特色小鎮作為一種依托特色產業和特色環境, 集聚各類創新要素和多元經濟元素, 融合生產、生活、生態三大功能的復合體, 在促進地方經濟轉型發展、服務供給側改革、優化生產力布局、破除城鄉二元結構壁壘、推動新型城鎮化建設等方面具有非常重要的現實意義。近年來, 浙江省杭州市龍塢鎮以歷史經典產業——茶業為發展基石, 以上下游產業聯動為發展方向, 不斷進行產業的升級與轉型, 在特色小鎮建設方面走在全國前列。本文在總結龍塢特色小鎮建設經驗的基礎上, 指出鎮江市丹徒區上黨鎮在構建清茶特色小鎮時應注意明確三大關系, 堅持三項原則, 重點做好四項工作, 以期為同樣以茶業為主導產業的后來者提供有益的探索。
一、導言
“特色小鎮”這一新名詞由時任浙江省省長李強在2014年10月對云棲小鎮進行考察時首次公開提及。“特色小鎮指的是相對獨立于市區, 依賴特色產業和特色環境因素, 具有明確產業定位、文化內涵、旅游”功能和社區功能的新型空間發展平臺。它并非是具有行政建制的城鎮, 也不是簡單的工業園區或者旅游風景名勝區, 而是集聚各類創新要素和多元經濟元素, 依靠創新驅動, 融合發展的項目綜合體。特色小鎮有四個鮮明的特征:一是具有鮮明的“產業和文化特色。特色產業是特色小鎮賴以發展的基礎, 每個特色小鎮通過特色產業的發展”, 能夠打造形成一個具有強大區域輻射作用和可持續發展能力的產業高地;特色文化是特色小鎮的核心和靈魂, 通過文化特色的形成, 能夠深度挖掘特色小鎮內涵, 彰顯歷史文化底蘊, 避免同質化發展。二是具有復合性的功能體系。表現在產業、文化、旅游和社區四大功能在特色小鎮內的相互融合, 實現立體而完整的“產業生態圈的構建, 打造產、城、人、文四位一體, 推動生產、生活、生態三生融合發展3”。三是具有創新靈活的行政管理體制機制。由于特色小鎮的定位是綜合改革試驗區, 因此在行政審批、市場化管理、戶籍管理、投融資管理等方面的改革事項可以依據不同小鎮發展的具體情況進行先行先試, 實現制度供給的個性化。四是具有“小而美”的建設形態。“特色小鎮規劃面積一般要控制在3平方公里左右, 建設面積一般要控制在1平方公里左右”, 且在特色小鎮建設過程中要充分利用本地區原有生態格局, 注重新舊環境之間的協調性, 打造和諧宜居的生態環境。
特色小鎮的建設, 作為我國城市化重心下沉的重要體現6, 是推動供給側結構性改革的重要動能, 它不僅能改善當前我國城鄉發展失衡的突出局面, 也有利于優化現有產業結構, 促進傳統產業的轉型升級, 打造中國特色的新型城鎮化建設示范性樣本。近年來, 中央對特色小鎮的建設高度重視。2015年底, 習近平總書記就做出重要批示:“抓特色小鎮、小城鎮建設大有可為, 對經濟轉型升級、新型城鎮化建設, 都具有重要意義。”;2016年, 國家發改委也表示, 要在對特色小城鎮健康發展的問題進行認真調研的基礎上, 做好推進特色小鎮和小城鎮建設經驗的宣傳推介, 強化對特色鎮基礎設施建設的資金支持。在經濟發展的新常態下, 各地政府積極探索特色小鎮建設的新模式、新方法, 努力打造新型城鎮化樣本。截止到2017年, 全國已有403個鎮被列為中國特色小鎮, 到2020年, 全國還將培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮, 引領帶動全國小城鎮建設。
歷史經典產業是包括“茶葉、絲綢、黃酒、中藥、木雕、根雕、石刻、文房”、青瓷、寶劍在內, 凝聚了勞動人民智慧結晶、具有悠久歷史文化底蘊的產業。隨著我國經濟進入新常態, 歷史經典型產業的發展也開始面臨著發展速度慢、創新性不足、市場占有份額低下等諸多亟待解決的新問題, 因此, 需要對傳統產業的生產過程進行優化, 對產業鏈進行整合和拓展, 以加快歷史經典型產業的轉型和升級, 推動傳統產業結構向高端化、品牌化邁進。以歷史經典型產業為支柱的特色小鎮建設, 有利于促進傳統產業與新產業、新技術的融合, 培育傳統產業的新業態, 構建區域經濟新的增長極。
龍塢茶鎮地處浙江省杭州市西湖區轉塘街道, 面積24.7平方公里, 毗鄰之江國家旅游度假村和大小斗山森林野生區, 境內風景秀美, 名勝古跡眾多, 目前是最大的西湖龍井茶原產地保護區, 近六成的西湖龍井茶產自此地, 有著“萬擔茶鄉”的美譽。近年來, 當地在整治和提升村落環境的基礎上, 以龍井茶產業主導產業, 以悠久厚重的茶葉文化為依托, 積極探索并培育包括鄉村旅游、文化創意、運動休閑、養生健身等在內的第三產業, 目前成為浙江省乃至全國具有重要影響力的茶文化特色小鎮。
二、龍塢特色小鎮建設的主要經驗
(一) 規劃和政策保障
1. 堅持規劃引領。
當地政府編制了《杭州市西湖區龍塢單元控制性詳細規劃》, 以歷史經典產業的升級與轉型為發展的整體思路, 統籌安排龍塢鎮土地、產業、基建等資源配置。根據規劃, 當地在3平方公里的特色小鎮建設范圍內, 以保護生態環境為底線, 以建成5A級景區為標準, 根據產業項目、空間格局、地域環境、民俗風貌等具體情況, 打造“一中心、一街區、三帶和七區、十村14”的整體結構, 形成以特色茶產業+為引領, 集鄉村旅游與民俗體驗、文創產業及文化商業、運動休閑產業、養生健身產業于一體的特色小鎮。
2. 加大政策保障力度。
浙江省、杭州市、西湖區、轉塘街道四級政府高度重視龍塢特色小鎮的建設工作, 從多個方面建立保障機制, 加快推動有關項目建設。一是土地保障。西湖區將龍塢特色小鎮建設用地列入當地發展優先保障的范圍, 并將其納入轉塘街道城鎮建設用地和規劃利用之內。針對龍塢當地低丘緩坡面積較大的實際情況, 當地優先保障發展綠色環保產業、基礎設施建設以及旅游養生養老等符合低丘緩坡開發實際的建設項目。二是財政支持。根據浙江省政府有關要求, 當地將龍塢特色小鎮規劃范圍內新增的財政收入, 前三年內予以全額返還, 后兩年一半返還。三是人才扶持。通過創新引才機制、編制事業保障、做大人才平臺等措施加大對龍塢特色小鎮建設人才和團隊引進和培養力度;對特色小鎮建設引進的各類人才和創新創業團隊, 按照《杭州市人才新政27條》給予創業、生活、服務等方面的政策支持, 并對相關人才的家屬在落戶、教育、醫療、交通等方面提供同等生活服務保障。
(二) 堅持體制機制創新
1. 完善市場化管理。
一是轉變行政化思維慣性, 突破原有體制束縛。政府部門通過構建“四張清單一張網”, 充分發揮政府在生態環境保護、小鎮基礎設施建設等方面的引導及保障作用。二是強化以企業為主體, 落實市場化運作, 充分發揮企業在特色小鎮設計、規劃、建設、運營和管理中的主體地位。如當地政府引進AECOM設計公司、大象設計院等知名設計公司參與特色小鎮核心區的規劃與設計;引進杭州之江發展總公司參與龍塢鎮內十個行政村社的基礎設施建設、環境整治、老城區改造等工作;引進杭州之江經營管理集團、綠城集團、藍城集團投資建設龍塢鎮安置房、工業園、學校和民宿等項目。
2. 深化審批制度改革。
一是降低特色小鎮內各商事主體市場準入門檻, 對當地冠以省級名稱的特色小鎮入駐企業的注冊資本由1000萬元降低到500萬元。二是強化行政服務中心窗口建設。通過規范精簡申報材料、設立并聯審批專項窗口, 簡化特色小鎮相關事項的審批手續和流程, 做到審批事項當日辦結、及時公示, 開辟特色小鎮建設審批“綠色通道”。三是設立駐特色小鎮市場監管服務室, 對有關審批事項即時處理、就近服務;并放寬特色小鎮監管服務室的審批權限, 對冠以市級名稱的特色小鎮企業, 服務室可以直接進行審批, 對以省級名稱冠名的企業, 由特色小鎮服務室轉報浙江省工商局進行審核。
3. 應用PPP模式投融資。
PPP模式, 作為一種近些年來新興的投融資方式, 指的是政府部門與非政府主體通過簽訂合作框架協議, 形成一種伙伴關系, 共同提供某種公共物品或服務。在龍塢特色小鎮的建設過程中, 當地政府部門設立特色小鎮創投資金、產投基金, 形成在當地政府引導下, 包括國有企業、民營企業在內的多種社會資本參與的多元化特色小鎮建設投資主體。PPP模式的應用, 不僅拓寬了特色小鎮的投融資渠道, 有效緩解了地方政府負債過重的問題, 還利用社會資本的技術和管理水平, 識別、防范和管控特色小鎮項目建設的投資風險, 提升特色小鎮的項目效益。
4. 強調特色元素的突出
一是突出產業特色。首先, 從茶葉質量入手, 改良茶樹品種, 推廣現代農業技術, 加強茶葉生產基地管理, 提升茶葉產出品質。第二, 從茶葉加工入手, 積極開發茶葉食品、茶葉飲品、茶葉藥品、茶葉保健品等多種茶葉衍生品, 培育茶葉經濟新增長點。第三, 從產業鏈端入手, 以茶+旅游為核心, 探索茶+養老、茶+運動、茶+文化等第三產業的發展, 形成健身養生、運動休閑、文化創意、鄉村旅游四大產業, 進一步延長茶葉產業鏈, 提升價值鏈。第四, 從產業層次入手, 對當地茶葉生產資源進行整合, 用“公司+茶葉合作社+農戶”的模式進行運營, 實現茶葉生產和銷售的專銷專供, 降低茶葉生產和交易成本, 提升生產規模化水平;同時培育一批省市級茶葉龍頭企業和著名茶葉商標, 形成品牌化高端茶葉。
二是突出資源特色。龍塢鎮依托當地獨特的山水田園自然景觀資源優勢, 建設轉塘旅游中心城鎮、西溪濕地綜合保護區、龍塢茶文化休閑區、之江國家旅游度假區等多處旅游名勝區, 開發了鄉村體驗、生態康體、濕地野趣、水上娛樂、高檔次休閑度假等多項旅游新項目, 形成包括“假日杭州•生態休閑”一日游、“鄉村度假•西溪濕尋夢”二日游、“茶園漫步•養生之旅”專題度假游等精品旅游線路, 實現了茶葉產業與旅游業的跨界融合發展與互利共贏。
三是突出文化特色。當地通過舉辦國際茶葉博覽會、中國當代茶文化發展論壇等茶葉高峰論壇, 積極搭建茶文化對外交流的平臺, 擴大龍井茶知名度和影響力。大力繼承和弘揚炒茶、制茶、焙茶等傳統茶藝, 并開創以綜合藝術表演為主要形式的新創茶藝, 打造獨特的茶文化藝術品牌。建設“龍塢茶鎮•九街”茶主題文化產業園, 吸引各類科研機構和企業入駐, 形成集聚茶葉銷售、茶葉科研、茶葉品嘗、茶藝觀賞、茶園民俗等于一體的綜合茶文化體驗街區, 構建茶文化經濟新業態。
5. 注重創新驅動
一是加強創新驅動源頭供給。當地政府通過與杭州茶葉研究院、杭州三和萃茶葉科技有限公司等科研機構和生產企業開展合作, 將科研院所和生產企業的優勢互補, 打造茶葉科技創新研發基地和茶葉科學實驗室, 不斷加強茶葉新產品研發的力度。同時派遣相關專業技術人員為茶農提供多種現代茶葉科技的培訓, 以科技創新助力龍井茶葉產業的重構和升級。
二是發揮人才的核心地位。一方面, 龍塢政府集中當地多所學校的資源優勢, 開設包括茶藝技能培訓、龍井茶歷史講解、茶文化推廣與宣傳在內的多種茶葉精品課程, 培育了一批茶產業發展需要的專業技能人才。另一方面, 當地對特色小鎮建設引進的頂尖人才和團隊實施“一事一議”審核機制, 不斷加快創新創業項目審批和推進速度, 并對審查符合要求的項目, 再給予一定的資金資助。除此之外, 當地政府啟動了對優秀創新創業人才的“325”計劃, 積極組織協調多部門構建人才服務平臺, 落實對引進人才的創業優惠政策和服務保障政策, 妥善解決其在創業發展資金、醫療衛生、子女入學、人才落戶等方面的后顧之憂。
三、對上黨鎮推進清茶特色小鎮建設的若干建議
鎮江市丹徒區上黨鎮距離鎮江市區14公里, 與丹陽市、句容市毗鄰, 是地處茅山老區的一個產茶大鎮, 同時也是江蘇省100個農業特色小鎮之一。目前, 該鎮擁有包括“墅山翠蘿”“金谷陽春”“墅山劍毫”“三山香茗”等在內的10多個茶葉地方品牌茶葉。近年來, 上黨鎮積極布局打造以茶產業為主導產業的清茶特色小鎮, 是充分發揮當地產業資源優勢的重要舉措, 有利于進一步縮小城鄉差距, 推動新型城鎮化發展, 促進歷史經典型產業經濟的轉型與升級, 增強區域競爭力和可持續發展能力。對照龍塢特色小鎮建設, 現對上黨清茶特色小鎮建設提出建議。
(一) 明確三大關系
1. 特色小鎮與產業園區的關系。
首先, 二者都是以產業為依托, 強調產業集聚, 注重產業的升級與創新。所不同的是, 特色小鎮是產業與社區、產業與旅游、產業與文化相互融合、一體化發展的綜合體, 講究生產、生活、生態的協調與共生, 而產業園區則更加注重于產業的生產與經營, 其公共服務功能較弱。因此, 清茶特色小鎮的發展離不開以茶葉產業為主導的特色產業的發展, 但同時也不能搞純粹的茶葉產業園的開發, 還要充分發揮其歷史文化特色、自然資源特色和建筑風貌特色。
2. 特色小鎮與鄉村振興的關系。
鄉村振興的目標是“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系, 加快推進農業現代化17”。從目標上看, 二者存在著一定的相關度和契合點:一方面, 由于特色小鎮一般位于城鄉過渡地帶, 特色小鎮的建設可以與鄉村振興有機結合起來, 成為實施鄉村振興戰略的助推器和著力點。另一方面, 鄉村振興戰略的實施有助于在產業發展、文化挖掘、自然資源開發等方面為特色小鎮建設打造具有差異化的樣本, 避免同質化和雷同化現象產生。因此, 在清茶特色小鎮的建設過程中, 需要像龍塢特色小鎮那樣, 特別注意培育特色產業和特色文化, 并堅持規劃引領和創新驅動, 讓特色小鎮成為推動實施鄉村振興戰略的重要抓手。
3. 特色小鎮與智慧城市的關系。
智慧城市指應用現代信息技術解決城市發展中的問題, 本質上是一種綜合問題的解決方案, 而特色小鎮的建設則是打造產城人文四位一體的新型空間。對于這種新型空間的打造, 需要智慧技術的應用, 實現空間的智慧化。因此, 特色小鎮的建設中不應缺少智慧元素的參與。在產業上, 需加快轉型升級, 實現新業態創新發展;在公共服務體系上, 要實施數字化、智能化、網絡化、信息化, 創新管理模式;在文化建設上, 應推動傳統文化與科技元素的融合, 培育影視制作、會展演藝等新興文化, 在政府管理上, 要加快電子政務平臺的建設, 降低行政服務成本。打造類似于龍塢特色小鎮那樣的企業服務機構。
(二) 堅持三項原則
1. 堅持特色原則。
一是要加大對傳統產業升級和改造的力度, 重點培育一批省級以上茶葉品牌和龍頭企業, 形成特色茶產業。二是要加大對當地茶葉文化的挖掘力度, 發展茶葉文創產業, 并結合開展茶藝大賽、茶文化節、品茶賽詩會等多種活動, 形成獨特茶葉文化。三是要設計建造茶葉一條街、茶文化博物館、農家茶樓、茶園民宿等具有鮮明產業特色的建筑式樣, 形成具有茶葉文化元素的建筑特色。向龍塢學習, 堅持特色產業不動搖, 以特色產業帶動其他產業發展。
2. 堅持綠色發展原則。
綠色發展是特色小鎮建設的基本要求之一。在清茶特色小鎮建設時, 要像龍塢鎮那樣把生態環境保護放到首要位置, 對特色小鎮區域內的生態環境進行大力整治, 實現綠色生活, 清潔生產, 宜居生態。要加大全域基礎設施建設和公共服務的供給力度, 縮小地區差距, 提升當地人民群眾的幸福感和獲得感。
3. 堅持企業主導的原則。
特色小鎮的發展需尊重和遵循市場規律。在清茶特色小鎮建設時, 要以龍塢鎮為榜樣堅持企業主導和政府引導的有機統一, 鼓勵有實力的社會資本廣泛參與小鎮的規劃、建設、運行和管理, 實行市場化運作。同時, 不斷創新投融資模式, 拓寬民間資本進入渠道, 形成“政府方+投資方+企業方”三方聯合運作模式。
(三) 做好四項重點工作
1. 構建特色產業發展新引擎。
一是建立茶產業財政保障機制。類似龍塢鎮, 由政府劃撥一定茶產業發展專項資金, 重點支持從事當地從事茶葉生產、加工和銷售的農戶和生產合作社, 并對當地產業發展做出突出貢獻的個人和企業予以鼓勵;加強萬畝茶園內茶葉生產配套設施的投資力度, 加大對上黨茶葉品牌建設推廣和茶葉科研的經費投入。二是做好茶葉的標準化種植、精細化加工, 同時對原有茶產業鏈進行整合, 實現茶產業在特色小鎮內的集群效應、規模效應和區位品牌效應, 降低茶葉生產成本, 提高抗風險能力。三是促進茶產業發展方式的轉變。除目前上黨鎮普遍采用的茶葉專業合作社+農戶型產業化組織形式外之外, 探索發展茶葉企業+農戶型、茶葉市場+農戶型、區域開發組織+農戶型等多種產業化組織形式, 促進茶產業高效發展。四是延伸茶產業鏈, 實現茶旅交融。如依托當地“萬畝茶園”原生態茶葉生產基地資源, 布局建設茶藝體驗平臺、茶文化探秘長廊、茶葉主題酒店等多功能茶葉產業園區, 打造綜合性生態旅游示范園, 構筑茶葉產業新業態。
2. 打造創新驅動新空間
一是推進人才體系建設, 構建創新核心要素。要加強與在鎮高校和科研院所的合作, 發揮高等院校在培育高層次人才方面的基礎性作用。要加大招商引資力度, 吸引更多企業入駐特色小鎮, 以強大的產業吸附能力促進人才向清茶特色小鎮集中。要積極構建良好的生態環境, 提高小鎮綠化率, 加大對生活廢棄物的處置和再利用能力, 以高質量的人居環境增強對人才的吸引力。要集中優勢資源, 在清茶小鎮內形成教育、醫療、住房等資源集聚的高地, 并通過完善特色小鎮內軟硬件配套設施和服務保障體系, 增強特色小鎮競爭要素, 促使人才向特色小鎮回流。打造類似于龍塢鎮的人才高地。
二是推進雙創平臺體系建設, 強化創新要素集聚。要像龍塢鎮那樣, 圍繞特色小鎮布局發展的重點產業, 推進落實對創業項目和人才在入駐、早期培訓、資金支持、技術服務等方面的服務保障措施, 打造創業苗圃、創業孵化器和眾創空間等創業人才發展的專業化載體, 解決創業者在創業初期所面臨的資源要素瓶頸。要加大對茶葉的研究資金投入, 建設一批茶葉科學研究中心、茶葉重點實驗室, 同時加強對科技人才培養和研發團隊建設的支持力度, 打造形成人才鏈+創新鏈+產業鏈的發展新模式。
三是推進產學研體系建設, 促進創新要素流動。要充分利用鎮江國家大學科技園、在鎮高校技術轉移中心等科研平臺優勢, 鼓勵高校、科研院所和有關企業在特色小鎮內共建實驗室、科研基地和衍生企業等, 并實施“科技創新券”“專利服務券”等制度, 深化產學研協同機制, 促進相關科技成果的轉化和創新資源的共享。
3. 充分發揮政府引導作用
第一, 要加大政策保障力度。在土地方面, 要像龍塢鎮那樣, 在上黨鎮用地計劃中優先為清茶特色小鎮劃撥土地指標, 并通過農村用地綜合整治、制定合理的土地利用計劃及土地儲備制度等手段充分盤活當地存量土地。對于清茶小鎮建設確實需要新增用地的, 當地城鄉建設用地增減掛鉤指標要適當向清茶小鎮傾斜。在資金方面, 當地政府可設立清茶小鎮建設專項扶持資金, 用以支持小鎮的規劃編制、項目落地、人才引進、基礎設施和公共服務建設。明確特色小鎮建設所需人才的引進標準和條件, 圍繞特色產業、基礎設施、公共服務等重點建設領域細分人才類別, 精準引進人才。制定有關引進人才的雙創鼓勵政策、生活保障政策等, 注重留住人才。
第二, 要深化體制機制創新。要放開清茶小鎮入駐企業的市場準入門檻, 像龍塢鎮那樣, 采取一窗受理、內部流轉、并聯審批等審批新模式, 減少不必要的項目審批環節, 節約特色小鎮項目落地和開工的時間。要探索市場化招商機制和多元融資途徑, 充分發揮上黨鎮招商網的作用, 擴大宣傳清茶小鎮的區位、資源、政策優勢, 提高清茶小鎮知名度。推進政府財政與社會資本合作, 利用參股、眾籌、發債、PPP、融資租賃、產業基金等多種融資方式, 將政府主導的投資模式向公私合營轉變, 鼓勵各種有實力的主體參與小鎮基礎設施、公共服務、生活性服務業等方面建設, 彌補特色小鎮建設過程中的資金缺口, 搭建政府資金、社會資本有效對接的支持平臺。
4. 強化多元化特色小鎮治理主體。
政府部門作為特色小鎮的引導員, 應成立類似于龍塢鎮的清茶特色小鎮建設領導工作組, 對核心區規劃、項目建設、人才引進、資金投入等情況擬定詳細的安排表, 確保特色小鎮各項建設任務如期完成。企業作為特色小鎮的建設主體, 要在政府部門的調控和引導下做到“不越位、不缺位、不錯位”地參與清茶特色小鎮建設, 并發揮自身優勢, 做到自主決策, 自我管理, 探索出適合自身發展的特色小鎮運作模式。特色小鎮居民作為小鎮的主體元素, 要增強對特色小鎮的歸屬感和認同感, 并以主人翁意識參與建設、運作和監督。(作者：吳一凡)
