1965-2015年是人類歷史上空前絕后的建設熱潮期。我大致總結如下，1965-1985年這么長的時間里，我過城市軌道交通建設了47km。1988-2000年間又新增54km。2001-2005年，累計545km，新建399km，年增80km。2006-2010年累計1430km，新建885km，年增177km。2013年底累計2427Km，新建973Km，年增324Km。從十五、十一五到十二五的頭幾年，我們看到新增運營里程基本上都在翻番。預計到2015年底，將達到3000km，新建1600km。在十二五期間我們新增的城市軌道交通運營里程是過往40年的總和。5年時間相當于過去40年。將通車城市做簡單對比，可以看到我國最近十年左右發展非常迅速，這與我們國家最近幾年經濟城鎮化的高速發展是分不開的，城市交通的需求實際上推動了城市軌道交通的發展。

　　我國建設了如此龐大的地鐵網絡，以北京為例，北京目前是465km通過里程，到年底可能還要新增62km，今年年底之后就是537km左右。這么巨大的地鐵網建成，給我們帶來什么，目前看到仍然是道路交通擁堵。所以我們在思考到底出了些什么問題？

　　我國軌道交通發展存在的問題

　　1、軌道交通在城市空間結構的拓展中引導作用不足

　　對于軌道交通來講，它不僅是載客工具，更多是引導城市空間發展非常有利的手段。我們軌道交通的發展，在整個空間結構的拓展中引導作用不足。軌道交通是引導城市用地拓展方向和功能疏解，來整合城市主要服務職能空間，來控制土地集約利用和有序發展，聯絡中心區、區域性服務職能聚集區、居住、產業、交通樞紐。下圖是北京整體空間布局的一個方案，右邊軌道網是曾經的一個設想。也就是用大的視力范圍內來布局軌道交通網絡，來整合整個的北京空間結構。
 

        由于各種原因，北京現在建設的地鐵網和整個當年所設定的空間結構，實際上耦合度還不是很好，基本上看不出這種關系。雖然如果我們細致的分析，我們現在整個的城市外圍組團可能都有軌道交通來銜接，但是這種銜接實際上不是空間引導性的，更多是需求追隨性的。總體來說，整個北京的用地仍然是攤餅式的狀態，當初設想的多中心的結構基本上無從談起。對于北京軌道交通來講，它的峰值效應非常突出，高峰的時間擁擠非常嚴重，效率實際上并不高。

　　2、站點地區規劃建設缺乏整合，空間無序

　　目前我們的站點規劃缺乏整合，空間無序。合理的站點地區規劃應該做到用地緊湊、功能均衡、環境宜人。具體來說既是高密度建設，高效利用；土地的混合使用，合理布局；宜人的空間計，以步行為核心的空間組織。

　　而目前北京的規劃建設高強度開發并沒有為公共空間的升級提供助力，公共空間簡陋，換乘不便。缺乏站點地區規劃和建設的整合，無論軌道站點地區建設強度高低，都難以保障人性化的換乘環境。

　　為什么會出現問題

　　1、缺乏頂層設計，軌道交通規劃與城市規劃脫節

　　到目前為止，軌道交通線網規劃，決定我們軌道交通整個布局的規劃。但仍然是非法定的規劃。

　　控制性詳細規劃，也是城鄉規劃法法定的規劃。在城市規劃中還有一系列非法定規劃來支撐這兩步法規性規劃的制訂。一個是區域城市發展戰略研究，這是在總規之前，為了支撐總規來做的。另外還有很多一個專項規劃，包括水、經濟、人口等等。我們線網規劃把它列在專項規劃范疇。對于專項規劃的地位，實際上也沒有完全的肯定。

　　在實施層面，我們有修建性規劃，大型基礎設施的一個建設規劃。然而軌道交通到底是屬于總歸專項規劃，還是屬于交通體系的組成部分。如何來編制和審批，其實都是空白的。我們在法律上并沒有賦予軌道交通規劃一定的地位。

　　實際工作過程中，軌道交通規劃和城市規劃也缺少有效的整合。線網規劃和總規現在基本上是各自為政。能夠同步編制，主要成果納入總歸，就是目前比較好的做法。但是作為線網規劃，軌道交通實際上是一個城市發展的主骨架，并不是簡單的把規劃完成后納入總規，它應該是不可分割的一個部分。

　　軌道交通我們只有線網規劃的一個層面，在項目審批的時候還有一個建設規劃，建設規劃實際上它不是規劃體系中一部分，更多是打包審批項目的一個手段。規劃層次單一，試圖用線網規劃解決規劃中的所有問題，是不明智的。軌道交通規劃需要與城鄉規劃體系融合。

　　2、規劃不介入或被動介入軌道交通的規劃控制與建設

　　我們在實際工作中，規劃不介入或者被動介入軌道交通的規劃控制和建設。先說線網規劃，雖然我們規劃強行規定了軌道交通線路走向。這里面由于我們現行的城鄉規劃法對總歸的修改和修編，沒有給出一個調整的程序。也就是說只要有變動必須經過原審批單位重新審批。建地鐵的城市都是非常大的城市，他的總歸幾乎都是國務院批準的。

　　這也暴露一個深層問題，是我們國家體制的問題，我國總體規劃和地方發展的短期需求存在一定的矛盾。嚴格控制線網其實很難落實。總歸階段軌道交通規劃落不了地，更多是戰略層面問題。缺乏控制層面的解決。從這個角度來講，也需要軌道交通來完善它的規劃體制。

　　國務院2003年81號文，關于軌道交通審批的時候已經明確講是要編制土地利用規劃的，實際上這個規劃在實施過程中，基本上是擺設。在評估的時候沒有規劃專家，軌道交通的工程專家更多是注重軌道交通本身規劃方案的是否合理。

　　在科研階段，各個城市的做法不一，這個取決于各個城市對軌道交通認識程度，我雖然舉了北京很多反面的例子，單從目前全國可以建設軌道交通的城市來看，北京在這方面可能是做得最好的之一。而且在這個階段其實對規劃系數的要求，也是非常高的。

　　探索解決問題的方法

　　1、完善軌道交通規劃體系，與城鄉規劃體系融合

　　我在此提出三個方面：第一項目規劃對應總歸，第二控制性規劃對應控制性詳細規劃。第三修建性規劃就是我們現在的建設規劃。完善目前建設規劃的編制，增加線網控制層面。頂層上把線網規劃和總歸融合在一起。

　　2、完善各層次規劃的任務

　　軌道交通的總體發展策略與總體規劃相校核，圍繞軌道交通安排城市戰略性空間節點，構建城市發展空間。線網控制規劃則是對線路兩側城市片區的功能與空間發展進行梳理，為控規調整提供指導。建設規劃是對對站點地區功能與空間進一步梳理，為控規調整和工程設計提供指導。

　　3、線網規劃的探索

　　注重策略研究，軌道交通與城市發展融合--目標。策略的研究和目標是規劃的核心，現在來看我國37個城市線網的規劃，可以看到對目標和一個城市政策的描述，幾乎是相同的。這里面既有北京、上海、廣東這樣的大城市，也有兩百多萬人口的中等城市，非常奇怪的是他們的目標基本上是趨同的，沒有本質的區別。我們在這方面的研究仍然顯得不夠。

　　注重總體布局，軌道交通與空間布局融合--結構。在結構上，注重總體布局，多中心空間布局與板塊化交通整合，多層次樞紐與功能中心耦合布局，建立分圈層多層次網絡。

　　注重服務區域研究，軌道交通與土地使用的融合--廊道/節點。軌道作為人流集散的主要通道，應盡量避開交通性廊道，做到人車分行。 挑選斷面較寬的交通性主干道作為地鐵廊道，會帶來城市開發機會重疊、人車干擾、換乘不便、道路通行能力降低等問題。廊道通行能力的規劃控制應當引起重視。

　　注重交通銜接研究，軌道交通與不同交通方式融合--樞紐。作為交通樞紐，應注重軌道與對外交通樞紐的銜接；軌道與城市綜合交通樞紐、公交樞紐的銜接；注意不同層次和模式的軌道網絡間的銜接。

　　我們建了這么多軌道交通系統，花了這么多錢，我們應該給這個城市一個非常好的交通體驗，而不是為這個城市帶來更多負面的影響。比較好一個消息是，住房城鄉建設部最近下發了一個文件，這個文件里面沒有更多新意，只是強調線網規劃是作為總規的專項規劃，特別明確肯定這一點。對這個專項規劃單獨編制單獨審。在城市規劃里面有很多專項規劃，單獨編制單獨審還有一個城市的歷史文化名城保障規劃，和總歸同步編。這個專項規劃把單獨編單獨審提到非常高的高度。另外對編制的內容、方法，編制的審計要求，包括審計修改都做了一些規定。這個文件雖然不能解決全部問題，至少在這個方向上走出一步，看到一些希望。