村村掛鉤”項(xiàng)目管理辦法, 建立宅基地復(fù)墾還耕驗(yàn)收機(jī)制、指標(biāo)交易臺賬監(jiān)管機(jī)制、指標(biāo)交易價(jià)格調(diào)控機(jī)制、指標(biāo)炒賣等市場風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制, 引導(dǎo)指標(biāo)產(chǎn)出區(qū)與接收區(qū)在平臺上公開交易, 既充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用來提高交易效率, 又更好地發(fā)揮政府作用來確保市場平穩(wěn)有序運(yùn)行。
五、結(jié)論
四川瀘縣對“村村掛鉤”的改革探索是問題倒逼之下的產(chǎn)物, 雖然存在操作上的不規(guī)范與瑕疵, 但從制度層面分析, 它順應(yīng)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時代要求, 符合土地改革的方向。因此, 國家有關(guān)部門應(yīng)及時做好頂層設(shè)計(jì)與指導(dǎo), 選擇若干個地區(qū)規(guī)范開展“村村掛鉤”試點(diǎn)。在試點(diǎn)過程中, 注意處理好尊重產(chǎn)權(quán)與規(guī)劃管控、地方保護(hù)與市場開放、政府主導(dǎo)與市場運(yùn)作的關(guān)系。（作者：姚樹榮）
