《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》提出,支持北京、上海、粵港澳大灣區(qū)形成國際科技創(chuàng)新中心。廣州市作為粵港澳大灣區(qū)的中心城市之一,提出“加快建設科技創(chuàng)新強市”的戰(zhàn)略部署,明確創(chuàng)新型經濟引領的產業(yè)發(fā)展導向。在此背景下,廣州市需要對新型產業(yè)用地的規(guī)劃管理政策進行相應的優(yōu)化,使之與創(chuàng)新生產模式、創(chuàng)新人群需求以及城市空間發(fā)展新理念相適應。本文針對廣州市創(chuàng)新型產業(yè)用地規(guī)劃管理困境,從空間準入、規(guī)劃引導、土地供應、分割運營、供后監(jiān)管等全生命周期管理環(huán)節(jié)提出具有針對性的規(guī)劃管理優(yōu)化建議。

一、空間準入階段：合理放寬創(chuàng)新型產業(yè)用地空間選址要求

1.1 放寬存量工業(yè)用地更新為創(chuàng)新型產業(yè)用地的空間準入范圍

綜觀國內目前制定了創(chuàng)新型產業(yè)用地政策的城市,大多鼓勵在高新園區(qū)、創(chuàng)新創(chuàng)意園區(qū)等重要產業(yè)功能區(qū)進行創(chuàng)新型產業(yè)用地選址,這些重要產業(yè)功能區(qū)大多位于城市中心區(qū)或區(qū)位條件優(yōu)良地區(qū),并且未對創(chuàng)新型產業(yè)用地在“核心區(qū)”選址予以“一刀切”的禁止。因此,本文結合現實需求并從支持創(chuàng)新經濟的角度出發(fā),建議廣州市給予創(chuàng)新型產業(yè)用地空間選址更強的靈活性和彈性。同時,綜合考慮對創(chuàng)新型產業(yè)用地周邊辦公市場的影響以及政府收益,建議暫不調整增量創(chuàng)新型產業(yè)用地選址準入范圍,并適度放寬存量工業(yè)用地更新為創(chuàng)新型產業(yè)用地( 即存量改“M0”) 的空間準入條件。

廣州市充分考慮最大化地發(fā)揮創(chuàng)新型產業(yè)用地的政策效用,同時面向創(chuàng)新型產業(yè)用地市場需求,借鑒東莞等城市的經驗,提出創(chuàng)新型產業(yè)用地空間準入區(qū)域應包括以下四類( 圖3)：一是發(fā)揮創(chuàng)新型產業(yè)用地促進科技轉化和創(chuàng)新成果孵化的效用,重點在高校及科研院所等創(chuàng)新源集聚區(qū)周邊選址,打造科技轉化平臺。二是發(fā)揮創(chuàng)新型產業(yè)用地支撐廣州市與周邊城市產業(yè)協(xié)作的效用,重點在廣州市與周邊城市相鄰的產業(yè)合作區(qū)選址,打造產業(yè)協(xié)作平臺。三是發(fā)揮創(chuàng)新型產業(yè)用地加速低效存量用地創(chuàng)新轉型的效用,重點在近期更新的低效存量用地集聚區(qū)選址,打造產業(yè)轉型平臺。

圖3 廣州市存量工業(yè)用地更新為創(chuàng)新型產業(yè)用地的空間準入區(qū)域類型示意圖

四是發(fā)揮創(chuàng)新型產業(yè)用地為重點發(fā)展地區(qū)提供政策扶持的效用,在重點發(fā)展的產業(yè)功能區(qū)選址,打造產業(yè)加速平臺。將四類空間準入范圍疊加,可以得到廣州市支持存量工業(yè)用地更新為創(chuàng)新型產業(yè)用地的空間準入范圍。

1.2 適度放寬創(chuàng)新型產業(yè)用地在所屬產業(yè)區(qū)塊的面積占比

廣州市為了保護實體制造業(yè)空間,要求在工業(yè)產業(yè)區(qū)塊內選址的創(chuàng)新型產業(yè)用地的面積需占所屬單個工業(yè)產業(yè)區(qū)塊面積的10% 以內。而大部分產業(yè)區(qū)塊面積較小,導致區(qū)塊內往往難以建設一個創(chuàng)新型產業(yè)用地項目。結合廣州市創(chuàng)新型產業(yè)用地政策要求,為增加創(chuàng)新型產業(yè)用地在產業(yè)區(qū)塊布局的靈活性和可操作性,建議廣州市借鑒深圳、東莞等城市通過創(chuàng)新型產業(yè)用地總量控制、全區(qū)或鎮(zhèn)街( 而并非單個產業(yè)區(qū)塊) 工業(yè)保護線內創(chuàng)新型產業(yè)用地總規(guī)模控制等方式,適度提高創(chuàng)新型產業(yè)用地在產業(yè)區(qū)塊的面積占比標準( 即在10％的基礎上適度提升),并通過總量控制、分批次申報等方式控制創(chuàng)新型產業(yè)用地規(guī)模,在保護實體制造業(yè)空間的同時,提高創(chuàng)新型產業(yè)空間的供給力度。

二、規(guī)劃引導階段：契合創(chuàng)新型業(yè)態(tài)與人群的用地模式及指標優(yōu)化

2.1 采用具有多元復合功能的混合用地模式

創(chuàng)新型業(yè)態(tài)新的生產方式與創(chuàng)新人群新的生活方式逐漸打破了制造、服務、研發(fā)等功能之間的空間界線,表現出用地混合布局的趨勢。廣州市可借鑒杭州、上海等先進城市經驗,在現有“配建式混合”的基礎上,探索多樣化的“用地式混合”管控方式和規(guī)則,靈活應對不同類型地區(qū)的多元需求( 表3)。

(1)“綜合用地分區(qū)”模式。考慮到創(chuàng)新型業(yè)態(tài)需求多樣、創(chuàng)新型企業(yè)孵化成長對產業(yè)空間的需求不確定等因素,可對位置鄰近的若干塊創(chuàng)新型產業(yè)用地采取“綜合用地分區(qū)”模式進行整體規(guī)劃管控,即在綜合用地分區(qū)中明確主要的用地功能及其配比,而地塊內部的具體布局則可按需靈活調整,不做強制性限制。同時,支持在綜合用地分區(qū)內簡化用地和相關指標的控制性詳細規(guī)劃調整流程。

(2)“產業(yè)社區(qū)”模式。針對功能單一的產業(yè)片區(qū),采取劃定“產業(yè)社區(qū)”的模式,即利用創(chuàng)新型產業(yè)用地規(guī)劃若干鄰里中心,提高配套服務用地混合比例,集中配套商業(yè)、文娛、教育等生活性設施,融合周邊城市區(qū)域形成“產城融合生活圈”。廣州市可借鑒杭州市產業(yè)發(fā)展單元的政策經驗,即在產業(yè)發(fā)展單元內建設的、為周邊工業(yè)生產提供配套服務的鄰里中心等公益設施經指定部門審查同意后,可明確為產業(yè)社區(qū)配套設施,允許其在指定的創(chuàng)新型產業(yè)用地上建設,以促進產城融合發(fā)展。

(3)“二三產業(yè)混合用地”模式。將包含工業(yè)、商業(yè)服務等用途且確實難以分割供應的規(guī)劃地塊整體認定為創(chuàng)新型產業(yè)用地,并出具規(guī)劃條件,同時分用途評估地價,允許其按宗地擬定出讓方案后出讓。廣州市可借鑒上海市開展多用途混合利用試點的經驗,探索建立針對“二三產業(yè)混合用地”的前后閉合、便于實操的政策體系,包括明確可以混合的用地功能和比例;差別化規(guī)定供地方式、價格用地、出讓年期、分割轉讓要求;從保障產業(yè)發(fā)展和公共利益角度,建立“二三產業(yè)混合用地”在用途管理、分割轉讓管理等方面的監(jiān)管細則等。

2.2 精細化制定創(chuàng)新型服務設施類型指引

考慮到創(chuàng)新人才生活方式、工作模式對服務設施的特色化、高品質需求,廣州市可優(yōu)化現行過于單一的配套設施規(guī)定,制定多類型、精細化的創(chuàng)新服務設施建設引導。一方面,可借鑒新加坡緯壹科技城、荷蘭埃因霍溫高科技園區(qū)等知名創(chuàng)新型園區(qū)的建設經驗,重點優(yōu)化共享型生產服務設施和生活服務設施配套指引。目前,房價已經成為阻礙大城市特別是特大城市留住創(chuàng)新人才的因素,因此需要在配套設施方面重點考慮創(chuàng)新人才的住房需求。廣州市可依據2021 年7月國務院發(fā)布的《國務院辦公廳關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》,鼓勵將多個鄰近的創(chuàng)新型產業(yè)用地項目的配套比例對應的用地或建筑面積,集中統(tǒng)一建設宿舍型保障性租賃住房。

2.3 設定針對品質與效率提升的規(guī)劃建設指標規(guī)則

為了提升創(chuàng)新型產業(yè)用地的環(huán)境氛圍和品質,廣州市可在規(guī)劃指標管控中重點增加空間品質類的指標引導( 圖4)。例如,鼓勵將創(chuàng)新型產業(yè)項目底層架空,并打造為公共活動空間,增加室外開敞性公共空間,建設額外的高品質服務設施等;在不產生負外部性( 如日照、景觀等影響) 的前提下,對創(chuàng)新型產業(yè)用地予以容積率、建筑高度、物業(yè)分割轉讓比例等方面的獎勵( 如在創(chuàng)新型產業(yè)建筑上種植垂直綠化、修建屋頂花園等行為,可適當抵扣綠地率指標要求等)。

深圳、杭州等城市從滿足創(chuàng)新型經濟帶動的輕型制造需求、鼓勵“立體工廠”建設角度出發(fā),給予創(chuàng)新型產業(yè)用地建筑高度指標足夠彈性。例如,深圳市引導工業(yè)“上樓”,支持廠房與研發(fā)復合使用的高層工業(yè)樓宇模式,促進產業(yè)輕型化、智能化轉型;杭州市則不將建筑限高作為強制性指標,在項目方案審查時,滿足相關規(guī)范要求即可。廣州市可參考相關城市經驗,放寬現行政策中創(chuàng)新型產業(yè)用地建筑高度不超過40 m 的限制,在滿足日照、景觀等條件的前提下,建筑高度可不作為強制性指標。

三、土地供應階段：提供彈性多元的土地供應方式

考慮到創(chuàng)新型企業(yè)對空間成本較為敏感和生命周期短的特征,特別是在新型冠狀病毒肺炎疫情的沖擊下,政府亟須制定相關政策支持創(chuàng)新型產業(yè)的發(fā)展。因此,廣州市可對創(chuàng)新型產業(yè)用地“長周期、一次性”的供地模式進行優(yōu)化,加強土地供給的靈活性和彈性。

3.1 探索中小企業(yè)聯合拿地模式

南京市為減輕中小企業(yè)拿地負擔,提出“園中園”模式,允許中小企業(yè)聯合獲取創(chuàng)新型產業(yè)用地進行開發(fā)建設活動。與傳統(tǒng)模式相比,聯合拿地模式不僅能夠節(jié)省建設用地和配套建設費用,有效節(jié)約資源,切實減輕企業(yè)負擔,還能夠通過共享公共服務設施加強企業(yè)人才的共享交流,增強企業(yè)創(chuàng)新活力。因此,廣州市可借鑒南京市的實踐經驗,允許若干企業(yè)主體聯合獲取一塊或多塊創(chuàng)新型產業(yè)用地,拿地后采用“統(tǒng)一代建”“企業(yè)聯盟”等模式開展開發(fā)建設,待項目建成后根據不同主體空間需求,對物業(yè)進行合理分割,并獲取相應面積的產權。

3.2 推行創(chuàng)新型產業(yè)“標準地”出讓政策

創(chuàng)新型產業(yè)“標準地”是指在完成區(qū)域發(fā)展和產業(yè)評估的基礎上,明確建設地塊的規(guī)劃條件、創(chuàng)新產出、投資強度、環(huán)保標準等指標,使創(chuàng)新型產業(yè)用地附帶“標準”作為出讓前置條件,并實行對標管理。通過實施創(chuàng)新型產業(yè)“標準地”政策,以市場競爭機制遴選高端產業(yè),引導傳統(tǒng)工業(yè)升級并往“高精尖”的創(chuàng)新型產業(yè)方向發(fā)展,同時精準引入與發(fā)展定位匹配的項目。由于“標準地”自帶創(chuàng)新高質量發(fā)展屬性,對項目的“過濾”作用較為明顯,在經濟下行壓力加大、各城市招商競爭激烈的情況下,若全面鋪開,可能會對吸引次優(yōu)質或普通項目產生一定影響。因此,廣州市前期可在創(chuàng)新發(fā)展較好的產業(yè)集聚區(qū),選取部分創(chuàng)新型產業(yè)地塊作為試點,打造高端創(chuàng)新產業(yè)集群,而剩余地區(qū)則暫按現有模式建設,這樣可為不同層次和類型的產業(yè)提供多元供地模式選擇。

3.3 探索創(chuàng)新型產業(yè)用地和物業(yè)政府( 國企) 自持政策

對于創(chuàng)新產業(yè)導向清晰、政府亟待發(fā)展的重點產業(yè)功能區(qū),廣州市可借鑒深圳、重慶等城市的政策,采取政府或國資企業(yè)、承擔政府投融資任務的綜合性平臺企業(yè)自持創(chuàng)新型產業(yè)用地和物業(yè)的運營模式,以較低的成本將創(chuàng)新型產業(yè)用地出租給符合區(qū)域發(fā)展定位、有利于創(chuàng)新產業(yè)鏈建構的企業(yè);以導入創(chuàng)新型產業(yè)為導向,設置嚴格的企業(yè)和產業(yè)準入條件,允許創(chuàng)新型產業(yè)用地在現行政策的基礎上設定更寬松的指標、更多的配套服務設施、更豐富的功能業(yè)態(tài),打造可供政府調控的優(yōu)質產業(yè)平臺,吸引創(chuàng)新型企業(yè)集聚;探索采取劃撥和協(xié)議出讓的方式供應自持創(chuàng)新型產業(yè)用地,并明確具體的適用情形,如其建設用地使用權不得改變用途,不得轉讓、互換、出資、贈予等。

3.4 完善降低用地成本政策

在新型冠狀病毒肺炎疫情的影響下,上海、重慶等城市采取了靈活調整出讓地塊面積、底價、交易時間、競買保證金、付款方式及分期繳款金額等措施,以扶持企業(yè)發(fā)展。廣州市發(fā)布了《廣州市人民政府關于印發(fā)廣州市堅決打贏新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)努力實現全年經濟社會發(fā)展目標任務若干措施》,提出優(yōu)先保障市重點建設項目用地指標,企業(yè)可在簽訂出讓合的同時約定分期繳納土地出讓金價款,一個月內繳納50%,余款分期繳納。因此,廣州市創(chuàng)新型產業(yè)用地管理政策優(yōu)化可結合產業(yè)物業(yè)獲取難、工業(yè)地價上漲過快等問題,在經濟下行壓力加大的時期,適度降低或穩(wěn)定用地價格,并進一步增加企業(yè)繳納保證金、分期付款的靈活性,以更大力度刺激市場投資。

四、分割運營階段：房地結合、尺度靈活的產權分割

4.1 結合創(chuàng)新產出等績效情況給予創(chuàng)新型產業(yè)用房分割轉讓比例一定的彈性

廣州市部分地區(qū)和企業(yè)申報創(chuàng)新型產業(yè)用地的動力不足,產業(yè)用房分割比例限制( 廣州市規(guī)定不超過50％ ) 是一些項目經濟收支難平衡的影響因素之一。產業(yè)用房可分割銷售部分是創(chuàng)新型產業(yè)用地項目開發(fā)在短期內直接收益的最主要來源,其分割比例可與用地的創(chuàng)新產出等產業(yè)績效掛鉤,因此應在給予開發(fā)企業(yè)更多動力的同時,促進提升產業(yè)層次和招引創(chuàng)新高質量企業(yè)入駐。基于此,廣州市可以一定的投入產出指標要求為基準,若項目超出指標,則可在現行50％可分割比例的基礎上進行適度提高,增加分割轉讓比例的彈性。

同時,加強創(chuàng)新型產業(yè)用地創(chuàng)新產出等產業(yè)績效全生命周期管理,可按照項目投達產后一定年限間隔的時點,結合投入產出履約情況和招商情況,允許創(chuàng)新型產業(yè)用房逐步分割銷售( 圖5)。例如,創(chuàng)新型產業(yè)用地項目開發(fā)建設的投資強度達標,項目建成后允許分割20％的產業(yè)用房;達產1 年后完成投入產出監(jiān)管協(xié)議中約定的指標,再分割20％的產業(yè)用房;在投產3 年后超出投入產出監(jiān)管協(xié)議中約定的創(chuàng)新指標一定幅度,則可在允許分割的剩余10％的產業(yè)用房的基礎上,再增加分割10％的產業(yè)用房,最高達到60％的產業(yè)用房分割比例。

圖5 創(chuàng)新型產業(yè)用地項目分割比例管理與產出績效關系示意圖

4.2 結合創(chuàng)新產業(yè)空間需求，優(yōu)化創(chuàng)新型產業(yè)物業(yè)分割轉讓最小單元

創(chuàng)新型企業(yè)出于對“安全感”和便于融資等的考慮,對小尺度產業(yè)空間具有產權需求。因此,廣州市可對物業(yè)的最小分割單元制度進行優(yōu)化,允許產業(yè)用房按“間”為最小基本單元分割登記、轉讓。目前一般產業(yè)用房整層面積基本在1 500 m2 以上,現行政策按幢、層為單元分割意味著分割受讓主體至少需要購買面積超過1500 m2 的產業(yè)物業(yè)。調研中不少企業(yè)( 尤其是產業(yè)鏈上下游的創(chuàng)新型小微企業(yè)) 反饋按層分割轉讓的受讓面積超過了實際需要。因此,廣州市可參考深圳、東莞等城市的政策,允許創(chuàng)新型產業(yè)用房在層內以“間”作為基本單元進行分割登記轉讓,以滿足受讓的中小型創(chuàng)新企業(yè)的實際需求。

五、供后監(jiān)管階段：精細化、差異化、全周期監(jiān)管措施

5.1 建立以創(chuàng)新產出等績效為“指揮棒”的差別化政策激勵和約束機制

由于創(chuàng)新型產業(yè)用地在規(guī)劃管理上具有功能多元復合、開發(fā)強度更大、用地成本更低等政策優(yōu)惠,為了保障有限的優(yōu)質產業(yè)空間資源真正承載城市創(chuàng)新型經濟的發(fā)展,對于創(chuàng)新型產業(yè)用地的供后監(jiān)管也應更為嚴格。廣州市可借鑒上海、杭州等城市的政策經驗,統(tǒng)籌建立一套資源利用效率評價制度、明確口徑統(tǒng)一的評價指標,以及評價標準和方法、評價分類,并提出差異化的獎懲措施引導。在政策框架下,不同地區(qū)可結合實際,根據基礎評價指標進一步加以完善,同時明確具體的獎勵扶持等差異化發(fā)展資源供給政策。例如,在評價范圍與對象方面,以全市創(chuàng)新型產業(yè)用地項目為對象;在指標設定方面,可重點突出經濟和創(chuàng)新效益;在綜合排序與評價分類方面,盡量統(tǒng)一標準,可考慮對政府扶持的創(chuàng)新型中小企業(yè)予以評價分類提檔調整。最終以評價結果為依據,將評價對象劃分為若干類,在產業(yè)準入、土地供應、結構調整等方面分類施策,如A 類企業(yè),作為優(yōu)質企業(yè)予以重點支持;B 類企業(yè),引導企業(yè)制定提升改造計劃,鼓勵企業(yè)不斷提升能級;C 類企業(yè),嚴格控制企業(yè)新增產能項目和新增用地用能規(guī)模;D 類企業(yè),逐步納入區(qū)域產業(yè)結構調整計劃,鼓勵企業(yè)主動關停退出( 圖6)。

圖6 全市統(tǒng)一的創(chuàng)新型產業(yè)用地績效評價制度示意圖

5.2 獎—懲聯動的全周期雙維監(jiān)管機制保障創(chuàng)新產業(yè)用地效益的兌現

為了鼓勵創(chuàng)新型產業(yè)用地的拿地企業(yè)主動完成創(chuàng)新產出等效益目標,廣州市可考慮改變以處罰為主的產業(yè)監(jiān)管思路,在各管理環(huán)節(jié)制定相應的達標獎勵和違約懲戒措施,兩者相輔相成、聯動管理( 圖7)。例如,在產業(yè)項目遴選階段,可針對優(yōu)質項目制定獎勵政策;在達產驗收階段,對于提前達產的產業(yè)項目進行獎勵,正常達標返還該階段履約承諾金,若出現違約情況,則進行達產指標違約處罰等。同時,可根據違約程度,形成“停止獎勵—沒收履約保證金—限期整改-—違約罰款—停止分割轉讓—土地收回—納入失信名單”梯度化的懲處措施體系,避免處罰尺度“一刀切”或尺度過大,增強違約處罰實施的可操作性,達到倒逼企業(yè)兌現創(chuàng)新等效益指標的目的。

圖7 獎—懲聯動的創(chuàng)新型產業(yè)用地全周期監(jiān)管機制示意圖

六、結語

在創(chuàng)新驅動高質量發(fā)展的背景下,產業(yè)模式與邏輯的轉變必然會給產業(yè)空間帶來新的需求。創(chuàng)新型產業(yè)用地作為一種產業(yè)空間資源,具有自身特有的空間生產內涵與邏輯。如何引導創(chuàng)新型產業(yè)用地資源合理配置與利用,最大化發(fā)揮其空間資源生產效能,使其與新型生產模式相適配,對城市的創(chuàng)新高質量發(fā)展具有舉足輕重的影響。本文引入空間生產理論并對其進行轉譯,解析創(chuàng)新型產業(yè)用地在創(chuàng)新生產模式、創(chuàng)新人群需求以及城市空間發(fā)展新理念等方面的空間生產特征,隨后以廣州市為實踐案例,剖析在空間生產語境下其現行創(chuàng)新型產業(yè)用地的規(guī)劃管理困境,從空間準入、規(guī)劃引導、土地供應、分割運營、供后監(jiān)管等全生命周期管理環(huán)節(jié),探索廣州市創(chuàng)新型產業(yè)用地規(guī)劃管理優(yōu)化策略,希冀為其他城市優(yōu)化創(chuàng)新型產業(yè)用地管理提供經驗和參考。總體而言,創(chuàng)新型產業(yè)用地空間生產特征較為明顯,各地區(qū)可結合自身規(guī)劃管理政策剖析現狀問題,并探索具有針對性的優(yōu)化策略,以有效提升創(chuàng)新型經濟活力,不斷增強自身的創(chuàng)新優(yōu)勢和競爭力。(作者：陳丹陽，呂 峰，劉松齡，栗夢悅，吳麗娟)