城市新區創新型產業用地政策研究——以廣州市南沙區為例創新型產業用地是支撐城市新興業態發展的重要保障。在新經濟形勢下，城市新區創新型產業用地發展面臨一系列挑戰，進一步探討政策優化措施顯得尤為重要。本文研究了廣州市南沙區創新型產業用地政策實施情況和存在的問題，同時借鑒上一節講解的國內外創新型產業用地供應先進經驗，探討了政策優化方向，以期為合理制定城市新區創新型產業用地政策提供參考。
一、南沙區創新型產業用地制度困境
2017年南沙自貿區成立時,南沙區集中出臺了一批產業用地政策,有針對性地制定了南沙“1+1+10”產業政策體系。其中,《廣州南沙新區（自貿片區）支持新興產業園發展的用地管理意見》提出了新興產業園用地概念,明確了新興產業園用地的園區定位、用地功能、規劃管理、土地使用等重要內容。截至目前,南沙區創新型產業用地供給市場 80 多宗,主要分布在慶盛樞紐、明珠工業園等中心城區外圍地區,以數字科技、生物醫藥、文化創意等產業為主,對南沙區打造重大產業平臺形成較好的支撐作用。新興產業園用地既解決了新興中小企業用地難的問題,支持和規范了新興產業的發展,又設定了相對規范的準入標準、規劃管理及監管措施,充分保障了新興產業園用地的有序運行。
通過對南沙區政府部門和企業主體創新型產業用地政策實施情況進行調研,筆者發現,創新型產業用地普遍存在以下問題。
（1）用地定義混淆,空間準入缺乏有效引導。未來制造業發展趨勢為：生產高科技產品以及提供相關服務,二、三產業的界限越來越模糊,對產業用地配套設施的需求越來越多元化。現行產業用地政策僅強調產業園區整體運營,并未明確單個地塊的創新型產業用地功能和配套功能范圍,這給實際規劃管理帶來了困難。另外,政策對空間準入缺乏管理和引導、準入困難和用地劃分不合理等問題給新興企業的發展帶來了不利影響。
（2）拿地成本高,未能降低創新主體用地成本。創新型產業用地出讓價格通常高于普通工業用地,其優勢主要體現在產業用途、配套比例、分割轉讓的靈活性上。創新型產業用地對新興產業園的運營和管理也提出了更高要求。然而,南沙區創新型產業用地政策出臺時,適逢國家加大對產業用地房地產化的防控力度,市場運營主體大多處于觀望狀態；同時,大部分企業對產業園運營能力和功能配套的需求較低,反而更加關注土地出讓成本。在這種情況下,企業更傾向于使用成本更低的普通工業用地而非創新型產業用地。
（3）寬松的自持比例和配套比例存在房地產化風險。南沙區現行創新型產業用地政策規定的分割轉讓比例較大,并且未對分割登記最小基本單元面積加以限制,這給后續監管帶來了較大困難。另外,由于創新型產業用地政策對配套服務設施定義模糊,部分企業出于降低成本考慮,通常會選擇居住類配套設施,而不愿配建生活性配套設施,以致產業用地房地產化風險居高不下。因此,政府的創新型產業用地政策應在聚焦于前端“放”、后端“管”上,以解決優化自持比例、防止產業用地房地產化等問題。
二、城市新區創新型產業用地發展思路與對策
城市新區作為城市增量拓展的重點地區,創新型產業用地與其他城市用地不同,更需要有力的政策支持,同時需要政府給予精細化政策設計,加強對增量用地的全生命周期監管。兼顧市場需求與綜合效益,放水養魚與風險規避并重,結合南沙區“立足灣區、協同港澳、面向世界”的戰略性發展導向,南沙區創新型產業用地政策修訂可聚焦于以下四個方面。（1）產業業態優質化。南沙區應根據最新產業定位和發展導向進行產業優化升級,并進一步明確新興產業園用地的定義,強化頂層設計；明確未來創新型產業用地空間載體范圍,包括用地分類和用地功能；明確產業準入條件,吸引優質產業入駐空間。（2）配套功能彈性化。為了滿足新產業對高品質空間的需求,迎合高端人才的多元化需求,南沙區應加大配套設施建設,適應產業、企業更替周期縮短的趨勢,建立更有彈性的供地用途轉換機制。（3）供應方式靈活化。南沙區探索適配企業全生命周期的多元化供應方式,降低優質中小科創企業的用地成本,通過優惠地價吸引創新主體集聚；適度提高分割轉讓比例,在保障產業正常運營的前提下吸引更多參與主體。（4）風險防范完善化。南沙區應推動低效用地盤活機制,釋放產業用地空間,提升土地利用效率；形成鏈條化、動態化的供后監管,持續推動產業用地高效利用。
從具體管控內容來看,南沙區應針對規劃管理、用地供應、供后監管三大板塊在重點政策上打補丁。在規劃管理方面,南沙區應結合發展規劃中關于準入產業、業態功能的要求進一步明晰創新型產業用地定義,特別是對創新型產業用地的產業主導功能和配套功能范圍進行明確,確保創新型產業用地與新產業、新業態適配。另外,用地政策應適應二、三產業混合用地的發展趨勢,在特定戰略地區配置一定比例的“白地”,提高土地使用的靈活性。在用地供應方面,南沙區應結合不同規模、業態企業的生命周期,對初創型、成長型、成熟型企業的差異化土地供給年限計劃進行匹配；重點扶持中小型科技創新主體,允許多家中小企業組成聯合體競拍創新型產業用地開發建設科創樓宇,并進一步降低分割轉讓比例,對轉讓面積、受讓對象和二次轉讓進行嚴格限制,防范產業房地產化風險。在供后監管方面,南沙區應以動態監管為導向,將原來單一時點的供后評價轉變為開竣工、達產、達產后、到出讓年限等階段的動態供后評價,并制定多維度、差異化的經濟效益指標,根據經濟效益指標完成情況對企業進行梯度獎懲。
三、結語
本文研究了廣州市南沙區創新型產業用地政策實施情況,對南沙區的戰略發展目標提出了政策修訂的導向和具體建議。制定實施科學合理的創新型產業用地政策,是未來創新型產業用地政策完善的重要方向,有利于培育創新產業項目,提升產業發展動能,提高土地利用效率,推進低效用地更新改造,加強全流程創新型產業用地管理,提升市場主體運營自主性,滿足市場主體創新發展需求。（作者：黃嘉玲 陳媛 姚江春 陳鴻媛 ）
