盤活農(nóng)村閑置土地既能避免土地資源的浪費(fèi)又可以促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展, 是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要手段, 而土地閑置問題在我國廣大農(nóng)村地區(qū)普遍存在, 成為阻礙我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的一大因素。本文通過對當(dāng)前我國農(nóng)村土地閑置現(xiàn)狀的思考, 指出農(nóng)村土地閑置可能引發(fā)的一系列問題, 分析其原因, 結(jié)合近年來國內(nèi)解決農(nóng)村土地閑置問題的成功經(jīng)驗(yàn), 最終提出解決我國農(nóng)村土地閑置問題的對策, 以期對解決農(nóng)村土地閑置問題提供解決方案, 助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)。
實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 必須堅(jiān)持農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展, 建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系, 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。“三農(nóng)”問題是每年國家政策研究制定的重中之重, 而農(nóng)村土地閑置問題又是“三農(nóng)”問題的重要組成部分。盡管我國也出臺了相關(guān)法律, 如《閑置土地管理辦法》, 但由于各種現(xiàn)實(shí)因素的影響, 其實(shí)施成效不佳, 部分農(nóng)村地區(qū)土地閑置問題并沒有得到有效控制。盤活農(nóng)村閑置土地, 避免土地資源浪費(fèi), 是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興, 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 村莊有序治理的重要手段。
1 農(nóng)村土地閑置現(xiàn)狀及其引發(fā)的問題
1.1 農(nóng)村土地閑置現(xiàn)狀
農(nóng)村土地閑置指在農(nóng)村地區(qū), 由于各種自然或人為因素, 無法使土地發(fā)揮其有效性能或使用價(jià)值, 未能實(shí)現(xiàn)真正利用或僅實(shí)現(xiàn)低效利用的土地閑置, 一般認(rèn)為農(nóng)村閑置土地包括農(nóng)村閑置宅基地、閑置建設(shè)用地以及低效用地等。
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快, 農(nóng)民對土地的依賴性逐漸降低, 且由于城鄉(xiāng)收入的差異, 越來越多的農(nóng)民選擇離開農(nóng)村進(jìn)入城市。農(nóng)村勞動力的缺失直接帶來了農(nóng)村地區(qū)農(nóng)宅無人居住、耕地撂荒等土地閑置問題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì), 我國每年撂荒的耕地近200萬hm2, 宅基地廢棄空置近760萬hm2, 其他類型的閑置土地更是數(shù)不勝數(shù)。
1.2 農(nóng)村土地閑置引發(fā)的問題
農(nóng)村土地閑置引發(fā)的問題主要有5個(gè)方面：1) 實(shí)際耕地?cái)?shù)量減少;2) 降低社會經(jīng)濟(jì)效益;3) 破壞生態(tài)環(huán)境;4) 影響土地規(guī)模化經(jīng)營;5) 與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相違背。土地閑置問題在我國廣大農(nóng)村地區(qū)普遍存在, 并已成為我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的一大阻礙因素, 不僅影響了農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展, 也影響了人地和諧關(guān)系的構(gòu)建, 是一個(gè)不容忽視的亟待解決的問題。
2 農(nóng)村土地閑置的原因分析
2.1 城鄉(xiāng)收入差距較大
隨著城市化進(jìn)程的加快, 城鄉(xiāng)收入差距逐漸拉大, 相比之下, 農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入微薄, 這導(dǎo)致我國農(nóng)村大量農(nóng)村勞動力放棄耕田務(wù)農(nóng)生活到城市務(wù)工, 進(jìn)而造成農(nóng)村土地閑置。
2.2 制度及其執(zhí)行過程中存在問題
制度方面, 很多學(xué)者考慮到了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對農(nóng)村閑置土地的影響, 并認(rèn)為它雖然在最初取得了巨大成效, 但是容易造成產(chǎn)權(quán)主體不明確、分散經(jīng)營效率低下等消極影響;還有學(xué)者通過研究現(xiàn)有與土地相關(guān)的法律制度, 發(fā)現(xiàn)在處理農(nóng)村土地閑置問題方面的法律規(guī)定尚存在空白等[4,5]。執(zhí)行方面主要有地方政府監(jiān)督不力, 執(zhí)法力度不夠強(qiáng), 支農(nóng)扶農(nóng)政策落實(shí)不到位等問題。
2.3 受傳統(tǒng)思想影響深厚
心理層面上相關(guān)學(xué)者主要是研究傳統(tǒng)思想文化對農(nóng)民心理帶來的影響, 這種思想主要是傳統(tǒng)小農(nóng)思想, 他們認(rèn)為, 農(nóng)民現(xiàn)在的種地意愿已大不如前, 但他們又不想輕易放棄土地, 一部分脫離農(nóng)耕, 轉(zhuǎn)移到城市生活的農(nóng)民依舊把所承包的責(zé)任田留作后路, 將土地視為未來的養(yǎng)老保障。
2.4 農(nóng)村居民點(diǎn)閑置
受傳統(tǒng)小農(nóng)思想的影響, 多數(shù)農(nóng)民缺乏節(jié)約用地意識, 居住點(diǎn)四周往往有大量土地和宅基地閑置。農(nóng)村里大多數(shù)房屋老舊破損, 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后, 農(nóng)民外出務(wù)工, 形成相對意義的空心村。這種宅基地空置現(xiàn)象, 一定程度上加劇了村莊土地的閑置問題, 加之部分農(nóng)村居民點(diǎn)地理位置偏僻落后, 勞動力的逐年流失又造成了周邊附近更大面積的土地閑置。
3 國內(nèi)解決農(nóng)村土地閑置問題的成功經(jīng)驗(yàn)
3.1 浙江新昌盤活農(nóng)村閑置土地的經(jīng)驗(yàn)
新昌縣位于浙江省東部的紹興市, 全縣面積1213平方公里, 擁有16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道, 415個(gè)行政村, 人口約43.6萬, 是典型的山區(qū)縣。近年來新昌采用如下措施有效激活了閑置資源, 讓鄉(xiāng)村煥發(fā)生機(jī)活力。
1) 閑置資源整村激活。閑置居民可以登錄閑置共享平臺發(fā)布相關(guān)信息, 游客可通過瀏覽共享平臺進(jìn)行閑置民居的查看、預(yù)定, 這種“互聯(lián)網(wǎng)+”模式幫助農(nóng)村閑置房屋走出去, 外部有游客走進(jìn)來。此外, 新昌縣還將產(chǎn)權(quán)屬于縣、鎮(zhèn)的閑置房屋劃撥給村一級進(jìn)行管理運(yùn)營。通過摸底建庫、招商引資、配套基礎(chǔ)設(shè)施、利用政策扶持等手段, 對農(nóng)村閑置土地資源進(jìn)行盤活, 成為鄉(xiāng)村振興的助推力。
2) 村企合作。完成土地流轉(zhuǎn)后, 新昌縣世豪農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司與羽林街道三合村合作在村內(nèi)進(jìn)行新建環(huán)村公路、平整道路、新建塘坎等工作, 打造中醫(yī)藥旅游基地。社會資本的涌入為三合的鄉(xiāng)村振興注入了發(fā)展活力, 不僅讓村里的基礎(chǔ)建設(shè)得到提檔升級, 更做到了讓剩余勞動力在家門口就業(yè)。
3) 接軌先進(jìn)理念, 儲備發(fā)展能量。作為鄉(xiāng)村旅游綜合體, 沙溪鎮(zhèn)生田村做到了在保持項(xiàng)目本身的規(guī)劃設(shè)計(jì)特色之外, 引進(jìn)外部高端人才開展鄉(xiāng)村旅游綜合體項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì), 除了傳統(tǒng)的住宿, 未來還將引入有在鄉(xiāng)村設(shè)置工作室意向的文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)單位、平面設(shè)計(jì)單位以及劇作家創(chuàng)作基地等服務(wù)單位, 突破局限, 聚集產(chǎn)業(yè)。
4 解決農(nóng)村土地閑置問題的對策分析
4.1 加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳, 完善相關(guān)法律制度
一方面完善相關(guān)的法律制度, 為農(nóng)村閑置土地的認(rèn)定、使用權(quán)的流轉(zhuǎn)等提供可靠依據(jù), 減少不必要的交易費(fèi)用。另一方面強(qiáng)化法制管理, 提高公民的法制意識, 加強(qiáng)執(zhí)法力度, 對因工作不力造成農(nóng)用地閑置土地并且達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)面積的, 給予適當(dāng)?shù)膽土P, 并依法處置該閑置土地;以獎(jiǎng)勵(lì)為輔, 包括技術(shù)培訓(xùn)、設(shè)備、農(nóng)資、物資、貨幣等形式, 建立協(xié)調(diào)的長期制衡機(jī)制。
4.2 加強(qiáng)農(nóng)村閑置土地的信息化管理
通過建立農(nóng)村閑置土地管理信息系統(tǒng), 加強(qiáng)對農(nóng)村土地的監(jiān)控。采用相關(guān)地理信息技術(shù)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù), 對農(nóng)村閑置土地的類型、時(shí)間、面積、質(zhì)量、利用狀況等進(jìn)行記錄與分析, 與有關(guān)部門及時(shí)進(jìn)行溝通, 做到對閑置土地的提前預(yù)防、及時(shí)發(fā)現(xiàn)處理, 并為相關(guān)的決策提供數(shù)據(jù)與技術(shù)支持。
4.3 推動農(nóng)村土地快速有序流轉(zhuǎn)
1) 完善農(nóng)村社會保障體系, 降低農(nóng)民對于土地的依賴, 逐步還原土地的生產(chǎn)資料屬性;2) 政府加大對本地龍頭企業(yè)支持力度, 通過對技術(shù)、資金等方面的支持, 加快土地流轉(zhuǎn);3) 加強(qiáng)對于土地流轉(zhuǎn)交易市場的監(jiān)督, 搭建平臺解決信息不對稱問題, 完善流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī), 減少流轉(zhuǎn)糾紛。
5 結(jié)語
當(dāng)前我國農(nóng)村土地閑置成因復(fù)雜, 治理的困境和阻力較大。以鄉(xiāng)村振興為視角對現(xiàn)有的農(nóng)村土地閑置問題進(jìn)行研究, 對探求符合我國國情的農(nóng)村閑置土地產(chǎn)生的原因, 以及思考治理農(nóng)村閑置土地問題的對策具有一定意義。總的看來, 我國現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)村土地閑置問題的研究大多是從健全相關(guān)制度法規(guī)、改進(jìn)農(nóng)村閑置土地利用與管理技術(shù)、提高政府的農(nóng)村閑置土地處理職能等角度出發(fā)的, 而從其他角度, 如公共治理學(xué)、生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等方面去進(jìn)行探索的少之又少, 因而可作為未來的理論創(chuàng)新方向。（作者：孫悅）
