從農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)到現(xiàn)代社會, 中國的社會演進具有雙重邏輯。上個世紀80年代以來, 城市化進程的加快使農(nóng)村問題與城市問題交替出現(xiàn)。伴隨著當代中國的城市化進程, 作為村鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)兩種形態(tài)的新型市鎮(zhèn), 進入了不同的制度背景, 并形成不同的發(fā)展道路。特色小鎮(zhèn)的出現(xiàn), 有可能形成這一矛盾定位的政策突圍。在紛紛啟動的特色小鎮(zhèn)規(guī)劃中, 仍要明確特色小鎮(zhèn)的角色定位, 即特色小鎮(zhèn)是城市問題的鄉(xiāng)村方案, 還是鄉(xiāng)村問題的城市方案。特色小鎮(zhèn)的設(shè)立, 有助于解決游離于城市體系之外的城鎮(zhèn)的身份沖突, 但是由于缺少明確的制度安排和法律支持, 特色小鎮(zhèn)有可能成為一種過渡性的公共政策。
伴隨著工業(yè)化的進程, 中國城市化在上個世紀末開始大規(guī)模啟動。在這場前所未有的社會浪潮之中, 伴隨著對于城市的嚴肅批判, 這種批判既來自城市問題的普遍揭示, 也來自于鄉(xiāng)村凋落的中國式反思。在城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的雙重政策設(shè)計中, 我們認為, 城市化的進程提供了一個重新認識中國城市問題和鄉(xiāng)村問題的契機, 伴隨著城鄉(xiāng)政治社會關(guān)系的重構(gòu), 不同的分析視角往往意味著不同的解決方案。特色小鎮(zhèn), 則是眾多方案中尤其值得關(guān)注的一種。
中國社會演進的雙重邏輯
作為具有悠久農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)和工業(yè)化后發(fā)國家, 中國在1949年后遇到的社會問題既有農(nóng)業(yè)社會的特點, 也有工業(yè)社會的特點。改革開放以來, 在城市化進程中, 中國開啟了農(nóng)業(yè)國家向工業(yè)國家的邏輯轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過程中, 社會問題顯示了其異質(zhì)性和復(fù)雜性, 但是總體上來說, 這種問題主要體現(xiàn)為城市問題與農(nóng)村問題。
首先, 作為農(nóng)業(yè)中國的社會發(fā)展。西周以來, 中國逐步成長為一個農(nóng)業(yè)大國。“當耕作方法還很原始, 并不過分要求領(lǐng)導(dǎo)時, 農(nóng)業(yè)的選擇對于非農(nóng)業(yè)的人群來說, 僅具有一種有限的和很不相同的吸引力。在分層的農(nóng)業(yè)社會出現(xiàn)以后, 選擇就變得更加重要了。鄰近的農(nóng)業(yè)國家的政府和富有地主們所掌握的權(quán)力起著威懾的作用, 因為在這些情況下, 實行轉(zhuǎn)變就可能使人們屈從于受到政治和所有權(quán)控制的令人生厭的手段之下。”[1]秦漢之后, 人口的增長及其對土地的渴求擴充了國家地理版圖, 也給國家整體統(tǒng)治帶來困難, 正是基于農(nóng)業(yè)社會的郡縣制及其控制手段的細化, 國家權(quán)力結(jié)構(gòu)日趨完善。
在魏特夫看來, 治水社會對于勞動力的控制遠遠超過封建社會, 諸如徭役的重復(fù)行使, 部分保障了農(nóng)民的自由, 但也確認了國家對于農(nóng)民自由的周期性剝奪。“治水國家不同于現(xiàn)代極權(quán)管理國家之處, 在于它建立在農(nóng)業(yè)上面, 只管理著國家經(jīng)濟的一部分;它與以私有財產(chǎn)為基礎(chǔ)的工業(yè)社會的自由放任國家的不同之處, 在于就其核心形式而論, 它是以命令式的 (強迫的) 勞動手段來實現(xiàn)重要的經(jīng)濟職能的。”[2]有限的自由剝奪和國家的最終控制, 使農(nóng)業(yè)中國以超穩(wěn)定的形態(tài)維系了國家政治秩序。在秦漢以后, 土地繼承的無限分割、郡縣制的漸次設(shè)立使中國難以出現(xiàn)西方國家的貴族階級聯(lián)盟, 更無法出現(xiàn)可以對抗強權(quán)的社會階級。于是, 個體依附于家庭和宗族, 社會依附于國家, 地方依附于中央政權(quán), 社會問題被簡化為國家問題, 地方問題被理解為中央問題。正是農(nóng)業(yè)社會中央集權(quán)的政治系統(tǒng), 確認了中國政治的嚴密性運作, 也支持了中國社會的封閉性輪回。
其次, 作為工業(yè)中國的社會發(fā)展。農(nóng)業(yè)社會發(fā)展的歷史一貫性邏輯終將遇到工業(yè)革命的挑戰(zhàn)。從1978年以來, 中國的經(jīng)濟改革從人口占據(jù)多數(shù)的農(nóng)村起步, 逐步推進了工業(yè)化的發(fā)展。中國改革開放以來的工業(yè)化歷程大致可分為三個階段:第一階段為1978—1991年農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速發(fā)展的階段;第二階段為1992—1999年制造業(yè)及出口快速增長的階段;第三階段為2000—2020年中國重新重工業(yè)化階段或基本實現(xiàn)工業(yè)化的階段。
不同的工業(yè)化階段意味著不同的人口流動方向, 雖然經(jīng)過了離土不離鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)、小城鎮(zhèn)建設(shè), 但是工業(yè)時代把社會發(fā)展最終指向了大中型城市, 城市迅速集聚了大量的人口。以戶籍計算, 1979年我國城鎮(zhèn)人口18495萬人, 鄉(xiāng)村人口79047萬人, 城市人口約占全國人口19%;到了2016年, 我國城鎮(zhèn)人口79298萬人, 鄉(xiāng)村人口58973萬人, 城市人口約占全國人口的57%。1979年, 城市就業(yè)人口尚不足1億人, 2016年, 這一數(shù)字已經(jīng)達到4.14億。[4]人口的流動性使城市社會切入陌生人社會形態(tài), 人們在官僚制組合起來的各種流水線上工作, 并形成車間、工廠、職業(yè)等新的集合, 基于血緣的農(nóng)業(yè)社會長期形成的宗族、家庭結(jié)構(gòu)卻紛紛解構(gòu)了。
大規(guī)模的工業(yè)化通過與城市的結(jié)盟, 瓦解了傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu), 同時以壓縮的公共空間重組了社會形態(tài), 基于工業(yè)生產(chǎn)與城市生活的不可逆轉(zhuǎn)性, 中國的社會問題從此具有新的邏輯。在上個世紀80年代市管理縣體制建立之后, 城鄉(xiāng)合治的政治傳統(tǒng)逐步為城市統(tǒng)馭鄉(xiāng)村模式所取代, 中國的社會發(fā)展因此與城市發(fā)展更加緊密地聯(lián)系起來, 而通過城市與工業(yè)的發(fā)展解決中國社會問題, 成為近30年的政策重心。
再次, 鄉(xiāng)-城轉(zhuǎn)型中的問題交織。城市化的發(fā)展伴隨著鄉(xiāng)村向城市的轉(zhuǎn)型, “任何城市的發(fā)展, 都會經(jīng)歷力量驚人的爆炸式增長。村莊和城鎮(zhèn)不會以這樣的方式發(fā)展, 也成為不了城市。即使一些小城市只經(jīng)歷過短期的發(fā)展, 并在之后進入停滯狀態(tài), 也必然至少有過一次特別突然且迅速的經(jīng)濟增長。通常我們可以觀察小城市中大部分建筑的時代特征, 以判斷這一快速增長發(fā)生于何時;快速增長期內(nèi), 建筑物總是增加得非常多”。城市的意義不僅僅在于建筑及地理空間的重構(gòu), 在中國這樣一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國家, 在城市化進程中, 在新的社會組織形成之前, 無數(shù)原子化的個體被迫直面工業(yè)社會的風險。快速城市化進程將一些群體拋至社會邊緣, 大量的人口面臨住房、工作、醫(yī)療等公共服務(wù)的困難。同時, 即使在今天, 我國仍然有40%多的人口居住在鄉(xiāng)村, 李昌平甚至認為, 再過30年, 中國依然會有不少于6億的人口生活在鄉(xiāng)村。[6]因此, 在依附城市發(fā)展30多年后, 鄉(xiāng)村人口的居住、就業(yè)和社會保障需要重點關(guān)注。
在資本的推動下, 工業(yè)化和城市化使中國的經(jīng)濟社會生活從地方主義直面全球主義的挑戰(zhàn)。必須承認的是, 我國的國家治理長期以來建立在國家本位之上, 國家的權(quán)力集中具有與生俱來的道德正當性;在尊重這一前提之后, 我國的地方治理又建立在彼此隔絕的地方性知識之上。所以, 工業(yè)化和城市化的意義在于, 當?shù)胤叫灾R無法適應(yīng)全球性知識以后, 當國家長期處于農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡時, 那些本該有序的社會進程就呈現(xiàn)復(fù)雜的態(tài)勢。例如, 世界城市化進程往往表現(xiàn)為三個階段:城市化、逆城市化和紳士化。由于中國社會的快速轉(zhuǎn)型, 作為世界第一人口大國的中國的城市化進程同時形成三個階段的交織, 這也加大了中國城市化進程的復(fù)雜性。
伴隨著城市化進程的提速, 中國的社會問題逐漸清晰起來, 總體來說, 這些問題仍可以概括為城市問題和農(nóng)村問題, 以及城鄉(xiāng)問題的交織。在人口城市化的訴求超越城市容量擴張時, 大量人口的涌入形成城市的擁擠和鄉(xiāng)村的空心化。當城市之間的競爭激烈時, 人口則流向發(fā)達區(qū)域的城市, 從而形成一些欠發(fā)達區(qū)域城市的空心化和一些發(fā)達區(qū)域城市的擁擠。而鄉(xiāng)村和城市因此成為城市化進程中問題的兩面。快速城市化造成了鄉(xiāng)村凋敝的同時, 還破壞了安土重遷的中國人的文化記憶。“對大部分經(jīng)歷遷徙流動的中國人而言, 鄉(xiāng)土并不是一種對象化的存在, 而是肉身經(jīng)驗的真實組成, 是我們情感的依存、精神生活的豐富來源, 甚至是原初世界觀的構(gòu)造基礎(chǔ)———每個人心里都有一個屬于自己的鄉(xiāng)土。”[7]這種鄉(xiāng)土意識, 維系了中國獨特的心理特征, 甚至是權(quán)利結(jié)構(gòu)。也正是出于這樣的思考, 賀雪峰認為, 需要國家通過自上而下的資源轉(zhuǎn)移進入農(nóng)村, 對農(nóng)村進行保底式的建設(shè), 而“所謂保底, 就是保住農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活的最低底線, 維持住農(nóng)村最基本的生產(chǎn)生活秩序”。因此, 從鄉(xiāng)土意識的珍視到鄉(xiāng)村生活的維系, 這樣的判斷價值在于, 在中國城市化進程中存在兩類問題和兩種解決的方案, 即鄉(xiāng)村問題的城市方案和城市問題的鄉(xiāng)村方案。
鄉(xiāng)村問題的城市方案
在中國學術(shù)界和政策界, 對于鄉(xiāng)村的發(fā)展, 始終存在這樣一種選項:打破鄉(xiāng)村的依附性發(fā)展模式, 實現(xiàn)一種鄉(xiāng)村的整體性自主發(fā)展, 并在這種整體性的方案中, 同時解決小農(nóng)對接大市場和對接大國家的問題。事實上, 這樣的思路并不孤單, 雖然簡•雅各布斯和許多學者在城市起源的時間順序上有城鄉(xiāng)先后的爭論, 但是這種爭論本身恰恰說明, 當我們討論城市和鄉(xiāng)村問題的時候, 城鄉(xiāng)恰恰是一個互相依存的關(guān)系。“放眼今天的世界, 要不是城市生產(chǎn)和轉(zhuǎn)移了大量的商品和服務(wù), 農(nóng)村的生產(chǎn)率一定會令人憂慮。最徹底的農(nóng)業(yè)國家, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率也最低。另一方面, 城市化最徹底的國家, 生產(chǎn)的食物一定最為充足。”[10]而城市, 因此成為鄉(xiāng)村問題的解決方案。在中國, 鄉(xiāng)村問題的判斷多基于以下三個層層遞進的邏輯。
第一, 鄉(xiāng)村問題的“三農(nóng)”視角。國內(nèi)學者往往把農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村問題合并思考, 從而稱之為“三農(nóng)”問題。這一定義不同于以往把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民以及相關(guān)問題分別稱謂, 并在主觀上一味地把三者個別看待、研究和解決的做法, 而是把三者作為一個整體問題加以研究和處理, 從而揭示三者之間的密切聯(lián)系, 使原先農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民這三個概念轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€整體性概念。[11]誠然, 與彼此分割的思考相比, 對于“三農(nóng)”整體性的考察解釋了“三農(nóng)”背后的內(nèi)在聯(lián)系, 也意味著“三農(nóng)”問題必須有一個系統(tǒng)性的解決方案。
“三農(nóng)”問題在上個世紀末期進入了最高決策的層面, 1998年10月, 《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出:農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是關(guān)系改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問題。沒有農(nóng)村的穩(wěn)定就沒有全國的穩(wěn)定, 沒有農(nóng)民的小康就沒有全國人民的小康, 沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化就沒有整個國民經(jīng)濟的現(xiàn)代化。穩(wěn)住農(nóng)村這個大頭, 就有了把握全局的主動權(quán)。[12]因此在最高決策者那里, “三農(nóng)”問題的系統(tǒng)性解決方案就是必須同步解決社會穩(wěn)定、生活小康和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的問題。
第二, “三農(nóng)”問題的市場化路徑。在經(jīng)濟學家看來, 從結(jié)果上看, “三農(nóng)”問題的核心是確保農(nóng)民充分分享經(jīng)濟增長成果, 那就是改善要素市場的運作。每一種主要的生產(chǎn)要素的市場 (勞動、土地和資本或信貸) 在中國依然受到很大的約束, 存在很多缺陷。中國未來要素市場表現(xiàn)如何, 將在很大程度上影響著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效和農(nóng)民收入的提高。[13]因此, 我們可以看到, 在經(jīng)濟學的分析框架里, 農(nóng)村的問題是經(jīng)濟發(fā)展乏力、農(nóng)民收入減少的問題。
從邏輯上看, 經(jīng)濟學認為小農(nóng)經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的矛盾才是“三農(nóng)”問題的癥結(jié)所在, “三農(nóng)”問題所引發(fā)的社會危機內(nèi)在于現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的邏輯之中———農(nóng)民的破產(chǎn)、農(nóng)業(yè)的凋敝、農(nóng)村的衰落是市場經(jīng)濟在中國展開的必然結(jié)果。[14]在這一視角下, 城鄉(xiāng)差距以及農(nóng)民收入的匱乏背后是農(nóng)村生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)化的制度阻礙, 因此基于中國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性作用和龐大的農(nóng)民群體, 認為只要按照市場化的基本路徑, 把宅基地、房產(chǎn)等資產(chǎn)進入市場流轉(zhuǎn), 就可以解決農(nóng)民增收和經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)性動力。李昌平也看到了現(xiàn)有制度在農(nóng)民轉(zhuǎn)化中的不足, 在工業(yè)化進程中的工人工資收益實在太低了, 所以中國的工業(yè)化只生產(chǎn)了幾億農(nóng)民工, 卻無法產(chǎn)生幾億市民, 中國的工業(yè)化沒有能力把農(nóng)民工變成市民。因此, 他認為中國農(nóng)村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下長期生活6億人左右是完全可能的。
第三, 市場化路徑中的城市方案。在社會學的視野中, “三農(nóng)”問題的核心在于大量農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)化。“一個工業(yè)化迅速發(fā)展的國家, 一面是大規(guī)模的工業(yè)建設(shè), 一面是農(nóng)民大量增加 (1952年是5億農(nóng)民, 2001年是9億農(nóng)民, 50年增加4億) , 而耕地等主要生產(chǎn)資料增加不多, 這是當今中國農(nóng)民問題嚴重的根源。一個工業(yè)化、現(xiàn)代化國家, 總不能農(nóng)民占75%的絕對多數(shù)。如何減少農(nóng)民是我們今后要解決的重大任務(wù)之一。”[16]在諸多的社會學研究中, 農(nóng)民的數(shù)量是作為一個問題提出的。
伴隨著理論界的爭論, 實務(wù)界的政策安排日益清晰, 時任國務(wù)院總理朱镕基在2001年《政府工作報告》提出, “發(fā)展小城鎮(zhèn), 繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟, 積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化, 拓寬農(nóng)民的就業(yè)空間和增收渠道”。2002年《政府工作報告》又提出, “加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展, 努力增加農(nóng)民收入”。因此在政府層面上, 城市化作為三農(nóng)問題解決的基本方案已經(jīng)日益清晰, 即“城鎮(zhèn)化作為一項公共政策, 是以促進三農(nóng)發(fā)展、實現(xiàn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移為目標的”。
在“三農(nóng)”問題的市場化路徑背后, 掩蓋著一個基本的判斷, 即市場往往與城市聯(lián)系在一起。眾所周知, 我國的改革開放始于農(nóng)村, 聯(lián)產(chǎn)承包制啟動了中國的經(jīng)濟社會發(fā)展。但是從上個世紀80年代中期起, 以市管理縣體制為標志, 城市優(yōu)先地位再次凸顯, 農(nóng)村改革被動服從于城市發(fā)展。“三農(nóng)”問題的城市方案敏銳地看到了農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)村土地對于城市發(fā)展的重要價值, 也催生了城市向農(nóng)村的蔓延, 一些遠離城市的村莊最終成為“城中村”, 并在大規(guī)模的拆遷中逐漸消失, 一些更遠的村莊或者保持原先的村莊形態(tài), 或者在城市擴張中接納了城市中的工廠, 承擔著城市蔓延的外部性。
城市問題的鄉(xiāng)村方案
傳統(tǒng)中國政治史是一個等級政治逐步形成并加以鞏固的歷史, 作為政治權(quán)力的中樞, 城市體系的等級化分布充分顯示了中國傳統(tǒng)的政治特質(zhì)。這一政治特質(zhì)逐漸融入了市場和社會發(fā)展的其他要素, 從而形成不同歷史時期的城市問題。同時, “從基層上看去, 中國社會是鄉(xiāng)土性的”[18]。即使在城市的歷史變遷中, 在市場化啟動之后, 鄉(xiāng)土這一社會特征也逐步嵌入城市生活, 并成為一種解決當代中國城市問題的方案選擇。具體而言：
第一, 城市問題的基本類型。城市發(fā)展就是一個不斷解決城市問題的過程, 極端的觀點甚至認為城市本身就是一個需要解決的問題。在城市政治理論看來, 城市有一個城市規(guī)劃、建設(shè)和治理的過程, 因此, 城市問題基本上可以劃分為城市規(guī)劃的問題、城市建設(shè)的問題和城市治理的問題。
基于城市規(guī)劃的角度, 城市必須適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。一般認為, 城市規(guī)劃是建立最優(yōu)城市的重要工具, 但是早在中國城市化啟動之前, 日本學者山田浩之就高度懷疑城市規(guī)劃解決城市問題的有效性。他發(fā)現(xiàn), 城市規(guī)劃往往是以土地和設(shè)施為主要對象, 其內(nèi)容和目標均較為簡單。隨著人口增加、城市化和技術(shù)進步而引起經(jīng)濟活動的擴大和結(jié)構(gòu)的變化, 以及在生活水平提高、消費需求增大等整個社會變化過程中, 大城市中出現(xiàn)了人口過密、交通擁擠、住房恐慌、環(huán)境惡化等種種城市問題, 從而變更了原有的城市經(jīng)濟、社會、政治體系, 這些社會混亂現(xiàn)象無法通過這種簡單的計劃來解決。[19]同樣基于城市建設(shè)和治理的視角, 城市問題并不是一個歷史的必然, 而是在城市建設(shè)和治理中持續(xù)暴露的社會現(xiàn)象和政策命題。
第二, 城市問題的多重疊加。在城市發(fā)展過程中, 在不同的階段, 城市問題的類型各有不同, 但是在中國快速城市化的進程中, 由于經(jīng)濟社會發(fā)展的區(qū)域性差異, 不同地區(qū)、不同城市分別進入了城市化的不同階段, 因此中國城市問題在不同的地區(qū)也有不同, 從而形成了城市問題的疊加。
同時, 除了城市化進程的差異, 城市問題還涉及城市運動與公共政策的調(diào)適。城市不僅是政治層面政策安排的結(jié)果, 也是大規(guī)模人口流動的社會性后果, 因此從這個層面上看, 在城市規(guī)劃、城市建設(shè)和城市治理中暴露的城市問題, 既可能體現(xiàn)為公共政策供給的不足, 也可能表現(xiàn)為社會運動的治理代價。中國自1978年以來, 年均城市人口增長1600萬[20], 在大量人口涌入城市特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)之后, 日益擴張的公共服務(wù)需求與有限城市承載力的沖突、城市流動人口的社會融入與排斥、城市貧困與暴力等, 構(gòu)成更為深刻的城市社會問題, 從而強化了城市問題的復(fù)雜性。
第三, 城市問題的鄉(xiāng)村方案。城市問題是在城市發(fā)展過程中形成的, 并伴隨著城市的始終, 因此城市問題難以存在一種徹底性的解決方案。在世界范圍內(nèi), 城市問題的思考首先與工業(yè)化的反思有關(guān), 劉易期•芒福德認為:“在1820—1900年之間, 大城市里的破壞與混亂情況簡直與戰(zhàn)場上一樣……工業(yè)主義, 19世紀的主要創(chuàng)造力, 產(chǎn)生了迄今從未有過的極端惡化的城市環(huán)境, 因為, 即使是統(tǒng)治階級的聚居區(qū)也被污染, 而且也非常擁擠。”
作為工業(yè)化結(jié)果的城市于是成為鄉(xiāng)村的異化物, 而鄉(xiāng)村自然就成為一種治療城市病的替代性方案, 霍華德田園城市理論就是其中典型的一種。有學者指出, “田園城市”的學說強調(diào)了城市內(nèi)在的有機性, 因為廣闊的綠地, 城市與鄉(xiāng)村能在更大范圍的生物環(huán)境中取得平衡, “田園城市”學說創(chuàng)新之處在于, 它通過一個“組合群體”對城市錯綜復(fù)雜的情況進行恰當?shù)奶幚? 并建立起內(nèi)在的平衡機制以協(xié)調(diào)城市的生長與發(fā)展。[22]從這一意義上看, 田園城市理論的基本視角仍然是基于鄉(xiāng)村的城市問題解決方案。在很多地方的城市設(shè)計中, 花園城市、接近自然成為城市更新的重要動力。建立更為分散的城市、建立有機聯(lián)系的城市, 成為城市問題解決的一個思路。
特色小鎮(zhèn)的角色沖突與方案調(diào)適
2015年4月, 浙江省政府率先提出了特色小鎮(zhèn)的政策議題。在經(jīng)濟下行、大型城市人口超載的情況下, 這一議題迅速成為中國城市化進程中的又一切入點。在多次央地關(guān)系的政策互動中, 特色小鎮(zhèn)的建設(shè)目標、方案以及政策評估已經(jīng)基本確定, 但是從城市與鄉(xiāng)村問題解決的角度看, 特色小鎮(zhèn)作為新興市鎮(zhèn), 仍將面臨角色與功能的沖突。
其一, 新興市鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村定位。在分析當下中國鄉(xiāng)村問題時, 我們往往無法突破對中國傳統(tǒng)社會 (即費孝通先生所謂禮俗社會) 的認識, 這種認識既來自歷史抽象的鄉(xiāng)土記憶, 也來自長期形成的獨特的中國社會結(jié)構(gòu)。在中國城市化發(fā)展的進程中, 中國的農(nóng)村社會本不是一個問題, 只是在工業(yè)化深入發(fā)展的時候, 農(nóng)村問題才開始體現(xiàn)出社會的結(jié)構(gòu)性矛盾。
上個世紀70年代, 以聯(lián)產(chǎn)承包制為標志的農(nóng)村改革啟動, 在約翰遜看來, 這場在中國農(nóng)村發(fā)生的和平革命, 其激烈程度絲毫不亞于1952年在中國推行的土地改革制度和1957年建立的農(nóng)村公社制度。[23]這場改革產(chǎn)生的社會大規(guī)模的市場要素和人口流動, 為中國城市化的再次啟動奠定了基礎(chǔ), 因此在一定程度上可以說, 城市化是農(nóng)村改革的政治性后果。
中國農(nóng)村的變革催生了一些鄉(xiāng)村的城市化道路。一些村莊或成為城市化的村莊, 或獨立形成新的市鎮(zhèn), 從而豐富了我國城市體系;更為重要的是, 這些城鎮(zhèn)的突現(xiàn)提供了上個世紀80年代農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化出路, 因此在這個意義上可以說, 這些新生的基于農(nóng)村變革的城鎮(zhèn)有著深刻的鄉(xiāng)村屬性。事實上, 國外很多小鎮(zhèn)的建設(shè)并不排斥城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村屬性, 美國travel&leisure網(wǎng)站曾在55類744個小鎮(zhèn)中海選民眾最喜愛的小鎮(zhèn), 最終桂冠被科羅拉多州阿斯彭小鎮(zhèn)摘得, 其誘人的鄉(xiāng)村風情、啤酒和維多利亞時代的街道在此次海選中獲得高分。
其二, 新興市鎮(zhèn)的城市定位。在中國的社會變遷中, 城市化是借助于工業(yè)的力量作為鄉(xiāng)土社會的異化物而出現(xiàn)的。在以農(nóng)為本和耕讀傳家的社會慣性中, 傳統(tǒng)工商業(yè)乃至市鎮(zhèn)的出現(xiàn)對于鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)并無解構(gòu)作用, 只是在工業(yè)革命興起之后, 城市這一異化物才具有了摧毀鄉(xiāng)土社會的物質(zhì)力量。
一個來自鄉(xiāng)村的新興市鎮(zhèn)即使試圖保持村莊的社會特質(zhì), 也注定要暗合城市發(fā)展的一般邏輯。在新興的市鎮(zhèn)管理中, 一系列的城市法律必須確定, 美國城市管理立法主要有:1.城市規(guī)劃法, 此為母法, 地方政府必須據(jù)此施行;2.土地使用分區(qū)管制實施條款, 規(guī)定特定社區(qū)的土地使用及人口密度等性質(zhì)及一些防止過分擁擠的辦法;3.土地細分實施條款, 詳細規(guī)定上述每一分區(qū)的地面建設(shè);4.城市重建立法, 對舊社區(qū)、貧民區(qū)及簡屋陋巷區(qū)域改建立法;5.估價程序條款, 規(guī)定公私建筑、房屋土地等的價格標準, 并以此作為征稅的依據(jù)。
同時, 法律不僅體現(xiàn)在城市的內(nèi)部運作上, 還體現(xiàn)在城市外部規(guī)模的控制上。20世紀70年代, 美國加利福尼亞州戴維斯市居民投票決定限制城市增長, 以使該市人口在2000年之前控制在5萬人以內(nèi)。為了實現(xiàn)這一目標, 該市規(guī)劃局每兩年就要計算新增居住單元的數(shù)量, 并按照此數(shù)量發(fā)放建筑許可證。[26]這一城市規(guī)模的控制與其說是政治性的, 不如說是社會性的, 但是這一基于選舉與代理而形成的社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)具有了區(qū)別于農(nóng)業(yè)社會的傳統(tǒng)特征。
其三, 新興市鎮(zhèn)的角色沖突。“目前, 對鄉(xiāng)村問題的認識, 往往隱含著兩個概念化傾向和既定思維:一是對鄉(xiāng)村的認識還停留在過去的‘鄉(xiāng)土中國’, 即以土地為生、以村為居、差序格局, 以及人們一直熟悉的社會和禮治秩序。二是在農(nóng)村政策上盡管作出了很大調(diào)整, 但還是基于‘以農(nóng)為本’, 即土地是農(nóng)民的命根子, 農(nóng)業(yè)是農(nóng)民就業(yè)和收入的主要來源, 國家的糧食供應(yīng)靠自給和小農(nóng)提供。當下面臨的挑戰(zhàn)是, 經(jīng)過30多年快速工業(yè)化和城市化以后, 中國已經(jīng)由‘鄉(xiāng)土中國’轉(zhuǎn)型為‘城鄉(xiāng)中國’。”[27]但是, 城鄉(xiāng)中國的政治轉(zhuǎn)變僅僅解釋了中國城市化過程的過渡性特征。“從城鄉(xiāng)關(guān)系上, 中國傳統(tǒng)城市和鄉(xiāng)村共同構(gòu)成完全的社會結(jié)構(gòu)空間。鄉(xiāng)村空間以血緣與地緣性組織為主, 而城市空間中的血緣與地緣性組織相對弱化, 家族規(guī)模受限, 流動人口較多, 教化與政治空間的系統(tǒng)化特征尤為突出。”[28]因此, 城市化進程中有可能形成傳統(tǒng)基于鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)斷裂, 而這些后果難以通過經(jīng)濟發(fā)展加以修復(fù)。
2008年1月1日開始實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》取代了原有的《城市規(guī)劃法》, 突出城鄉(xiāng)規(guī)劃綜合調(diào)控的地位和作用, 這一法律承認城鄉(xiāng)發(fā)展的路徑差異。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》指出, 城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃, 詳細規(guī)劃又分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。規(guī)劃區(qū), 則是指城市、鎮(zhèn)和村莊的建成區(qū)以及因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要, 必須實行規(guī)劃控制的區(qū)域。規(guī)劃區(qū)的具體范圍由有關(guān)人民政府在組織編制的城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃中, 根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要劃定。因此不難看出, 浙江省首倡的特色小鎮(zhèn), 在規(guī)劃法的層面上, 僅僅是村莊的規(guī)劃, 而非城鎮(zhèn)規(guī)劃。但是在中央政府首次展開對于全國特色小鎮(zhèn)的評選活動中, 特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃已經(jīng)從非行政性的村莊規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂行姓实某擎?zhèn)的規(guī)劃, 意味著特色小鎮(zhèn)應(yīng)該納入《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的剛性約束。
因此從制度上看, 這些新興市鎮(zhèn)的形成與控制不僅僅體現(xiàn)為央地關(guān)系的權(quán)力重構(gòu), 也體現(xiàn)為全國性法律與地方政策層面的沖突。而從城市形成背后的邏輯來看, 特色小鎮(zhèn)的爭論反映了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的政治、經(jīng)濟和社會問題的交織與互構(gòu)。眾多的新興市鎮(zhèn)或設(shè)于城市邊緣, 或建于鄉(xiāng)村郊野, 這種地理位置的變化背后缺乏城市制度或鄉(xiāng)村制度明晰的支持, 也缺乏明確的社會心理認同, 因此僅僅以“非產(chǎn)業(yè)區(qū)”或“非行政區(qū)”的否定性命名無法排除小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)區(qū)或行政區(qū)的角色沖突, 若干模糊定義僅僅強化了特色小鎮(zhèn)過渡性的政策特征。在住建部等三部委公布首批中國特色小鎮(zhèn)名單之后, 2016年12月28日, 江西省政府印發(fā)《江西省特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作方案》, 在江西方案中, 特色小鎮(zhèn)被定義為以某種產(chǎn)業(yè)為特色, 既有城市功能, 又有鄉(xiāng)村風貌, 大小適宜的人口聚集區(qū)。主要包括以傳統(tǒng)行政區(qū)劃為單元的建制鎮(zhèn)和不同于行政建制鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺兩種形態(tài)。[29]這一分類兼顧了浙江方案和全國性方案對于小鎮(zhèn)的定義, 事實上確認了特色小鎮(zhèn)是工業(yè)和生態(tài)互相促進的政策產(chǎn)物。正是基于地方的政策創(chuàng)新, 2017年12月4日, 《國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護部與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》首次明確區(qū)分了特色小鎮(zhèn)與特色小城鎮(zhèn):“特色小鎮(zhèn)是在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。特色小城鎮(zhèn)是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經(jīng)濟規(guī)模、特色產(chǎn)業(yè)鮮明的行政建制鎮(zhèn)。”[30]這樣的規(guī)定又把特色小鎮(zhèn)從行政建制鎮(zhèn)中區(qū)分了出來, 特色小鎮(zhèn)經(jīng)過了漫長的權(quán)力博弈, 重新回歸了浙江特色。
2017年10月, 中共十九大報告提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”, 這一戰(zhàn)略再次激發(fā)了學界熱烈的討論, 李昌平、賀雪峰、熊萬勝和唐亞林教授的學術(shù)爭鳴尤其引人關(guān)注。唐亞林教授以“鄉(xiāng)愁”和“城愁”來回應(yīng)相關(guān)學者的爭論, 并概括中國城市化進程中的“兩難”處境:“如果說鄉(xiāng)愁是一種回不去的生存狀態(tài)與精神寄托, 那么城愁則是一種不得不忍受的日常生活與精神荒蕪”[31]。誠然, 城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的兩維, 人口在城鄉(xiāng)之間流動, 但是在大量的社會科學研究中, 城市與鄉(xiāng)村還是兩個互相隔離的話題。長期以來, 國家通過城市吸納農(nóng)村, 通過政治吸納社會, 從而形成城市發(fā)展對于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的“剝削”;而農(nóng)村人口為了規(guī)避這種制度性榨取, 大量涌入城市之中, 從而形成農(nóng)村的空心化和城市問題的累積, 既加大了城市有機更新的成本, 也消耗了農(nóng)村發(fā)展的諸多資源。在中國的城市化進程中, 雖然大量的城鎮(zhèn)得到了發(fā)展, 但是由于身份的差異, 這類城鎮(zhèn)事實上分別形成了城市導(dǎo)向的市鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村導(dǎo)向的村鎮(zhèn)。而特色小鎮(zhèn)的設(shè)立, 有助于解決游離于城市體系之外的城鎮(zhèn)的身份沖突, 由于特色小鎮(zhèn)兼顧了產(chǎn)業(yè)、生態(tài), 從城鄉(xiāng)一體、城市功能疏解與村鎮(zhèn)融合性發(fā)展的思路看, 這一過渡性的政策方案仍然值得期待。人們在城鄉(xiāng)之間不停地流動, 如同為霍華德所謂的兩塊磁鐵所吸引, 但是霍華德也承認, 在城市和鄉(xiāng)村的競爭中存在一個與之抗衡的勁敵, 那就是部分吸取二者特色的新的生活方式。[32]從新的生活方式的角度, 我們可以看到特色小鎮(zhèn)基于公共生活的價值可能。因此, 作為身份模糊的新型城鎮(zhèn)的特色小鎮(zhèn), 有可能在城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展中逐漸形成新的身份, 并最終形成比較清晰的城鄉(xiāng)問題的系統(tǒng)性解決方案。（作者：姚尚建）
