一、生物醫藥產業政策總體特征
本文采用文獻分析法、政策文本分析法、統計分析法等方法，通過政策文本數量與類型、政策主體、主題關聯性、政策客體、政策工具等5個維度，對我國現行有效的生物醫藥產業政策進行的量化分析，在一定程度上回答了生物醫藥產業政策“是什么”“由誰頒布”“頒布的目的是什么”“作用的對象是誰”“采用什么手段發揮作用”等問題。通過頒布的政策整體上看出，國家層面對生物醫藥產業的支持是持續并不斷加深的，生物醫藥產業在國家的戰略地位是不斷提高的，政策的實施對促進生物醫藥產業的發展起到了重大的推進作用。主要呈現5大特征。
1.1 文種類型全且呈規范性、可操作性特征
國家出臺的現行有效的生物醫藥產業的文本種類包括通知、辦法（試行、管理實施）、細則、條例、規定、意見（若干意見）、決定、公告、計劃（方案、規劃、綱要）、批復、函等11大類，幾乎涵蓋了所有的政策文種類型，說明了生物醫藥產業政策文種類型全面且規范。具體來講，旨在具體落實某項重點工作的通知和意見類文本數量最多占比達60.68%，同時辦法、細則類的文件也占據了相當多的數量，表明生物醫藥產業政策不僅僅是停留于頂層規劃，而是有具體的細化方案和操作手段，具備可操作性、可落實性的特征。特別需要關注的是，生物醫藥產業政策中，落實某一法律、法規并加強管理工作而制定的“規定”類政策文件有15項，用于發布重要法定事項的“公告”“決定”類政策文件各10項，“條例”類這種政令性、強制性的政策文本共有6項，這4類政策文件共占總量的10.68%，結合文件政策內容，發現針對生物醫藥藥品審批等流程及調整的行政命令較強的政策文件表明在生物醫藥產業發展過程中，政府干預比重較大，市場行為無法介入。
1.2 制定主體多且呈“主體偏重性”特征
通過統計分析，有36個國家部門參與制定生物醫藥產業政策，涉及中共中央、國務院這種宏觀調控部門，更涉及國家發展改革委、國家市場監管局、國家衛生健康委等政策職能部門，政府職能部門幾乎實現全覆蓋，說明生物醫藥產業涉及的政府職能部門多且全。384份政策文件中，有70.83%的政策文件由單一政策主體制定，多個政策主體聯合制定的政策占29.17%。結合政策文件內容可以發現，中共中央、國務院（辦公廳）出臺的政策文件多側重于宏觀層面引導，而各部委及直屬機構單獨發文則根據自身工作職責，主要針對生物醫藥產業的某一方面、某一領域、某一環節等給予支持，進一步細化并落實國務院的宏觀政策文件。通過合作關系網可以發現，國家發展改革委居于整個合作關系網的核心，因其屬于綜合職能部門且負責產業發展規劃布局，所以在促進生物醫藥產業發展方面起著重要作用，因此在制定生物醫藥產業政策過程中數量較多。中共中央、國務院聯合發文較多，財政部、稅務總局發文較多，職能的相似性是促進聯合發文的主要因素。
1.3 政策主題廣且呈聚焦性和強相關性特征
通過對主題詞關聯性的標準較準后發現高頻關聯詞對全部主題詞的覆蓋率達95.96%，表明高頻主題詞能夠較為客觀準確地反映政策文本的實施目的。結合政策內容發現，我國生物醫藥產業政策主題整體分布較為全面，對生物醫藥產業人產品研發、生產、銷售、監管等全產業鏈的覆蓋，具有全面性特征。根據核心關聯、緊密關聯、一般關聯、弱關聯的4個層次分析，核心和緊密這兩個關鍵層級的主題詞數量占比高達61.2%，表明現行有效的生物醫藥產業政策的實施結果是與生物醫藥產業發展是密切相關的，支持作用也是比較直接的。生物醫藥政策主題中關于產業集聚、平臺建設、體制改革、稅收減免、標準化、監督管理等的頻頻出現，不僅為產業發展提供了良好的環境支持，也是落實國家將生物醫藥產業上升為搶占新經濟、提升國際競爭力的集中體現，并有效激發了生物醫藥產業主體活力。
1.4 政策客體覆蓋全且呈集中性和多元化特征
生物醫藥產品、產業基地、創新平臺、企業主體、保障支撐等5類政策客體基本涵蓋了123個政策客體，實現了生物醫藥產業從生產者、研發平臺、創新主體、產業載體等全產業鏈覆蓋，表明了國家在推進生物醫藥產業發展過程的整體布局戰略。在5類政策客體中，企業主體、創新平臺標注次數均較高，表明了國家產業政策支持對象的集中性，企業主體和創新平臺是支持生物醫藥產業發展的重要載體，國家對其大力支持表明國家對創新的重視程度，充分體現了“創新是第一生產力”的戰略布局，且與國家生物產業十三五規劃的數據和十四五規劃的未來支持方向是吻合的。國家對產業基地的支持，也表明了支持生物醫藥產業發展呈集群化發展，這與生物醫藥產業呈現集聚發展態勢的全球趨勢是吻合的。在政策客體中，僅僅是生物醫藥產品就包含創新藥、仿制藥、短缺藥、疫苗、中藥等各種類別，并且針對各類藥品均出臺有專門的政策措施，如《國務院辦公廳關于開展仿制藥質量和療效一致性評價的意見》《國務院辦公廳關于進一步做好短缺藥品保供穩價工作的意見》等政策文件，表明國家對生物醫藥產業政策客體支持呈多元化態勢。
1.5 政策工具使用多樣且呈合理側重性特征
在770個政策工具使用頻率下，供給型政策工具使用頻次最多，其次分別為環境型政策工具和需求型政策工具，三類政策工具分為17個小類，涉及類型全面且多樣。通過政策工具的使用次數多少，我們可以發現政府職能部門在施政的過程中，重點在于是從自身可以為產業發展提供支持政策的角度來施策，通過對于創新平臺的大力布局和對產業基地的大力支持可以發展，希望以提高創新水平和加強產業集群化發展來推進生物醫藥產業快速發展。自2016年李克強總理提出“放管服”改革以后，進一步簡政放權、優化營商環境成為了政府部門施政的一個主要方向，環境型政策工具的使用次數較高，充分說明了政府部門希望通過完善營商環境來促進生物醫藥產業發展，體現了政策工具使用的合理側重性。
二、生物醫藥產業存在問題
通過上文分析，我們發現我國生物醫藥產業政策對于生物醫藥產業發展的作用較為明顯，但是由于涉及部門多、主題廣、作用對象差別大、工具使用不均衡等，主要存在以下問題：
（1）政策的操作落實性仍需進一步強化。雖然意見、通知、辦法類的政策文件占了大半，但是解釋權仍歸政府職能部門，關于政策文件的解讀需要進一步加強，能夠深刻了解弄懂生物醫藥產業政策的真正目的和施政方向。且“細則”“指引”類文件占比較少，占目前生物醫藥產業政策的比例不足2%，政策在實施過程中的銜接和配套仍顯不足。
（2）部門之間協調力度不強。生物醫藥產業發展是一個系統性工程，在全產業鏈環節涉及方方面面，僅僅靠一個部門的單一職能不足以解決產業在發展過程中存在的問題。目前政策中聯合發文僅占不到30%，以科技創新為例，從政府職能部門上來看，科技部側重于生物醫藥產業基礎研究，國家發展改革委、工信部則側重于產業化階段，在基礎到產業化的過程中就缺乏有郊銜接，存在職能交叉和職能空白，需要部門間加強聯動，協調解決生物醫藥產業發展過程中存在的問題。
（3）“卡脖子”的關鍵核心技術攻關領域支持力度不夠。目前政策文本支持的政策主題涉及面較廣，但是以財政支持、產業集聚、創新平臺等傳統領域的支持方向為主。在當前國際國內雙循環的新的時代格局下，要強化核心關鍵技術攻關，高水平、前瞻性謀劃布局生物醫藥產業科研力量，打造國家重點實驗室、工程研究中心、制造業創新中心等科研平臺支撐體系，關于干細胞、基因檢測等未來“卡脖子”的關鍵核心技術涉及依舊較少，原創性研究仍需增強。
（4）對創新主體的支持仍顯不足。通過政策客體分析，雖然我國對企業主體支持力度以較大，但是結合發展我國產業發展實際，可以發現產業龍頭企業較少、在世界上話語權仍較弱，易受國外“卡脖子”威脅，進一步優化提升對創新主體的政策支持仍需進一步思考。
（5）政策工具使用結構的不平衡性，在一定程度上反映了在發展生物醫藥產業過程中，政府意志較為強烈，而市場主體的意志相對較弱，“換位思考”制定政策的強度不夠。從構建充分競爭的市場角度來看，需求型政策工具的拉動效果對促進生物醫藥產業發展可能更為直接，因此有必要增加對該類工具的重視程度，也可以進一步提供我國生物醫藥產業發展的市場成熟度和政策體系完善度。
三、生物醫藥產業政策優化建議
3.1強化分類指導，精準施策發展產業
根據數據統計分析，“通知”“意見”類政策文件占了半壁江山，現行政策具備可操作性和落實性，但是相關細則和指引依舊有待進一步增加比例，從而提高政策實施的配套性。之所以依舊存在操作性仍需進一步增強的問題，主要是由于生物醫藥產業涉及主題面廣、政策客體多，根據國家戰略性新興產業指導目錄的分類，生物醫藥就分為現代化藥、生物技術藥、創新藥、醫療器械等種類，因此綜合性的生物醫藥產業政策無法解釋清楚每個產業的發展路徑和促進產業發展的有效手段。因此，國家層面要自上而下，明確生物醫藥產業的類別及細分領域，可以按照產業鏈條分類，與可按照實施主體分類，厘清類別，強化分類指導，按行業及細分領域加強頂層規劃設計，針對生物醫藥產業每個行業、每個領域、每個環節進行精準施策。同時，加強政策解讀，注重政策宣傳，加大關于“細則”“指引”等配套文件的出臺力度，并強化對政策效果的實施評價，配套性可以確保文件的操作有效性，實施評價政策的出臺有助于對照檢查文件實施過程中存在的問題，針對在實施過程中的不足查漏補缺，從而提升政策實施的可操作性，確保政策能夠落到實處，而不是“一紙空文”。
3.2 強化部門合作，合力推動產業發展
從國家部門職能規定來看，國家層面并未明確由哪個部門來具體負責推動生物醫藥產業發展，各部門只是依據自己的職能分塊獨立管理。各職能部門主要是結合自身職能，圍繞生物醫藥產業的發展需要，研究制定生物醫藥產業發展政策。在生物醫藥產業發展過程中，國家市場監管總局制定文件數量最多，且是藥品等的主要管理部門，但是由于其并非經濟綜合管理部門，在推動產業發展過程中影響力遠不如發改和財政部門。國家發展改革委居于推進產業的核心地位，側重于支持產業集群化、專項化、創新化發展，但是這些發展均離不開財政、工信、科技等部門的支持，而工信、科技出臺文件相對較少、支持力度較弱。在存在職能交叉的時候，會出現部門推諉扯皮的現象，如科技創新支持，發改、工信、科技均有涉及，但是由于職能不同導致負責階段不同，當存在科技轉化的中間過程中，易出現不知找哪個部門負責的現象。建議國家層面能進一步明確生物醫藥產業發展的牽頭部門或主要負責部門，要進一步加強統籌協調，可以建立部際聯席會議制度，定期召開專門的生物醫藥產業會議，圍繞重大問題開展研討，進一步強化部門之間的協調能力，力爭形成合力，加快產業發展。
3.3 強化原始創新，提高關鍵核心競爭力
在面臨國內國際雙循環的時代背景下，生物醫藥產業存在原始創新短板，且存在從關鍵研發設備這種“卡脖子”的問題和高層次緊缺人才缺乏這種“卡腦子”的問題。當前，生物醫藥產業所需的關鍵儀器、設備、耗材等均嚴重依賴國外，國產的核心設備目前只有少部分可以進口替代。此外，也面臨生物制藥創新人才方面的短缺。目前已有的政策文本主題涉及面廣且領域較全，但是涉及國產替代化、高層次人才、關鍵設備研發、卡脖子技術攻關等主題相對較少。中共中央、國務院要加強醫藥產業頂層設計，要高標準、高層級、高規格制定政策方向，重點解決藥品入院難等問題，引導企業想創新、真創新，創新產品賣得出、能贏利，快速實現市場價值，形成創新的良性循環。國家發展改革委、國家市場監管總局、財政部等部門要結合工作職能，重點在財政資金、項目支持、稅收減免、程序優化等方面給予配套支撐，豐富完善政策文本主題。
3.4 強化市場主導，大力支持創新主體
目前，現行有效的生物醫藥產業政策文本支持的客體已經覆蓋全產業鏈，且集中支持企業主體、創新平臺等，但是我國生物醫藥產業企業仍存在產業規模小、創新能力不足且在世界上缺乏話語權，主要處于生物醫藥產業鏈價值鏈中低端，這雖然與我國生物醫藥產業起步晚的客觀因素相關，但是整體上與對創新主體支持力度仍然不夠是緊密相關的。根據第6章與第7章分析來看，財政資金支持、稅收優惠等政策對企業主體、創新平臺、產業基地的支持力度都不夠。建議下一步，政府部門在制定政策過程中，要圍繞增強創新主體政策實施的有效性和合理性發力。一是要增加對企業主體的支持力度，針對企業主體最需要資金、項目等方向著手，有的放矢的制定支持政策。二是要增加對創新平臺客體的支持力度，強化科學基礎設施等的優化布局，加大對工程研究中心、企業技術中心、制造業創新中心的支持力度，構建科學合理的創新平臺支撐體系。三是要強化對產業基地的孵化支持，遵循生物醫藥產業集群化發展的態勢，加強對生物醫藥產業基地、產業集群等的支持力度，引進上下游企業集聚，形成規模集聚態勢。
3.5 強化“換位思考”，符合產業發展需求
生物醫藥產業作為各國爭先發展的新興產業，其勢頭銳不可擋，國家及各地通過產業政策來促進產業發展的方向是不會改變的，供給型政策工具充分體現的政府的意志，占比最高表明政府更多是以施政者的角度來制定政策，而政策在真正受用對象側是政策客體，希望政府在使用政策工具的時候，能從“需求側”的角度來考慮，站在政策需求方以“換位思考”的方式來制定符合產業發展需求的政策。建議政府可以通過以下兩個方面發力來優化政策工具使用結構：一方面，政府有關部門要重視產業發展的需求，從滿足需求角度增強貿易管制、海外機構、政府采購等工具的使用數量。針對目前生物醫藥產業普遍存在的缺少研發資金、缺少高層次人才的問題，要以需求為導向，出臺“真金白銀”的需求型政策。同時，要加大對市場主體設立海外機構的支持力度，在國內國際雙循環的時代背景下，產業的全球化、國際化趨勢是不可逆轉的，要加大對企業、科研機構在海外設立科研機構、服務機構、分支機構等的支持力度，堅定不移實施“走出去”發展戰略。另一方面，在5G、大數據的數字化時代背景下，也要根據發展需求，增加信息化在推動生物醫藥產業發展的應用，將人工智能等高科技手段及時應用于生物醫藥產業發展，實施生物醫藥產業與新一信息技術產業的融合發展，共融共促。(作者：任奧博 )
