現有文獻主要從國家政策和法律法規的層面對農地閑置的治理問題進行探討, 其研究成果局限于制度構建, 忽視了實踐經驗的重要作用。實踐中多數不適宜土地承包經營權市場化流轉的地區采用村民互助的方式對閑置農地進行了有效治理, 其中, 以四川省G村最為典型。該村的村民互助經歷了經濟關系主導型、血緣關系主導型、地鄰關系主導型3種類型的演變。目前, 其采用的地鄰關系主導型村民互助, 包含著相鄰居住型和農地相鄰型兩種實踐類型, 是一種為克服勞動力之不足而以地鄰關系為紐帶自發形成的臨時性農業生產方式。G村的村民互助雖然在農地閑置治理中取得了一定成效, 但仍存在部分村民參與意愿低、生產技術相對落后、互助可持續性不足等問題。應通過利用村兩委和龍頭企業提高村民的互助意愿;實施教育服務購買優化農民的生產技術和生產理念;借力鄉賢調解糾紛提高村民互助的可持續性等途徑予以解決。
一、問題的提出與文獻回顧
黨的十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”。“構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系”是實施鄉村振興戰略的重要途徑。而這三大體系的構建, 均離不開對農地的有效利用。但由于中國城鄉經濟發展不平衡, 農村勞動力逐步向城市轉移, 致使農地大量閑置。盡管《土地管理法》第37條明確規定“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地”, 國家也試圖通過實現土地承包經營權的市場化流轉來解決農地閑置問題[1], 但中國農地閑置問題至今依然十分突出, 亟待解決。
從對中國知網的檢索來看, 土地閑置問題的治理早已引起學界關注, 與此相關的研究成果有近3 000篇。但這些研究成果大多是針對建設用地閑置的治理, 以農地閑置治理為研究對象的成果僅有數十篇。這些成果從不同角度對該問題進行了研究, 并提出以下幾種解決方案:第一, 制定耕地保護獎懲措施。肖軼等 (2011) 認為, 中央政府應該加大給予地方政府和農民進行耕地保護的獎勵以及提高違規的懲罰力度, 減少耕地資源的閑置和浪費[2]。第二, 實現農地股份化并建立股份合作社。杜靜 (2011) 認為, 應按照股份制和合作制的基本原則, 農民以承包地的經營權作為主要出資方式, 將土地承包經營權轉化為股權, 并按照股份從土地經營收益中獲得一定比例的分紅[3]。第三, 將節約用地納入干部考核體系。華彥玲 (2011) 認為, 應嚴格干部考核制度, 完善節約集約用地的考核評價機制[4]。第四, 利用財稅政策盤活閑置土地。潘玥等 (2015) 認為, 應當完善閑置土地基礎配套措施, 利用財稅政策盤活閑置土地, 如征收農地閑置稅[5]。第五, 對閑置農地進行多功能開發。邱生榮和梁康逕 (2015) 認為, 閑置農地的多功能開發能實現農地效益的提升, 在適宜的條件下發展休閑農業符合解決人地矛盾和激活農村經濟發展的要求[6]。第六, 修改相關法律法規。官本任 (2010) 認為, 應當對《土地承包法》做出相應的微調, 具體來說應該讓承包戶自行尋找受讓方, 由集體經濟組織統一招租, 鼓勵旅游、娛樂公司受讓農村的閑置土地[7]。第七, 引入耕地保護基金制度。周小平等 (2015) 認為, 中國應當建立和實現耕地保護基金制度, 并從基金的籌集、用途、使用及管理等方面明確其實現路徑[8]。第八, 綜合解決途徑。如謝炳庚和李曉青 (2001) 認為, 應當增加農地開發利用投入, 優化農業用地結構, 加強土地利用法制建設, 建立土地利用動態監測網絡[9]。
雖然這些探討對上述問題的解決無疑具有一定的積極意義, 但其研究成果主要集中于制度構建層面。如耕地保護獎懲制度、干部考核制度、耕地保護基金制度、農地股份化以及相關法律的修改等均屬于制度構建研究。但新制度的建構以及原有制度的重構不僅需要耗費大量的經濟成本, 而且也不利于國家農地制度的穩定, 難以促進農地閑置問題的真正解決。因此, 農地閑置問題的治理需要轉換思路, 注重對地方實踐經驗的挖掘和凝練。筆者在對全國土地承包經營權流轉問題進行調研時發現, 多個不適宜土地承包經營權市場化流轉的村莊, 探索出了通過村民互助解決農地閑置問題的路徑, 并在實踐中取得了較好的效果。本文擬對典型村莊的村民互助個案進行剖析, 總結其經驗, 分析其不足并探索其補正方法, 以裨益于農地閑置問題的治理。
二、案例選擇與研究方法
(一) 案例選擇與引介
1. 案例的選擇
2017年4月—10月, 筆者所在的研究平臺對全國土地承包經營權流轉問題進行了較為系統的調查。調查發現, 雖然全國各地均依照國務院印發的《關于引導農村產權流轉市場健康發展的意見》 (國辦發[2014]71號) 等文件之規定, 建立了土地承包經營權流轉市場, 但在流轉市場發揮的實際效用方面, 不同地區存在較大差異。總體而言, 城市周邊或交通較為便利的平原地區的土地承包經營權流轉活躍, 以轉包和出租為主的土地承包經營權流轉占據主導地位, 且主要通過流轉市場完成。如湖北省W市農村綜合產權交易所成立至今, 已為2000多宗土地承包經營權流轉提供服務。土地承包經營權的市場化流轉, 不僅增加了農民的財產性收入, 還極大地促進了這些地區閑置農地的治理。而交通不便或者以山地和丘陵為主的農村地區的土地承包經營權流轉市場在實際流轉中發揮的作用較小。如四川省Q縣土地承包經營權流轉市場成立至今, 僅發生過作為流轉樣板的15宗土地承包經營權交易。并且, 這些地區的土地承包經營權流轉并不活躍, 僅存在少量以代耕或者互換為主的流轉。而代耕或者互換并不能促進農地閑置問題的解決。因此, 這些地區農地閑置問題依然相當嚴重。但是, 在多數不適宜土地承包經營權市場化流轉的地區, 村民正積極通過各種途徑對農地閑置問題進行治理, 其中, 較為普遍的就是村民互助。筆者在調查中發現, 湖北、江西、安徽、湖南、河南、四川、貴州、重慶等省市的村莊均存在利用村民互助解決農地閑置問題的現象, 并形成了“結對子”“連片耕種”以及“農忙服務隊”等類型的互助模式。
在這些村莊中, 筆者選擇四川省G村進行個案剖析是基于以下原因:第一, 現象的普遍性與個案的代表性。就社會科學的研究而言, 研究的現象必須是一個具有普遍性的社會事實。就筆者的調查來看, 不適于土地承包經營權市場化流轉的村莊通過村民互助的方式治理農地閑置問題這一社會現象, 是一個普遍的事實。因此, 村民互助具有學術意義上的普遍性。但是, 僅具有普遍性還不能成為研究對象。個案研究所選取的個案還必須具有代表性, 而G村的村民互助相較于其他村莊而言, 具有演進邏輯清晰、發育成熟、互助行為活躍、農地閑置治理效果突出等優點, 能夠在很大程度上代表通過村民互助的方式治理農地閑置問題的村莊。第二, 調查的便利性。本文作為一個實證性較強的個案研究, 需要對研究個案進行長時間的細致調查。筆者曾對本文選取的G村所在地的農村土地制度改革問題進行過系統調研, 因此對該地較為熟悉, 能夠使調查兼具便利性與有效性。
2. 案例引介
G村位于S省中部的岷江流域。全村共有村民421戶2105人, 其中男性1107人, 女性998人。該村的主要特征為:
第一, 小聚居、大散居。該村每戶村民均有獨立的宅基地, 并以3~5戶為鄰, 沿道路或者河流建房。其房屋制式較為統一, 主要以二層洋樓和一層磚瓦房為主。并且, 每戶均修建有晾曬農作物的“曬壩”與房屋緊鄰。第二, 公共交通便利。該村村級、組級公路已于2012年全部硬化, 實現了村村相通、戶戶相連, 并且每個小組的道路均能接入縣級主干道。第三, 地形以丘陵為主。該村位于成都平原邊緣, 地形以淺丘為主, 淺丘之間有面積較大的洼田。第四, 人均耕地多、林地少。該村的土地除宅基地、鄉村道路用地以及少量荒地外均為農用地。其農用地總量約為3 900畝, 以灌溉方便的水田和旱地為主 (水田和旱地的面積比為1∶3) , 林地較少, 戶均耕地 (包括水田和旱地) 約9畝, 林地約0.3畝。第五, 農地利用兼具自給性與經濟性。該村的大部分水田實行“一年兩作”, 以種植自給性水稻、油菜為主, 而旱地以種植柑橘為主, 少量旱地以及田邊地角用于種植小麥、玉米以及蔬菜等自給性農作物。近幾年, 隨著柑橘種植收益率的提高, 該村柑橘的種植面積有快速擴大的趨勢, 其部分水田也逐漸被“旱化”用以種植柑橘。總體而言, 目前該村種植面積最大的為柑橘, 約2 600畝;其次為水稻, 約1 000畝;再次為油菜, 約600畝 (與水稻輪種) ;其余為少量小麥、玉米、蔬菜以及紅薯等。第六, 外出務工、創業人口多。該村的青壯年人口多外出務工、創業, 并出現了整家搬遷至城市, 致使房屋空置的現象。就筆者的對該村村民外出務工情況的調查來看, 目前, 該村外出務工人口中有15%在大城市從事建筑業;有20%在本縣從事機械制造業;有20%在本縣或鄰近縣市從事泡菜、榨菜、果汁等食品加工業;有15%在本縣從事葛根、陳皮等中藥材加工業;有10%在本縣從事棉紗紡織業;有10%在本縣從事日化用品生產業;其余10%主要從事玩具生產、餐飲服務、裝飾用品加工等產業。
(二) 研究方法
本文主要采用實證研究的方法對四川省G村的村民互助行為進行個案剖析。本研究的經驗材料主要來源于2017年7月筆者在G村為期13天的駐點調查以及后期的電話回訪。
第一, 駐點調查。駐點調查主要采取了集體座談、問卷調查以及個體訪談的方式開展。集體座談中, 筆者分別與G村所在的B鄉鄉政府干部、G村的村兩委成員以及各村民小組組長、G村的部分村民進行了3次座談。問卷調查中, 筆者與當地3名暑假回鄉大學生一同進行了兩次問卷調查。第一次為以戶為單位的普調。筆者共印制421份調查問卷, 實際發放415份, 收回有效問卷400份。第二次為針對未參與村民互助的農戶進行的專調。筆者共發放50份問卷, 收回有效問卷50份。個體訪談中, 筆者主要訪談了B鄉L姓副鄉長、G村村支書、G村村主任、G村下轄村民小組組長以及10名村民。
第二, 電話回訪。電話回訪主要采用一對一訪談的方式進行。2017年9月, 筆者在對G村的資料進行整理匯總時, 為補充和完善調查資料, 對G村村主任以及5名村民進行了電話回訪。
三、村民互助的生成機理與治理成效
(一) 村民互助的生成機理
1. 村民互助的形成與演變
20世紀80年代, G村實行“分田到戶”, 村集體將除少數林地外的水田和旱地進行了分包。此時, 該地區的市場經濟并不活躍, 村民主要以務農為主, 基本無外出打工人口。20世紀末、21世紀初, 國家實施西部大開發戰略, G村所在地區的城鎮急劇擴展, 各行各業均需要大量的勞動力, G村部分男性青壯年勞動力開始向附近的城鎮轉移。但因就業地點離家較近, 故其工作方式主要為“農閑”時進城務工, “農忙”時在家務農的“兩棲”式。但隨著東南沿海地區“用工荒”的出現, 這部分在城鎮掌握了一定勞動技能的男性青壯年勞動力, 在高薪酬的吸引下逐漸向東南沿海轉移。在其帶領下, G村大量男性青壯年勞動力和少部分女性青壯年勞動力轉移到了東南沿海。青壯年勞動力的大量流失致使G村能夠從事農業勞動的人口極度缺乏, 僅有少部分無人外出或者部分僅有單個青壯年勞動力外出的家庭能夠對其農地進行良好的耕作。而大部分僅剩留守老人和兒童的家庭則出現了農地大量閑置的問題。但中國農業社會的政治制度和文化特征決定了“農民”一詞已經成為了大部分村民的身份象征, 并被世代傳承, 而農地正承載和保障了農民生存型、保障型、發展型、歸屬型4種基本權益的實現[10]。因此, 這部分轉移到城市的村民并不愿意放棄對農地的耕作, 故其開始自發對閑置農地進行治理。從筆者的調查來看, G村對閑置農地的治理以村民互助為中心, 經歷了3個階段。
第一, 經濟關系主導型村民互助。盡管在21世紀初, 特別是2005年之后, G村先后有近180名青壯年勞動力向東南沿海轉移, 但仍有近250戶家庭的青壯年勞動力并未向城市轉移或者僅有單個男性青壯年勞動力向城市轉移。僅有單個男性青壯年勞動力向城市轉移的家庭基本能滿足家庭農地耕作的需要。而青壯年勞動力均未向城市轉移的家庭會出現勞動力剩余。此時, 僅剩留守人員以及雖然青壯年勞動力并未全部向城市轉移但農地較多的家庭就會以支付報酬為代價, 請求有勞動力剩余的家庭的青壯年勞動力在“農忙”時到自家進行農業勞動。其支付的報酬通常是男性青壯年勞動力為50元一天+兩頓飯, 女性青壯年勞動力為40元一天+兩頓飯。這個階段的村民互助是以經濟關系為主導的利益型互助。因此, 在G村提供勞動的可能是G村的村民, 也可能是鄰近村的村民。G村甚至出現了3支專門在“農忙”時提供農業勞動的自發性農民組織。在這些自發性農民組織以及剩余青壯年勞動力的互助之下, G村基本實現了對閑置農地的治理。經濟關系主導型的村民互助是G村自發進行農地閑置治理的初始階段。雖然, 這個階段的村民互助是在經濟利益驅動下實現的, 并非真正的“互助”。但是, 其為村民互助由經濟型向真正的互助型轉變提供了一定的經驗基礎。
第二, 血緣關系主導型村民互助。隨著G村所在地區經濟的進一步發展, 其工資水平和勞動力需求量逐漸提高。到2008年左右, 約有100名在東南沿海務工的青壯年勞動力開始“返鄉”就業、創業。這部分“返鄉”勞動力推動了該地區工資水平的上漲。這給經濟利益驅動下的村民互助造成了沖擊, 即, 囿于勞動報酬需求的提高與村民提供報酬的能力有限之矛盾, 經濟關系主導型村民互助變得難以為繼。到2010年左右, 經濟關系主導型村民互助在G村基本消失, 取而代之的是血緣關系主導型村民互助。血緣關系主導型村民互助以血緣關系為紐帶, 即, 在“農忙”時G村村民會邀請3~5名未外出務工的本村親屬為自己提供義務的農業勞動。而被邀請的親屬也會在“農忙”時邀請其為自己提供勞動。及至2012年, 血緣關系主導型村民互助的互助主體已經超出G村, 即, G村村民會邀請鄰村或者非鄰村但位于本縣的親屬為自己提供義務的農業勞動, 而其親屬亦然。以血緣為紐帶的親屬關系具有強大的組織能力, 這為村民互助的實現提供了便利。
第三, 地鄰關系主導型村民互助。2013年前后, G村所在城鎮以機械模具生產為主導的重工業和以棉紗紡織、食品和藥材加工等為主導的輕工業快速發展, 勞動力需求旺盛。由于農業相對收入較低, G村的部分女性青壯年勞動力以及部分老年勞動力也逐漸向這些產業轉移。此時, G村向城鎮轉移的勞動力多達730余人。眾所周知, “農忙”時的農業生產需要在短時間內集中一定數量的勞動力, 而勞動力大量向城鎮轉移, 加之本村親屬戶數較少、外村親屬距離較遠的困境, 使得G村村民難以在“農忙”時邀請到足夠數量的親屬進行農業勞動。因此, 以血緣關系為紐帶的村民互助逐漸轉變為了更加便于協作勞動的地鄰關系主導型村民互助。及至2015年前后, G村村民互助的類型基本完成了從血緣關系主導型向地鄰關系主導型的演變。
2. 村民互助的現狀解析
隨著血緣關系主導型村民互助的瓦解, G村相鄰居住的村民為了解決“農忙”時家庭勞動力不足的問題, 逐漸在水稻的種植和收割中自發形成了以3~5戶全部留守勞動力為單位的農業互助團體。而村民3~5戶為鄰的小聚居形態也為這種互助團體的形成奠定了一定的勞動力基礎。因此, 這種地鄰關系主導型村民互助中的互助主體主要為相鄰居住的本村村民以及少量外村村民。但隨著柑橘在G村的大量種植, 逐漸出現了以相鄰柑橘農地的戶主為主體的新型地鄰型互助。因此, 目前G村的村民互助有兩種類型, 一類是以相鄰居住的村民為主體, 而另一類則是以農地相鄰的村民為主體。
第一, 相鄰居住的地鄰型互助。G村位于岷江流域, 灌溉方便的水田較多, 因此, 其糧食作物以水稻為主。G村戶均原有約4~5畝水田, 但有近900畝已被“旱化”。目前, 該村戶均仍有2~3畝水田用于水稻種植。僅靠每戶的留守人口難以在“當季”完成水稻的種植和收割。故而, 在水稻種植和收割之時, G村村民必須依靠其他村民提供農業勞動。通常, G村村民的水稻種子由其自行購買, 在經過播種之后, 不同品種的水稻成長為“秧苗”的時間會有若干天差異。“秧苗”成長較快的農戶會在自己選定的栽種日期前2~3日到相鄰居住的農戶家“請工”。在栽種當日, 被“請工”的農戶家的所有成員均會在8點左右到“事主”家中吃“早請”。在吃“早請”的同時, “事主”會與被“請工”的農戶協商“栽秧”的具體分工。通常, 青壯年勞動力和部分勞動能力較強的老人會主動承擔外出“栽秧”的任務, 而較為年邁的老人和已滿10歲但尚未成年的“小孩”會被安排在“事主”家做飯以及臨時搬運“栽秧”工具。在完成勞動之后, 這些村民又會聚在“事主”家商議其他農戶的“栽秧”時間和分工。G村村民在水稻收割時的互助行為和“栽秧”的過程相同, 第一個“事主”都起到了發起和組織的作用。從筆者的調查來看, G村有12戶村民的水田已全部“旱化”用于種植柑橘, 另有約20戶村民有將其水田進一步“旱化”的意愿。因此, 參與相鄰居住的地鄰型互助的村民將會逐漸減少。但目前, 仍有307戶村民表示在本年的水稻收割中將繼續參與互助。
第二, 農地相鄰的地鄰型互助。G村的地形以淺丘為主, 在傳統的農業生產中, 淺丘上的旱地主要種植用于自給的小麥、玉米以及少量柑橘。但是, 近幾年, 村民為了提高經濟收入, 便大規模減少小麥和玉米的種植, 并代之以經濟效益較高的柑橘。并且, 村民將水田“旱化”用于柑橘種植的趨勢也十分明顯。目前, G村戶均柑橘種植面積約6~7畝, 戶均產量少則幾千斤, 多則幾萬斤。雖然, 柑橘的可收獲期長達幾周, 各戶有足夠的時間對其進行采摘, 但是該村的柑橘主要是以“鮮果”的形式出售, 即柑橘成熟時, 會有外來企業或者商販駕駛運輸車到G村, 直接采購“帶葉”的新鮮柑橘, 并且其一次性采購量通常高達數萬斤。因此, 為了滿足采購商的要求, 農戶必須在短時間內完成采摘。這就導致沒有任何一戶村民能夠自行完成自家柑橘的采摘工作。故而, G村村民選擇了與相鄰種植柑橘的農戶協商, 將柑橘出售給同一個采購商, 并在柑橘的采摘中互相協助。通常, 采購商到達村中之后, 會先行與村中幾戶產量較大的柑橘種植戶聯系, 并商談采購價格。在與其中某戶談妥價格并確定購買之后, 該農戶會根據采購商的需求量, 與相鄰種植的農戶聯系, 商談共同采摘和出售。出于多年的互助默契以及節約交易成本的目的, 這些相鄰種植的農戶一般會同意種植大戶與采購商商談的價格和交易方式。而在具體的采摘、裝車、收款中, 種植大戶均承擔了組織者和中間人的角色。從筆者的調查來看, 目前參與農地相鄰的地鄰型互助的農戶已達372戶, 并有進一步增多的趨勢。
從上述考察可知, G村的村民互助雖有相鄰居住的地鄰型互助和農地相鄰的地鄰型互助兩種類型之分, 但其實質均為地鄰關系主導型村民互助。其應該被定性為, 一種為克服勞動力之不足而以地鄰關系為紐帶自發形成的臨時性農業生產方式。
3. 村民互助的運行邏輯
G村村民的互助行為雖是自發進行的。但是, 在缺乏激勵因素的情況下, 僅依靠村民的意愿不可能形成多人參與的互助關系。并且, 這種互助關系在缺乏激勵因素的情況下也難以持續運行。學界普遍認為, 村莊事務的開展, 需要人來主導和治理。有學者依據村干部的能力和品行將村莊的治理形態分為好人治村、強人治村、惡人治村和能人治村4種主導形態[13]。也有學者認為, 傳統農民并非孤立地存在, 其生活必須借助關系而進行, 而“關系”作為人與人、人與事之間的某種性質的聯系, 在一定意義上可以視為一種權力, 有了這種力量, 便可以占有居于他人之上的地位和影響[14]。但是, 從筆者對G村村民互助的考察來看, 其互助行為的運行并非基于村干部或者“關系”權人的主導, 而是源自村民對經濟利益和道德規范的理性衡量。
第一, 對經濟利益的衡量。經濟利益是對經濟關系、經濟活動及其成果的占有、享有和消費, 或者是對一定收入需要的滿足, 是反映社會利益的一種社會經濟關系的形式[15]。經濟利益與村民生活質量和農村經濟發展緊密相關, 是村民最關注的領域[16]。選擇以互助的方式進行農業生產, 不僅使得G村村民節約了勞動成本, 而且提高了生產效益。如以水稻種植為例, 如果村民不選擇互助而是依靠家庭的留守人口進行種植, 則其需要1~2周才可能完成。但是, 由于“秧苗”生長較快, 其最佳種植期僅有幾天。如果不依靠互助勞動, 可能使得農戶錯過最佳種植期而影響水稻的收成。但如果村民選擇與相鄰而居的3~5戶村民進行互助, 則其可以在較短時間內共同完成種植。這既不影響水稻的收成, 也提高了村民的勞動效益。并且, 這些具有地鄰關系的村民在長期的互助中形成了一定的“關系權利”, 如基于共同修建灌溉設施而形成的“關系水權”;基于共同修葺道路而形成的“關系路權”;基于共同購買勞動工具而形成的“關系工具權”。這些“關系權利”構成了G村村民進行農業生產的重要基礎。其利用這些“關系權利”可以極大地提高勞動生產率。反之, 則不然。故而, 基于經濟利益的考量, G村村民必然會在農業生產中選擇互助合作的道路。
第二, 對道德規范的衡量。在G村中, 不管是相鄰而居亦或是農地相鄰的村民都是長期進行共同生產、生活的“熟人”。因此, 這些村民在G村中構成了一個小型的熟人社會。在熟人社會中, 村民的行為主要靠道德調整, 而這種道德正是這些村民在長期的共同生活中, 基于習慣和彼此的信任形成的行為體系[17]。當有村民需要其他村民的農業協助時, 這些力所能及的村民通常都會提供幫助, 否則, 其可能受到道德的譴責。而當有村民接受了其他村民的幫助, 在其他村民需要協助之時, 其通常也會提供相同的幫助。因此, 村民基于道德的考慮, 不得不將自己置于互助的關系網絡中。道德對村民互助行為的開始和運行均起到了一定的推動作用。
(二) 村民互助的治理成效
目前, G村的村民互助在農地閑置治理中取得了較好的成效, 除5塊較難耕種的荒地外, 該村的農地均得到了較好的利用。此外, 村民互助還產生了以下間接成效：
第一, 促進了荒地的開發。20世紀80年代, G村進行包產到戶之后, 尚有40余塊、大小不等、不宜耕種的荒地尚未開發。但目前, G村村民通過邀請其他村民互相提供勞動力, 對自家農地附近的荒地進行了開發, 并將其改造為了適宜種植柑橘的旱地。這些荒地的開發使G村的可利用農地面積增加了約20畝。
第二, 活躍了土地承包經營權流轉。2013年以前, G村的土地承包經營權流轉較少, 只出現過10例代耕以及互換。這兩類流轉或規模較小, 或持續時間較短, 并且其流轉主體經常因農業補貼的領取而發生糾紛, 對農地閑置問題的治理作用不大。而2013年開始, 隨著柑橘的大規模種植, 以及與其相適應的村民互助方式的出現, G村開始出現轉包這種法律關系明確、規模效益較大的土地承包經營權流轉方式。目前, 有15戶村民從部分已舉家搬遷至城鎮或者主要勞動力在城鎮務工的農戶手中轉包了近200畝農地, 并形成了5戶年產量超過3萬斤的柑橘種植大戶。這些農戶在獲得農地之后, 通過與農地相鄰的農戶進行互助, 解決了家庭勞動力不足的問題, 對農地進行了較好的利用。
第三, 夯實了鄉村和諧治理的基礎。馬克思認為, “小農人數眾多, 他們的生活條件相同, 但是彼此間并沒有發生多種多樣的關系”[18]。但諸如G村的農村地區, 大多處在熟人社會。在熟人社會中, 農民基于長期的生產和生活習慣, 發生著多種多樣的聯系。這些農民以戶為單位, 構成了中國鄉村治理的基礎。村民互助密切了村民之間的聯系, 并促進了村民關系的穩定, 從而夯實了鄉村和諧治理的基礎。
四、村民互助的缺陷及其補正
從G村的實踐經驗來看, 村民互助不僅解決了農地閑置的問題, 而且提高了勞動生產的效率。但是, 其仍存在許多問題, 亟待完善。
(一) 村民互助的缺陷
1. 部分農戶參與意愿低
傳統的村莊治理通常將村民排除在外, 導致村民對村莊公共事務的參與意愿缺失。雖然, 隨著中國村民自治的實施, 部分村民通過民主選舉對村莊事務進行著直接或者間接的管理。但大部分村民仍不愿過度參與村莊公共事務的治理。雖然, 從嚴格意義上講, 通過村民互助的方式進行農業生產并不屬于公共事務治理的范疇。但由于互助行為涉及多戶農戶, 具有了類公共事務的性質, 這就導致了部分村民不愿意參與互助。
在G村421戶村民中, 約有50戶未參與包括水稻種植與收割以及柑橘采摘兩種形式的村民互助。從筆者對這50戶村民未參與互助的原因進行的調查來看, 表示“不愿意參與”的占84%;表示“村民互助沒有意義”的占12%;表示“不清楚”或者“不了解”的占4%。因此, 村民公共事務參與意愿低的特點直接導致了這部分村民拒絕參與村民互助。雖然, 這部分農戶僅占11.8%, 但是村民互助必須以相鄰居住或者農地相鄰為基礎。部分農戶的缺失致使G村的村民互助規模難以擴大。目前, G村村民互助的規模相對較小, 通常以3戶或者4戶為主, 幾乎沒有超過5戶的互助行為。實際上, 從G村戶均承包的土地面積來看, 組織7戶左右的村民進行互助生產可以達到邊際效益的最大化。但是, 部分農戶參與意愿低的現狀, 嚴重限制了村民互助的擴大以及生產效益的提高。
2. 生產技術相對落后
G村位于城鎮周邊的丘陵地區, 交通較為便利。良好的區位因素為該村學習先進的生產技術提供了條件。但是, 從筆者的調查來看, G村村民互助中的生產技術依然相對落后。這主要表現在生產工具和生產理念落后兩個方面:
首先, 從生產工具來看, 其生產工具尚未完全實現機械化。如在水稻種植中, G村農戶主要通過手工“拋秧”或者“直插”的方式完成, 而在水稻的收割中, 其主要通過先進行手工“割稻”, 再通過機器脫粒的方式完成。因此, 其生產工具較為落后, 仍停留在傳統的手工作業以及半機械化作業階段。其次, 從生產理念來看, 其生產理念仍較為傳統。G村村民的受教育程度較低, 具有初中文化程度的村民占60%, 另有20%的村民僅具有小學或者以下文化程度。較低的受教育程度, 導致其難以學習到先進的生產理念。因此, 在互助中, 村民主要采用傳統的生產技術進行農業生產, 綠色、生態、有機等理念還未在該村的農業生產中有所體現。
3. 互助可持續性不足
隨著村民之間互助習慣的形成和村民從互助中得到的好處的增加, 村民互助就具有了自我維持和強化的功能[19]。但是, G村的村民互助仍然存在可持續性不足的問題, 嚴重影響了對閑置農地的治理。從筆者的考察來看, 其可持續性不足的主要原因就在于, 互助主體之間以及互助主體與其他農戶之間圍繞“關系權利”之客體的利用糾紛不斷。
如上所述, 參與互助的村民因共同的修筑、修葺和購買行為產生了“關系水權”“關系路權”以及“關系工具權”等一系列“關系權利”。但是, “關系權利”并非嚴謹的法律概念, 其實質是一個基于共有或者準共有關系形成的“權利束”, 其權利主體、權利內容以及權利的行使等都十分復雜。如“關系水權”雖然是基于互助主體的共同修筑而形成, 但是其仍涉及與上、下游村民灌溉用水的協調問題;“關系路權”雖然是基于互助主體的共同修葺而形成, 但是其他村民亦可能對其客體進行利用;“關系工具權”雖然是基于互助主體的共同購買而形成, 但是互助主體也可能因對共有物的利用以及非互助主體能否利用等問題產生糾紛。由于“關系權利”中包含的法律關系十分復雜, 互助主體難以依靠道德和習慣對其客體進行良好的管理和利用。因此, 互助主體之間以及互助主體與其他村民之間必然糾紛不斷, 嚴重影響了村民互助的持續開展。
(二) 村民互助的缺陷補正
村民互助是G村村民在農地閑置治理實踐中探索出的有效經驗。但是, 僅靠村民互助自身的發展, 難以將其缺陷消弭。因此, 必須適度借力以實現其良性發展。
1. 利用村兩委和龍頭企業提高村民的互助意愿
部分村民在村民互助中的參與缺失, 導致村民互助的規模和效益難以達到最大化, 因此, 必須對村民進行適度引導。首先, 從村兩委來看, 2017年12月召開的中央農村工作會議明確指出, “辦好農村的事情, 實現鄉村振興, 關鍵在黨”。故而, 必須發揮黨的基層組織———村黨支部在引導村民互助中的基礎性作用。村黨支部可通過對黨員進行教育, 再通過發揮黨員在群眾中的先鋒模范作用, 對村民的互助行為進行引導。而根據《村民委員會組織法》第2條的規定, 村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織, 也有義務在村民互助中發揮引導作用。村委會可利用村民大會、村務公開欄以及村內宣傳標語等對村民進行引導。鑒于實踐中, 村兩委通常合署辦公, 其成員亦有較大程度的重合, 因此村兩委在具體的引導工作中應發揮協力作用。其次, 從龍頭企業來看, 隨著G村所在地柑橘的大規模種植, 催生了一大批生產果汁、罐頭以及從事水果包裝的企業。這些企業在當地政府的扶持下, 逐步與柑橘生產大戶形成了“龍頭企業+農戶”的經營模式。上述企業, 雖然沒有引導村民進行互助的義務, 但是, 村民互助可以提高柑橘的采摘效率, 在一定程度上有利于企業的生產經營。因此, 可以鼓勵與不愿參與互助的村民有直接經濟關系的龍頭企業通過宣傳、勸解等方式引導這部分村民參與互助。
2. 實施教育服務購買優化農民的生產技術和生產理念
平民教育家晏陽初認為, 中國的根本問題是“人”的問題, 主張用教育的方式來解決民眾“愚”“貧”“弱”“私”等問題, 以提升其知識力、生產力、健康力、道德力[20]。目前, G村存在村民受教育程度偏低, 致使其生產技術和生產理念均較為落后的問題, 也應當通過教育的方式為村民提供智力供給。中國《憲法》第19條規定, “國家發展社會主義的教育事業, 提高全國人民的科學文化水平”。并且, 《憲法》第89條將領導和管理教育工作的職權賦予了國務院。故而, 政府有義務支持和保障村民受教育程度的提高。從實踐來看, 政府目前主要依靠村干部和農技站工作人員對村民進行生產技術和理念宣傳。但其存在供給主體公權力化、供給內容單一化、供給途徑形式化等問題, 成效并不明顯。因此, 應當依照國務院制定的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》 (國辦發[2013]96號) 等相關文件之要求, 逐步加大政府向社會力量購買教育等基本公共服務的力度, 建立政府主導的教育服務購買方式為村民互助提供智力支撐。具體而言, 從購買的對象上看, 應當向相關農技服務公司和大專院校相關院系購買。從服務的途徑上看, 應包括下列途徑:第一, 課堂講授。第二, 現場教學。第三, 信息化指導。
3. 借力鄉賢調解糾紛提高村民互助的可持續性
村民互助所產生的“關系權利”, 其基礎為一種共有或者準共有關系。參與互助的村民圍繞共有物的占有、使用、收益以及處分等問題矛盾頻發, 嚴重影響了村民互助的持續, 亟待治理。從G村的實踐來看, 目前, 參與互助的村民主要依靠村規民約對糾紛進行自發處理或者依靠村兩委對糾紛進行調解。但是, 村民的自發處理因缺少第三方的參與收效甚微, 而村兩委的調解也因缺少壓迫力而難以落實。因此, 必須尋求解決村民互助糾紛的第三條渠道。目前, 在農村中, 有較多具有“閑人+賢人”特征的鄉賢, 這類人在農村中屬于有知識、有時間、有權威的群體, 其言行能對村民的行為產生較大的規制作用, 但其中大部分人并未成為村兩委的成員, 故而在農村糾紛調解中沒有發揮其應有的作用。因此, G村應當抓住實施鄉村振興戰略的契機, 學習進行“自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”創新實踐地區的經驗, 積極引導鄉賢成立“五老協會”等鄉村事務治理組織, 促進村民互助糾紛的解決。
五、結語
本文以G村為個案, 對村民互助的形成與演變、互助現狀、運行邏輯等問題進行了深入剖析, 回答了何為村民互助, 如何村民互助, 村民互助的實效如何, 村民互助存在的問題應如何治理等問題。研究表明, 在以G村為代表的廣大農村地區, 村民互助對農地閑置的治理發揮著重要作用, 是一種國家制度供給不足時的有效替代。具體而言, 由于中國不同農村地區的自然稟賦和區位因素存在明顯差異。因此, 國家提出的通過土地承包經營權市場化流轉來治理農地閑置問題的方式在不同地區的實效存在巨大差異。從土地承包經營權流轉實踐來看, 城市周邊以及交通便利的平原地區的土地承包經營權市場化流轉率較高, 基本實現了對閑置農地的治理。而交通不便或者以山地和丘陵為主的農村地區則難以實現土地承包經營權的市場化流轉, 故而, 市場化流轉難以對這些地區的農地閑置治理發揮作用。并且, 學界從制度構建層面提出的農地閑置治理途徑, 多為土地承包經營權市場化流轉的協同措施, 難以在這些地區發揮實際效用。因此, 這些地區的村民從實踐出發, 探索出了通過村民互助治理農地閑置問題的有效途徑。習近平總書記指出, 農村要發展, 必須充分發揮億萬農民的主體作用和首創精神[21]。毋庸贅言, 采用村民互助的方式解決農地閑置問題, 正是廣大農民在勞動實踐中的首創, 而對村民互助的經驗進行研究也是充分發揮億萬農民的主體作用, 尊重農民首創精神的具體體現。
