特色小鎮是經濟新常態下特色資源整合、產業升級、創新驅動、展示形象的新平臺。文章在對特色小鎮的內涵、特征以及“多規合一”目的、意義梳理分析的基礎上, 歸納總結了特色小鎮規劃所面臨的主要問題, 探討了特色小鎮規劃建設中融入“多規合一”理念、技術的必要性。研究對于促進特色小鎮在“多規合一”規劃引領下, 更好的發揮其作為促進區域經濟發展轉型的重要功能和作用具有積極的意義。
隨著我國新型城鎮化的進一步推進, 小城鎮建設水平不斷提高, 規模也逐漸擴大, 但隨之而來的城鎮建設傳統風貌缺失, “千城一面”“千鎮一面”“千村一面”現象突出, 城鎮產業支撐不足、產城融合滯后、產業效益不高等問題突顯。在此背景下, 特色小鎮創建工作逐步開展并初見成效。2015年浙江省決定在全省培育和規劃建設100個左右特色小鎮;云南省2017年6月公布了105個特色小鎮的創建名單;安徽、廣西, 新疆等地也逐步開展特色小鎮創建工作。國內學者對特色小鎮的研究也不斷開展。杜立柱以哈爾濱市大用鎮為例, 研究大農業特色在特色小鎮如何發揮的問題[1];趙佩佩在梳理浙江特色小鎮發展經驗的基礎上提出了特色小鎮規劃應注重的問題[2];黎小艷研究了布爾陶亥蘇木小鎮的民族、文化的特色[3];蔡健分析了以模具產業為核心的臺州市黃巖區特色小鎮的規劃編制問題[4];梁潔研究了江蘇省半城鎮的特色定位、塑造路徑及規劃問題[5]。與此同時, 為加快“多規合一”規劃編制探索, 加快規劃體制改革, 國家發展和改革委員會、國土資源部、環境保護保部和住房與城鄉建設部四部委于2014年聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》, 在包括大理市在內的全國28個市縣開展“多規合一”規劃編制試點, 2015年7月, 安徽省在合肥、蚌埠等多個地級市開展“多規合一”試點工作, 同年8月, 云南省決定在全省16個州市和滇中產業新區各選擇1個縣市區開展“多規合一”試點工作, 2 0 1 6年4月廣西下發了《開展省級空間性規劃“多規合一”試點工作方案的通知》, 隨后陜西省、河南省等省份也開始編制“多規合一”, 2018年3月自然資源部的設立為全面實施“多規合一”奠定了基礎。
一、特色小鎮及“多規合一”
(一) 特色小鎮的內涵
“特”和“小”是特色小鎮的特征。“特”就是要彰顯小鎮產業、歷史文化、自然環境等方面的獨特性, 進而將其打造成為宜居、宜養、宜業、宜游的高品質空間;“小”就是指小鎮的空間規模相對較小, 特色小鎮的規劃面積一般為3km2, 核心規劃面積為1 km2, 如云南省創建的105個特色小鎮, 都是以該空間范圍為基礎, 要求在此范圍打造具有獨特文化內涵、集生產、生活、生態于一體的聚落形態。浙江省作為我國最先開展特色小鎮創建的省區, 明確指出特色小鎮作為一個產業發展空間平臺, 其不同于產業園區和行政區劃單元, 相對獨立于市區, 具有明確產業定位、文化內涵、旅游和一定社區功能;在各地已有實踐的基礎上, 國家發展和改革委員會在《關于加快美麗特色小 (城) 鎮建設的指導意見》中進一步明確了特色小鎮的概念, 指出特色小鎮主要是聚焦特色及新興產業, 通過聚集發展要素, 打造三產融合發展平臺。
從特色小鎮的空間尺度來看, 其規劃范圍不再局限于以行政區為單元進行規劃, 其規劃空間范圍主要依據產業要素整合需求及產業鏈關聯度而確定, 小鎮既可以在一個行政區范圍內, 也可以跨行政區而存在;既可以是一個片區, 也可以是多片區聯合創建, 如云南滄源翁丁佤族葫蘆小鎮, 整合了縣城邊上的葫蘆小鎮片區、勐萊崖畫小鎮片區和翁丁原始村落片區, 三個片區共同申報省級特色小鎮, 并獲成功。特色小鎮創建的產業發展導向和空間位置的靈活性, 決定了特色小鎮的規劃與傳統規劃有所區別, 其主要是基于區域特色、產業需求等進行空間格局安排和建筑形態設計, 不再是簡單的“穿衣戴帽”和空間規模擴張, 而是以提高土地節約集約利用, 提高單位土地投資率為約束條件, 對原有產業發展能力的提升、產業發展方向的轉型升級和空間格局的優化, 高效率生產空間、高品質生活空間、高質量生態空間打造是小鎮創建的核心目標。特色小鎮相關創建標準可反映這一導向, 如云南省要求創建國家級的特色小鎮須在三年內投入30億元以上, 第一年完成全投資額的20%, 第二年完成50%, 第三年全部完成, 在此過程中需明確投資運行主體、建設內容、投資規模、以及完成時間等。各地在特色小鎮創建實踐中, 形成諸多經驗和好的做法, 特色小鎮打造也摸索出各具特點的模式, 特色小鎮正成為促進特色產業培育、產城融合、三產融合及鄉村振興等有效實施的重要平臺。
(二) “多規合一”的意義
“多規合一”是以構建空間銜接一致的空間管控體系為核心, 通過“一張圖”繪制, 統籌安排區域空間發展。在此過程中, 國民經濟和社會發展總體規劃主要起到目標引領作用, 城鄉總體規劃和土地利用總體規劃發揮空間規模、布局控制作用, 生態環境類規劃主要發揮生態本底控制作用, 通過不同規劃間的協調、銜接, 最終在整個規劃區域中形成“五個一”, 即“一張圖、一個信息平臺、一個協調機制、一個審批流程、一個監督體系”。開展“多規合一”規劃編制, 有利于解決同一區域內不同規劃自成體系、規劃內容相互沖突、規模控制、空間布局不一致等問題。對于規劃管理部門而言, “多規合一”可以強化政府空間管控、治理能力, 也是推動現行規劃體制改革的重要契機。總體來看, “多規合一”規劃編制試點, 對加快城鄉規劃轉型, 促進城市空間由生產型空間向生活型空間轉變、優化區域空間協調等都具有重要意義。
當前, 全國特色小鎮試點數量已超過600個, 并且部分尚未開展特色小鎮創建的省市正逐步推進此項工作, 未來一段時間內, 特色小鎮的數量、影響將進一步擴大。與此同時, “多規合一”已在全國多個地區進行試點, 其編制方法、技術也已經逐漸成熟, 可為特色小鎮的建設提供更好的規劃支撐。“多規合一”中“五個一”可以有效的支撐特色小鎮的科學選址與規劃編制, 提高特色小鎮規劃編制效率、水平, 推進特色小鎮具體項目落地的進程。二者關系如圖2。
(三) 特色小鎮規劃面臨的問題
在特色小鎮的建設過程中, 需在綜合分析小鎮的自然、環境、社會、經濟等因素基礎上, 科學、合理的制定特色小鎮產業、人口、文化等方面的規劃, 發揮好規劃的引領作用對于推進特色小鎮建設, 實現特色小鎮的綜合效益具有重要的作用。當前特色小鎮規劃編制中存在的問題主要反映在以下三個方面：
(1) 規劃選址不合理, 規劃特色不突出。特色小鎮的創建需突出“小”而“特”的特征, “小”很容易實現, 而“特”卻很難體現。很多地方小鎮在選址過程中往往只重視小鎮的規模, 而忽視了其用地選擇需充分考慮產業發展的需求, 忽視規劃需在充分提煉當地特色基礎上再開展, 造成選址不當, 規劃項目特色不鮮明, 進面導致項目難以落地, 產業發展可持續性不強等問題。
(2) 規劃編制自上而下, 自下而上結合不足, 政府企業權力責任界線不清。在由政府主導的特色小鎮創建地區, 特色小鎮的規劃編制還多以政府主導為主, 規劃編制過程中涉及到主導產業選擇、項目策劃、規劃調整、協調等均以政府主導開展, 項目業主在小鎮的策劃、規劃中參與度不深, 不利于特色小鎮后期建設與項目的持續運營;同時, 地方政府為發揮更多的小鎮社會效應, 在地方政府財政較為緊張的情況, 要求企業承擔本應由政府承擔的公益性項目投資, 導致企業投資成本增加, 企業投資意向下降, 在二者難以達成一致時, 小鎮投資擱淺, 出現新的“特色鬼鎮”。
(3) 用地審批、規劃評審驗收與企業投資行為時間周期的不匹配。特色小鎮的規劃是在已有上位規劃的基礎上進行編制的, 規劃區域通常會涉及相關規劃的調整, 這些調整往往耗時較長, 而小鎮產業類項目往往需快速形成投資并產業收益, 對于政府主導型的小鎮創建, 規劃及項目落地需快速推進以及時完成投資目標, 達到考評要求, 規劃間銜接、協調時間較長, 規劃審批流程較多, 在一定程度上成為部分特色小鎮難以推進的關鍵性因素, 如云南楚雄南華野生菌小鎮, 資源條件較好, 區位條件較優越, 但由于地方政府無力支付建設用地報備前期費用, 企業也不愿意墊付這部分錢, 導致小鎮從進入創建名單以來, 近一年時間用地問題都未解決, 小鎮開工受阻。
二、“多規合一”視角下特色小鎮規劃探討
(一) 特色小鎮的選址
小鎮選址的合理性對其創建成功起到關鍵性作用。選址是特色小鎮創建前期必備環節, 特色小鎮的“特”決定了其選址過程中必須要突出規劃區域的獨特性, 如優美的生態環境, 獨具特色的民族文化、歷史古跡、交通要道以及特色產業等, “小”要體現空間范圍緊湊性, 是一個資源高度利用的空間平臺。當前, 部分特色小鎮由于前期選址不合理, 導致在規劃編制過程中面臨規劃范圍不清晰、規劃間相互沖突等問題, 阻礙了小鎮的推進進度。“多規合一”的優點在于有一個各級職能部門共同認可的“一張圖”及統一的規劃信息管理平臺。將社會經濟發展規劃、土地利用規劃、環境保護規劃, 城鄉規劃等相關成果進行協調后, 各部門規劃統一到“一張圖”上, 實現在規模、空間范圍、空間管制措施上的統一協調。在“一張圖”形成的基礎上, 以特色小鎮建設條件為基礎, 開展特色小鎮選址工作, 可以保障小鎮選址不觸碰基本農田紅線、生態紅線等, 可綜合協調各類規劃條件、經濟技術指標, 保證小鎮創建的順利開展及用地空間的合理安排, 提高用地效率及減小環境影響, 對小鎮綜合效應的發揮具有重要的作用。
表1 特色小鎮的選址條件及要求
(二) 規劃編制
從前面特色小鎮規劃面臨的問題分析可以知道, 土地調規、林地調規、環評、可研及項目核準、建設許可, 規劃審批環節多、周期長等問題都有可能成為影響小鎮建設推進的制約因素, 而“多規合一”通過對不同規劃要素整合, 較好的實現了“一個區域, 一個空間規劃”的目標, 使各規劃在區域邊界上保持一致, 保證用地布局覆蓋全域, 避免因空間布局沖突而導致“規劃打架”的現象。編制有“多規合一”城鄉總體規劃的縣市區, 在進行特色小鎮規劃時, 應以縣級層面的“多規合一”“一張圖”為基礎, 按照特色小鎮的發展定位、投資項目的目標和發展計劃, 具體安排規劃區內用地空間布局, 對有用地沖突的區域, 按照上位“多規合一”規劃中構建的沖突協調解決機制進行協調, 編制特色小鎮規劃區范圍內的“一張圖”并構建規劃信息管理平臺, 便于后續具體項目的推進落實及小鎮控規、詳規及專項規劃的編制。一套銜接緊密, 層級分明, 事權清晰的規劃體系的構建, 對于小鎮區域發展定位、空間功能的合理布置、投資進度的恰當安排等具有重要的作用。
(三) 規劃實施、評估與動態更新
特色小鎮建設的核心在于產業的發展, 不僅注重與現有產業的相互結合, 而且強調投資的產出效應。作為經濟新常態下推進供給側結構性改革的重要平臺, 特色小鎮產業發展并不應以政府為主導, 而應以政府為引導、以企業為主體、采用市場化運作方式, 特色小鎮創建對效率的訴求更加明顯。而已有規劃實施存在明顯的滯后性, 這種滯后性對于空間范圍較大的縣級層面或鄉鎮級層面尚可接受, 但對于特色小鎮來說則意味著效率的損失、市場機遇的錯過, 可以這樣認為, 特色小鎮因為“小”而“特”其規劃也需體現“特”而“小”。“特”可以體現在多方面, “多規合一”編制方法的應用就是其中之一;“小”可以理解為小鎮規劃的細節問題, 在規劃實施管理層面更多細節問題的發現則離不開規劃信息平臺的支撐。“多規合一”規劃管理信息平臺不僅可為規劃方案的制定提供決策依據, 更重要的在于其在規劃管理決策方面的應用, 海量、即時數據的提供, 可對規劃實施情況進行動態跟蹤、對項目投資效益進行分析評估, 進而為小鎮規劃實施情況的評估、規劃的調整提供可靠的細節數據支撐。
三、結語
特色小鎮創建與“多規合一”規劃編制作為當前促進供給側結構性改革的重要舉措, 對于促進區域協調發展和規劃編制體制改革有著重要的作用, 積極試點不同地域、不同類型區域“多規合一”的編制, 不斷實踐和完善“多規合一”規劃編制方法、體系, 對于新時期, 新規劃體系的構建具有重要的意義。在這一過程中, 相對規劃技術而言, 規劃體制的變革與完善顯然是更為重要的;在城市從生產型空間向生活型空間轉變過程中, 特色小鎮創建試點較好的契合了這一轉變, 但具體能不能承載起一重任, 仍待觀察, 但規劃的重要性毋庸置疑, 轉型發展的小鎮必然需要轉型后的規劃, 將“多規合一”實踐于特色小鎮, 以新的規劃理念引領小鎮的發展, 對于小鎮創建來說, 無疑是一個良好的開端。(作者：包廣靜 姬超 許永生)
