H鎮位于F縣東部偏南，地處兩縣交界處，總面積101km2。H鎮轄3個社區、25個行政村，常住人口約8萬人。近年來，H鎮按照中央和省、市、縣委產業振興政策指引，聚力產業興鎮，建設和美鄉村，采取多項措施強化基層組織，依托產業特色健全制度措施、加大扶持力度，積極探索產業發展新路徑。

首先，做活土地，提升穩產富民水平。以趙村、套村為試點，通過集體規模流轉、反租倒包等方式，整合分散在農戶手中、沉睡在集體賬中的零散資源，盤活村集體資產，壯大村集體收入。其次，以“噸良田”標準深入開展高標準農田建設，大規模實施土地綜合整治，并且大力推廣大豆玉米套種種植模式，提高土地利用率和產出率。培優產業，提升片區發展質效。再次，推行公司+基地+農戶的模式，農民以土地入股，農民專業合作社依托鎮土地流轉服務中心，集中土地建立投資羊肚菌特色種植示范基地，并建立利益聯結機制，以基地為平臺為村里的貧困戶提供就業機會，幫助其通過發展農業產業脫貧致富。最后，以村黨委為橋梁，在趙村、張莊、小樓村等區域用免費培訓獲得技能的方式吸引農戶，聯合周邊及村內種植大戶發展規模化特色農產品種植，推廣種植優質水稻、紫甘薯、水果玉米等各1000畝（1畝約等于667m2）以上。

H鎮采取的這些促進產業振興的政策措施雖然有力推動了農業增產、農民增收，但在筆者的實際調研走訪中發現，這些政策在執行過程中還存在著不少問題，一定程度上影響了政策效應的更好發揮。

一、政策本身：目標設計的模糊

從政策執行可操作化的視角來看，鄉村產業振興政策的具體措施要想在基層實踐中順利推行，必須進行本土化的轉化，即地方政府在執行時要結合本地實際情況將上級政策要求具體化，對政策目標精準明確，不斷優化和完善政策執行過程。制定具有針對性的政策目標，可使政策行為更具針對性，從而實現因時、因地、因人制宜的靈活執行。而H鎮政策實施方案在內容的表述上卻較為籠統，用詞模糊、抽象，如“深入開展高標準農田建設”“扶持壯大專業經營大戶”“大力推進農業產業數字化”等，但農田建設要建到什么樣的高標準、專業經營大戶要擴大到什么程度、農業產業數字化要達到什么指標，均沒有給出具體表述。在政策執行過程中，由于相關標準的界定不清晰，導致各村莊理解有偏差，農業產業發展水平不一。而基層的政策執行者在具體操作過程中的隨意性也較大，提升產業發展的工作精準性不強，容易造成重復性建設和創建內容弱化。

H鎮相關辦公室工作人員陳某提到：“上頭下發文件下來，我們也不知道他們到底怎么規定和要求的，只是強調要把經營大戶扶持起來，主任也不清楚細節，我也是按主任安排，把那幾個開工作室的喊到一起，把他們報上去了。其他人我也不知道是不是屬于扶持對象的范圍，也管不了啊。”

圖1  鄉村產業振興政策的史密斯政策執行過程模型

二、執行機構：政策表面化

政府的象征性政策執行屬于“面子工程”，即政策只停留在口頭或書面形式上，假意要完成政策，卻對政策執行采取敷衍的態度。這種現象在H鎮執行鄉村產業振興政策過程中屢有發生。如《加快農業產業集群建設，提升全縣農業產業化水平實施方案》宣講在H鎮正如火如荼地進行，劉莊村因土壤肥沃而聞名，在縣里請來技術專家考察后，認為這里適合采取種植皇冠梨，如果村內把土地流轉，以規模化的方式進行種植，既能實現土地產值增長，又能增加集體和村民的收入。然而該村村支書黃某對此卻無動于衷，他認為自己馬上到退休年齡，此時若大刀闊斧抓產業、搞土地流轉，一旦因“執行不力”使村民蒙受損失、自己被撤職的結果是得不償失的。最終，黃某在政策執行中選擇“出工不出力”的行為，宣傳政策工作只停留在召開村頭大會和隨機走訪村戶，沒有更深一步的溝通交流，也沒有具體的目標要求，只是為應付上級政府對鄉村產業振興建設的檢查。

此外，鄉鎮有些部門在產業振興政策下達后，為了盡快完成縣里任務，會要求下級及時提交執行程序、執行經驗、執行成效等書面文字材料。然而，有些村莊因自身產業基礎薄弱，執行工作本就開展起來困難，如果不選擇弄虛作假，就會錯過上報時間。比如胡樓村，為了應對檢查考核，政策執行還未全面啟動，材料就做出來了，把藍圖當作現實情況，以計劃作為執行總結，在試點進行各種“擺拍”，交了材料應付上級審查之后，鎮政府相關部門也不會再“盯”著政策是否落實。還有些部門與其他相關配合的平級或下級部門缺少溝通與協調，職權運用不當，為及時完成任務而不顧一切。造成了諸如盲目應對考核、虛假統計、采取象征性的執行方式。并且在整個執行過程中，基層政府機構若沒有有效的監督機制，“暗箱操作”現象就會頻發，最終使得政策無效落實。

三、目標群體：認知能力的偏差

史密斯指出，政策執行的成功與否受到多個因素的影響，其中包括目標群體對現有政策的執行經驗、對組織人員的接納程度及對自身所處環境的認知水平。因此，在公共政策執行過程中必須重視目標群體的情況，只有他們對政策內容及其精神實質有了較好的認識和接受，才有可能產生與政策制定者本意相一致的行動，從而實現政策預定目標。H 鎮村民普遍學歷不高，缺乏職業技能，三分之二的常住人口中 80%以上都是 56 歲以上的村民，面對新事物和新思想并不愿意主動嘗試。有些村民以種糧為生，除了能產出自己的口糧，每年還能賣出一部分，雖然收入不多，但也足夠一家人的溫飽了，而且家里還有年輕人在外打工貼補家用，生活還過得去，對于鎮上正在推動的特色果品產業無動于衷，反而認為若改種果樹，一旦因種植技術不當蒙受損失，后果不堪設想。此外，這些村民還普遍存在著當官只想抓政績的思想觀念，對過去基層執行者的腐敗、亂作為等行為深惡痛絕，由此質疑基層政府的產業創新行動，抵制對傳統耕作種植方式的改變。“什么政策不政策，產業不產業，我就是個農民，我啥都不懂。真有這么好的事？還不是他們能撈點油水，掙點面子，過一段時間你看看，肯定也不管不問了。”

四、政策環境：政策監督的乏力

史密斯認為，政策自身所承載的意向、規范一旦在特定情境中得以實施，就必然會受外部環境因素所左右。在外部環境因素不利的情況下，政策運行便會受到阻礙[4]。同時，與政策執行的自然環境相比，其所處的社會環境要重要得多。而當政策進入執行階段時，因不能確保政策的執行完全按政府所預想的那樣運行，所以社會環境中的監督因素顯得尤為重要。

調研發現，H鎮在產業政策執行過程中主要存在三方面的監督不足，導致了政策執行的乏力。首先是政府內部監督不足。一方面，對于產業振興政策的執行并沒設有詳細的考核標準，工作進程也沒有實時的監控機制；另一方面，雖然 H 鎮成立了專門的農業農村辦公室，但執行程度只能通過下級上報的書面材料了解，下級執行人員的消極或不作為情況難以被發現。其次，社會媒體監督功能弱化。在社交網絡官方賬號、報刊上查閱和搜索到的關于H鎮的報道，大多是關于產業振興政策、典型示范村實施進度和成效的報道，缺乏對執行中存在問題的詳細報道和分析，報道內容也基本都是熱點問題，缺少持續性的后續關注。最后，是目標群體監督的缺失。政策執行的效果會直接影響政策的目標群體，因此，從監督的角度來看，政策目標群體更有發言權和參與權，但在實際中，由于目標群體政策溝通渠道不暢，監督形同虛設。在F縣人民政府網站上，信息少、更新慢、內容簡單，關于鄉鎮產業振興政策及其實施狀況的信息更是少之又少，也沒有設置群眾意見反饋欄以及各級監管機構的聯系方式，最終使得目標群體無法有效發揮監督作用。(作者：陳雨露，李亞，郝鄒琴)