田園綜合體建設對新時代完善鄉村體系、促進城鄉融合發展、推動新農村建設升級、重構鄉村治理機制都具有重要意義。受城鄉二元體制的長期影響, 支持保障體系不健全成為當前制約田園綜合體建設的突出障礙。為此, 需要在厘清田園綜合體理論內涵及主要特征的前提下, 明確努力方向, 加強體制機制創新, 構建財政投入、主體參與、鄉村治理、生態與文化保護四大支持保障機制, 為田園綜合體建設營造有利的制度環境。

 

2017年中央一號文件首次提出建設“田園綜合體”, 這對新時代完善鄉村體系、促進城鄉融合發展、推動新農村建設升級、重構鄉村治理機制都具有重要意義, 是進一步深化農業供給側結構性改革、大力實施鄉村振興戰略的重要平臺與載體。與此同時, 田園綜合體建設也是一項系統工程, 需要規劃設計、要素投入、制度創新等多個方面的集成系統推進。受城鄉二元體制的長期影響, 支持保障體系不健全成為當前制約田園綜合體建設的明顯突出障礙。因此, 在厘清田園綜合體理論內涵及主要特征的前提下, 明確努力方向, 加強體制機制創新, 構建財政投入保障機制、主體參與保障機制、鄉村社會治理保障機制, 生態與文化保護機制、為田園綜合體建設提供有利支撐是目前應著重思考并解決的主要問題。
 

 

一、田園綜合體建設的重要意義

聚焦新時代實施鄉村振興的戰略背景, 積極推進田園綜合體建設具有以下重要意義：
 

1. 田園綜合體建設是新時代完善鄉村體系的迫切要求

進入新時代, 我國傳統的“三農”問題已經在發展中得到緩解, 但是村莊如何實現生產生活生態的進一步有機融合、農民如何獲得更加穩定持續的收入來源等新的“三農”問題也逐漸呈現出來, 城鄉差距呈現加大趨勢成為不爭的事實。2017年, 我國城鄉居民收入比為1.93∶1, 比提出新農村建設的2005年水平 (3.22∶1) 明顯縮小, 但城鄉居民收入絕對差達11458元, 比2005年高出5304元。 (1) 12016年, 城鎮居民可支配收入中財產凈收入的占比為9.73%, 而農村僅為2.2%, (2) 2城鄉財富積累的巨大反差成為城鄉居民主要耐用消費品擁有量差距較大的重要原因。此外, 農村住房和居住環境、公共文化、基礎設施等仍然明顯滯后于自身發展需要。導致城鄉差距加大的原因既有制度性因素, 也有經濟規律、社會文化等方面因素。從現階段看, 縮小城鄉差距、構建新型城鄉關系, 應堅持實施鄉村振興戰略, 著重通過優化鄉村規模和空間布局、推動鄉村層面的變革、建立起適應現代農業經營方式的鄉村體系加以解決。田園綜合體建設正是在實踐基礎上為契合這種改革方向應用而生。
 

2. 田園綜合體建設是新時代促進城鄉融合發展的客觀要求

隨著我國城鄉、工農關系進入新的階段, 新的城鄉空間形態不斷涌現, 成為深化農業供給側結構性改革、促進城鄉融合發展的重要平臺和載體。國內發達地區的先行探索表明, 利用經濟信息、塊狀經濟、山水資源、歷史人文等獨特優勢, 加快創建一批特色小鎮 (或新形態的功能型社區) , 不僅符合經濟社會發展規律, 而且有利于破解經濟結構轉化和動力轉換的現實難題。[1]這類功能區具有現代文明的內核和鄉村景觀的外形, 是處于傳統農村和現代都市之間的新形態, 是在城市化和逆城市化之間的新選擇。在國家大力推進創新創業的時期, 綜合區位、資源、人口、產業等因素變化, 結合新農村分化發展的趨勢, 有條件的村莊會成為一個多方共贏的創新空間和生活空間, 一般的村莊也將成為文化傳承與揚棄的重要載體。田園綜合體建設正呼應了城鄉融合發展對鄉村功能與形態變化的新要求。
 

3. 田園綜合體建設是新時代推動新農村建設升級的重要手段

鄉村振興戰略是新時代我國做好“三農”工作的總抓手, 總要求體現為“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”, 其中“生態宜居”是鄉村振興的關鍵。經過大規模社會主義新農村建設, 我國農村生產生活條件得到了極大改善, 部分地區的新農村已經初步實現了基本公共服務與城市的均等化, 面臨的主要矛盾是從保障農產品供給和農村基本生產生活條件向提高供給效率和質量、全面拓展農村功能與優化農民生活環境轉變, 迫切需要打造新農村建設升級版。這不僅需要轉變發展理念, 更需要轉換發展動力。前期探索證明, 依賴土地增值收益推動的新農村建設不可持續, 新農村建設必須由外源性投入向內外共同投入轉變, 激發農民參與村莊建設與管理的積極性, 形成通過鄉村不斷發展獲得持續收益的長期目標體系。田園綜合體建設以農民合作社為主體, 就是要矯正前期新農村建設動力機制短期化的問題, 構建起以農民為實際建設者、管理者和受益者的長期動力機制, 這是推動新農村建設升級的重要手段。
 

4. 田園綜合體建設是新時代重構鄉村治理機制的重要契機

隨著農村人口結構的變遷和經濟功能的變化, 傳統的“熟人社會”逐漸瓦解, 農村社會治理的目標、對象和方式均發生深刻的變化, 而農村經濟關系的特殊性也使行政化管理體制效率較低, 所以迫切需要重構我國鄉村治理體系。其中, 如何協調各類主體間的利益關系將成為農村社會治理必須解決的關鍵問題。田園綜合體建設不僅帶來農民生產生活物質條件的改善和農村景觀的變化, 更是一次農村社會經濟關系的全方位調整。田園綜合體建設實踐中也會不斷涌現一些創新路徑, 為鄉村治理機制完善帶來重要契機, 提供有益經驗和可行路徑。
 

二、田園綜合體的理論內涵及主要特征

當前, 田園綜合體建設實踐存在的分歧以及偏差等, 與理論認識模糊相關聯, 因此有必要厘清田園綜合體的概念內涵以及主要特征。
 

1. 理論內涵

田園綜合體以鄉村生活和現代農業為基礎, 融入低碳環保、循環可持續的發展理念形成的田園生產、田園生活、田園生態有機統一體, 是與現代農業經營方式和居民生活方式相適應的農村功能和經濟關系呈現形態, 是深化農業供給側結構性改革的重要平臺, 是促進城鄉融合的有效抓手, 是推動新型城鎮化進程的現實載體。從國家對社會主義新農村建設的政策脈絡可以看出, 田園綜合體建設不是憑空產生, 而是新農村建設進入新階段后轉變的客觀要求, 即從傳統的改善村容村貌、提升農民生活質量向實現宜產宜居、環境友好、文化特色、治理現代的鄉村多元功能轉變。
 

2. 主要特征

(1) 形態特征。田園綜合體是農村新型社區與現代農業體系在特定空間范圍內的有機融合, 主要集中于大城市周邊、風景名勝區或勞動密集型農業經營區等人口相對集聚的地區, 呈現出自然景觀、村莊文化與現代產業的融合狀態, 具備傳統農耕村落與現代商業集鎮的雙重特征。

(2) 功能特征。田園綜合體具有農業生產、商貿集散、公共服務、居住、旅游康養等多元功能。從鄉村自身功能看, 田園綜合體“是循環農業、創意農業、農事體驗和田園社區四位一體, 具備農業生產、文明生活、休閑旅游和綜合服務等多種功能, 宜居宜業宜游的美麗鄉村新形態”。
(3) 3從城鄉體系來看, 田園綜合體能夠提供安全農產品、優化城鄉產業布局、延伸城鄉職能空間, 既是農村經濟活動中心、農村人口集聚中心, 也是滿足城市人口休閑度假等需求的重要場所。

(4) 社會結構特征。田園綜合體由本地農戶、外來經營者、企業、社會組織等構成, 相對于傳統的農村社會結構, 田園綜合體呈現出更強的流動性和組織性。在流動性方面, 田園綜合體常住居民中外來人口所占比重較高, 社會結構更加多元、利益關系更加復雜。在組織性方面, 田園綜合體中集體經濟將得到迅速發展, 農民之間、當地居民與外來居民之間更多地以合作社等利益聯結方式形成緊密的共同體。
 

三、田園綜合體建設存在的突出問題

調研發現, 當前田園綜合體建設既有理論認識的模糊, 也受體制機制掣肘, 同時關鍵的支持保障體系不健全, 需要在未來推進中引起高度重視。
 

1. 相關認識模糊

一是對田園綜合體性質認識不明確。由于田園綜合體建設涉及較多決策部門, 有些部門將其視為農業發展項目, 認為應該將高標準農田建設等基礎設施作為建設重點;有些部門將其視為土地整理項目, 將獲得建設用地結余指標做為重要目標;還有部門認為, 應比照“田園東方”的做法和經驗, 將鄉村旅游、休閑康養做為其發展方向。出現這種情況主要是因為上級部門對田園綜合體性質界定存有分歧, 缺乏明確的建設指導意見, 給基層實踐造成較大困惑。二是對田園綜合體產業定位不明確。調研發現, 田園綜合體產業定位普遍存在“旅游化”傾向, 不僅失去“農”的本源與特色, 而且資金使用造成浪費, 部分成為接待考察、學習的“樣板工程”, 有些由于無法集聚人口甚至成為空心村。三是對田園綜合體主體定位不明確。2017年中央一號文件明確提出, 田園綜合體建設要“以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益”, 但實際中依然存在過度依靠企業力量、將企業作為主體的傾向。
 

2. 體制機制阻礙明顯

一是改革配套協同不足。田園綜合體建設是一項系統工程, 需要多個領域改革協同推進, 但目前農村土地、金融等各項改革仍不能有效配合, 基層也需應對多個部門, 在一定程度上增加了改革成本。二是政策連貫性不強。為有效控制風險, 部分農村改革采取了漸次推進的方式, 但這也造成政策的不連續性, 致使田園綜合體建設面臨較多現實困難, 推進較為緩慢。三是改革容錯性不夠。田園綜合體建設作為一項新的農村改革任務, 需要基層大膽創新、主動探索, 但部分基層干部對于改革預期不穩定, 特別是對“日后問責”的擔心嚴重制約了創新積極性, 對田園綜合體建設帶來不利影響。
 

3. 財政資金支持方式亟待創新

一是財政資金投入方式需要創新。田園綜合體建設資金由中省財政資金切塊下達, 按照三年平均分配方式撥付, 而田園綜合體建設涉及內容較多, 平均化的資金撥付方式與建設進度難以匹配。二是財政資金投入環節需要調整。目前大部分田園綜合體建設資金均投向道路等基礎設施完善上, 但實際上承擔田園綜合體建設試點的地區多為基礎條件較好的鄉村, 更需要在產業升級、技術創新等方面給予財政資金支持。三是財政資金管理方式需要調整。調研發現, 投入田園綜合體建設的中省財政資金均按照農發項目進行資金管理, 而農發項目多為基礎設施建設項目, 資金使用不允許采取以獎代補方式, 不利于發揮社會資本、合作社以及農戶參與積極性。
 

4. 農民參與難

一是農民參與的積極性有待激發。不少農民仍認為田園綜合體是政府主導的基礎設施建設項目, 或者是大企業的經營項目, 而且缺乏來自外部的激勵, 因此他們主動參與建設的意愿不強。二是農民缺乏參與的金融支持。雖然許多地區設立了農民貼息貸款等相關金融產品, 但農民能獲得的金融支持產品較少且額度有限, 在農民自籌資金不足的條件下, 田園綜合體建設往往通過工商資本投入解決。三是農民缺乏參與的人力資本。由于缺乏專業的服務意識和技能, 由農民提供的民宿、餐飲等服務仍停留在傳統的“農家樂”階段, 難以適應田園綜合體現代鄉村旅游發展的需要。
 

5. 組織管理方式滯后

一是傳統村莊行政化管理方式難以適應田園綜合體跨區域、多功能的特征。目前許多行政村仍由“村兩委”承擔管理職能, 田園綜合體建成后將面臨原行政村“村兩委”利益協調問題, 即在農民自治尚未完善的情況下, 如何轉變田園綜合體的社會治理方式, 從行政化管理向村民自治管理轉變是基層面臨的難題。二是田園綜合體建設給鄉村治理帶來現實挑戰。隨著田園綜合體的發展, 合作社、家庭農場、工商資本等多種新型經營主體所占比重將越來越高, 如果不能為其提供參與鄉村治理的有效途徑, 將造成鄉村內部利益集團間的沖突。
 

6. 生態環境和傳統文化保護機制建設滯后

一是產業發展與環境保護的矛盾難以協調。在田園綜合體建設過程中, 經營主體堅持綠色有機生產的動力不足, 同時鄉村民宿、酒店、餐飲業的發展帶來大量生活垃圾及污水, 在轉運和循環處理成本較高的條件下, 如何建立起有效的激勵監督機制以保證本地環境不被破壞是必須考慮的重要問題。二是本土傳統文化資源開發不足。調研發現, 各地在田園綜合體建設過程中, 雖然都提出了要保護鄉村文化, 但對于本土特色文化的挖掘不深, 仍處于口號、標語等淺層次保護和開發階段, 缺乏系統性的文化挖掘、保護與開發制度。
 

四、構建田園綜合體建設支持保障機制的若干思考

鑒于田園綜合體建設的系統性, 未來推進中應在進一步明確努力方向、加強體制機制創新的基礎上, 著重構建財政投入、主體參與、鄉村治理、生態與文化保護四大支持保障機制, 從而營造田園綜合體建設更加有利的制度環境。
 

1. 明確田園綜合體建設方向

一是出臺相關政策。建議省級相關部門出臺田園綜合體建設的指導意見, 明確田園綜合體的內涵、發展定位、資金使用總體原則、考核標準等關鍵內容;市級部門出臺田園綜合體建設的具體政策, 根據實際情況制定建設標準、項目內容等, 并賦予基層在符合總體政策原則的前提下探索創新的權利。對已經申報立項的田園綜合體項目, 向中央積極爭取修改權限, 留足建設前思考、規劃、制度設計時間, 漸進有序推進田園綜合體建設。二是確立田園綜合體產業定位。組建省級鄉村產業發展指導專家庫, 以政府購買服務形式邀請專家對各地田園綜合體的產業定位給予指導。積極組織合作社負責人、基層干部等到先進地區或國家參觀學習。引導各地推進農文旅有機融合, 將鄉村旅游作為農業的功能延伸和鄉村文化的價值實現, 嚴控鄉村旅游盲目、同質發展現象。三是明確農民主體地位。重構和壯大集體經濟組織, 保證農民在建設中主體地位和作用的發揮。通過土地整理和新居建設為集體經濟組織注入資產, 在土地整理和復墾后, 明確集體土地、山坪塘、林地等資源性資產的集體所有權。在做好田園綜合體集體經濟組織成員身份確認、厘清綜合體居民與集體成員關系的前提下, 完善財政支農資金形成資產股權量化制度, 鼓勵各地將財政支農資金形成的資產量化為集體經濟組織資產。
 

2. 創新體制機制

一是增強改革協同性。建議選擇一個國家級或省級田園綜合體作為改革試點, 將自主改革內容集中于試點范圍, 形成系統化的改革措施實施制度。增強各級政府和部門的協同性, 合理設定政策目標, 減少政策任務逐級遞增的現象。二是提升政策連貫性。注重前期改革成果的運用, 穩步推進相關政策實施, 穩定基層干部和市場主體預期;強化依法執政理念, 建立下級部門對上級部門亂作為的申訴機制;明確政策執行主體、方式及考核時間等, 避免政策變動的隨意性。三是建立容錯機制。明確試錯條件、免責措施, 對先行先試改革因無先例遵循、政策界限不明、不可預知因素、缺乏經驗等而出現探索性失誤或未達到預期效果的基層干部, 免除相關責任。允許基層在田園綜合體建設中適當留白、循序推進建設, 對于尚未明確或條件不成熟的任務可留出空間, 待時機成熟后再繼續。
 

3. 加強財政投入保障機制

一是創新財政資金投入方式。根據建設環節的不同需求向上爭取資金, 實現以項目整合帶動資金整合。探索通過土地、存量資產、國有資產收益等注資方式, 發行新農村社區建設債券, 同時靈活運用土地抵押貸款、信托投資計劃融資等方式, 多渠道籌措資金。二是調整財政資金投入環節。減少對道路等基礎設施投入的比例, 增加對農技投入、高標準農田建設、品種改良、管理提升等方面的投入。在具備條件的地區探索“智慧農業”“智慧社區”建設, 提升農業經營、農村治理的現代化水平。三是完善財政資金管理方式。進一步完善“因素分配、切塊下達、績效掛鉤”的定向財力轉移支付管理模式, 繼續推進財政資金“四到縣”機制和財政資金“五補五改”模式, 提升縣 (區) 財政資金管理能力。
 

4. 暢通主體參與機制

一是拓展農民參與的多種渠道。引導農戶提高組織化程度, 鼓勵農民根據田園綜合體產業發展建立各類專業合作社, 在符合規劃和相關政策的前提下, 賦予農民以多種方式經營其自有財產的權利, 幫助農民拓展宅基地、房屋等資產多種功能。二是加大金融支持。引導金融機構針對田園綜合體建設中合作社、農民、企業等需求開發金融產品, 拓展項目區內可抵押物范圍, 探索以集體土地收益權、承包地經營權、新居規劃宅基地及房屋產權、預期土地結余指標收益權為抵押的融資方式。三是完善工商資本參與機制。在具備條件的地區, 探索社會資本與農村集體合股進行田園綜合體建設, 構建社會資本支持社區建設的長效機制, 對長期投入的企業和組織給予更多財政獎補、貼息政策和配套項目投入。加快建立風險基金制度建設, 對社會資本做好風險提示, 特別要控制無涉農經驗的社會資本盲目進入農村。積極構建社會資本多元化退出機制。
 

5. 完善鄉村社會治理機制

一是提高基層黨組織能力。探索根據田園綜合體人員結構、區域功能設置黨組織, 引導黨員發揮服務、示范和引導作用, 幫助解決建設中農民生活方式無法適應、居民間溝通不暢等現實問題。二是強化社區自治組織建設。建設以常住人口為主體的基層治理實體組織, 鼓勵常住居民參與社區治理, 增強新型經營主體在鄉村治理中的參與度和作用。三是推進公共服務機構及人員下沉。逐步引入田園綜合體居民社區物業管理公司, 引導社區居民樹立購買服務的觀念。應用現代信息技術建立“互聯網+鄉村治理”模式, 形成以互聯網為載體的社區信息發布、數據采集、利益表達機制。
 

6. 健全生態與文化保護機制

一是構建田園綜合體與生態環境協同發展機制。設立生態環境優化獎勵基金, 設立具有科學性和持續性的生態環境考核指標, 對于在建設同時保護和修復環境的農戶、合作社、集體經濟組織、企業等主體給予獎勵。二是注重鄉村文化保護與重塑相結合。允許地方在田園綜合體財政投入資金中, 列支文化挖掘與保護項目, 引導文化、旅游等部門項目與田園綜合體建設相結合。深入挖掘鄉村歷史文化價值, 提煉凸顯文化特色的經典性元素和標志性符號, 合理應用于村落規劃設計。發展文化旅游、文化休閑、民俗體驗、觀光農業等特色型農村文化產業鏈條, 將田園綜合體建設與農村文化傳承有機結合, 推進鄉村文化多樣化發展。(作者：戴旭宏)