2024年《政府工作報告》提出，為系統解決強國建設、民族復興進程中一些重大項目建設的資金問題，從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元。

      對于地方政府來說，爭取擬上項目納入國家大盤子，爭取中央預算資金、超長期特別國債資金、地方政府專項債券支持，是2024年的重要工作。其中，中央預算內投資是由國家發改委負責管理和安排的、用于固定資產投資的中央財政資金，可進行新建、擴建、改建、技術改造等，安排方式包括直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等。地方政府專項債券期限長、利率低、申報簡單，且不占用地方財政資金。2024年提前批額度頂格下達，其中提前批專項債、一般債額度加總分別為22800億元、4320億元。特別國債資金全部通過轉移支付安排給地方使用，還本付息由中央承擔。

      根據2023年底的中央經濟工作會議精神，2024年積極的財政政策要適度加力、提質增效，2024年中央財政政策主要體現在以下三方面：

      第一，財政支出強度總體擴大，一般預算規模比去年增加1.1萬億元。赤字率3.0，赤字規模達到4.06萬億元，比上年年初預算增加1800億元。中央預算內投資安排7000億元，比上年增加200億元。

      第二，擬連續幾年發行超長期特別國債，今年先發行1萬億元。去年新增國債1萬億元，大部分資金結轉今年使用。新增3.9萬億元地方政府專項債務限額。合理擴大專項債作為項目資本金的規模。

      第三，繼續實施結構性減稅降費政策。繼續執行相關財政補助政策。中央對地方轉移支付安排102037億元，同口徑增長4.1%，其中安排均衡性轉移支付25744億元，增長8.8%。

      同時，中央也提出：優化財政管理，加強政策協同，提升財政政策質效。要落實落細過緊日子要求，把每一分錢都花在刀刃上。加強預算績效管理，提高財政資金使用效益。統籌運用稅費、專項資金、政府債券等政策工具，加強與貨幣、就業、產業等其他政策的協調配合，打好“組合拳”，避免“單打一”，推動政策同頻共振。

      從政策融合角度看，超長期特別國債將與城市更新、高標準農田改造、大規模設備更新和消費品以舊換新等均是2024年地方政府爭資立項的工作重點。

      在扎實有序推進城市更新領域，從2024年起，加大工作力度，力爭用5年時間完成列入規劃的改造任務。中央財政專項資金支持老舊小區改造、農村危房改造、城中村改造、城鎮保障安居工程等領域。鼓勵有立法權的地方出臺地方性法規，完善土地、財政、投融資等政策體系。

      在推進高標準農田改造提升的指導意見領域，完善多元化籌資機制，按規定及時落實地方資金，用好用足地方政府債券、新增耕地指標調劑收益、土地出讓收入等，引導金融和社會資本投入高標準農田建設，力爭高標準農田建設畝均投入逐步達到3000元左右。

      在推動大規模設備更新和消費品以舊換新領域，把設備更新、循環利用項目納入中央預算內投資等資金支持范圍。中央財政和地方政府聯動支持消費品以舊換新，中央財政安排的節能減排補助資金支持符合條件的汽車以舊換新；鼓勵地方統籌使用中央財政安排的現代商貿流通體系相關資金，做到去舊更容易，換新更愿意。

一、超長期特別國債歷程

所謂超長期，指的是期限。在債券市場上，一般認為發行期限在10年以上的利率債為“超長期債券”。和普通國債相比，超長期債券能夠緩解中短期償債壓力，以時間換空間。

早在1998年，我國就首次發行了30年超長期國債；2009年，首次發行50年超長期國債，并逐漸常態化發行。據不完全統計，1998年至今，我國累計發行15年固定利率國債9期，發行20年固定利率國債17期，發行30年固定利率國債102期，發行50年固定利率國債36期。值得注意的是，自2016年以后，我國已較少發行15年和20年國債，30年和50年超長期國債成為了主流。

值得注意的是，與以往五次特別國債相比，本輪超長期特別國債可能會有三個突出特點：

1、發行期限特別長。黨的二十大明確了全面建成社會主義現代化強國“分兩步走”的戰略安排：一是從2020年到2035年，基本實現社會主義現代化；二是從2035年到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。從期限來看，30-50年特別國債覆蓋了2030、2035年、2049年等關鍵時間節點，不但能夠為建設周期長、投資回報慢的重大項目和重大工程等提供充裕的超長期資金，同時超長久期還攤薄了國債的付息壓力。

2、連續發行且規模特別大。盡管政府工作報告中對于“連續幾年”并未給出明確具體年份，但考慮到今年是“十四五”倒數第二年，今明兩年承上啟下的作用較為明顯，而接下來的“十五五”將一直延續到2030年，對于我國到2035年實現社會主義現代化、人均國內生產總值達到中等發達國家水平等遠景目標極為關鍵。這一時期，世界經濟增長動能不足，外部環境的復雜性、嚴峻性、不確定性可能依然較高；我國經濟也可能繼續面臨有效需求不足，部分行業產能過剩，國內大循環存在堵點等一系列問題和挑戰。為了穩經濟、穩預期、穩就業，實現中長期經濟社會發展目標，需要宏觀政策超常規持續發力。我們認為，“連續幾年”很有可能是4-5年，即從“十四五”末期的2024-2025年到“十五五”中期的2027年或2028年。如果每年都按1萬億元安排，則最終總的發行規模有可能高達4-5萬億元，將遠遠超過此前歷次特別國債2700億-1.55萬億元的發行規模。

3、發行用途與經濟和高質量發展的關聯度特別高。與以往特別國債發行用于補充銀行資本金或向特定金融機構注資，或支持抗擊疫情等具體事項相比，本輪超長期特別國債將聚焦于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，涉及科技創新、城鄉融合發展、區域協調發展、糧食能源安全、人口高質量發展等領域。這些領域均與未來幾十年內我國經濟的轉型升級和高質量發展有著十分緊密的關聯，對于達成社會主義現代化建設目標將起到至關重要的推動作用。

三、超長期特別國債意義

從今年起連續幾年發行超長期特別國債，是中央針對今后一段時期我國經濟發展面臨的機遇和挑戰，審時度勢推出的重大戰略舉措，其意義和影響十分深遠。從政策效果來看，超長期特別國債兼顧了短期和長期，既可以拉動當前的投資和消費，又能筑牢長期高質量發展的基礎，將帶來多方面的利好。

一是利好內需擴張和經濟增長。近年來，隨著全球供應鏈格局發生重大變化和傳統出口市場需求趨勢性減弱，我國經濟增長已越來越多地依賴于國內需求。2023年，最終消費支出對GDP的貢獻率高達82.5%，成為推動經濟增長的第一動力；固定資產投資對GDP的貢獻率為28.9%，也依然是穩增長的重要抓手。發行超長期特別國債，將有助于我國投資和消費需求進一步擴張。今年是中國經濟在經歷了三年疫情沖擊后逐步復蘇的第二年，但經濟增速要完全恢復到疫前水平仍需時日。據測算，當前至2035年，我國GDP年均增速需要達到4.8%以上才能實現“到2035年實現經濟總量或人均收入翻一番”的目標。考慮到經濟增速具有逐年遞減的規律，“十四五”期間，我國GDP平均增速應至少達到5%以上。然而疫情三年，我國實際平均復合增長率僅為3.9%，這就要求疫后幾年的經濟增速盡可能高一些，才能在一定程度上彌補疫情沖擊對經濟增長造成的負面影響。如果我國每年能新增1萬億元的投資和消費，有望額外拉動GDP至少增長0.2-0.25個百分點。再疊加其他增量財政資金，如今年新增地方政府專項債3.9萬億元，去年四季度增發的1萬億元國債資金的政策效果也將主要在今年釋放，全年實現5%左右甚至更高的增速概率較大。

二是利好長期高質量發展。綜合各方面情況，我們認為，超長期特別國債將支持的主要領域和方向，有可能與二十大報告、十四五規劃、2035年遠景目標、2024年政府工作報告等所涉及的重大工程、重大項目及社會經濟發展重大戰略等高度契合。這些領域和方向的潛在建設需求巨大、投入周期長，對于未來我國經濟實力、科技實力、綜合國力大幅躍升，經濟總量和城鄉居民人均收入再邁上新的大臺階，關鍵核心技術實現重大突破，基本實現新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化，建成現代化經濟體系等都具有十分重大的戰略意義。這些領域和方向僅靠現有資金渠道難以充分滿足要求，亟需中央財政加大力度支持。

三是利好地方財政休養生息。根據財政部統計，截至2023年末，全國政府債務余額為70.77萬億元，占全年國內生產總值比重約56.14%，低于國際通行的60%警戒線，也大大低于主要市場經濟國家和部分新興市場國家。其中，國債余額30.03萬億元占全國政府債務余額比重約42.4%，地方債余額40.74萬億元占比約57.6%。目前，中央財政尚有余力和空間，而地方財政壓力相對較大。2015年至2023年，我國地方政府債務余額增長了155%。部分地方債務壓力不斷增大，據測算，12個債務狀況嚴重的省市債務率大多數已超過了120%的黃色警戒線。從2023年末發行的1萬億元國債用途來看，相當一部分是通過轉移支付方式安排給地方使用，由此大大減輕了地方財政負擔。

四是利好民營經濟發展壯大。超長期特別國債形成的中央預算內資金，將通過直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式，對國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設補短板、調結構、穩增長發揮積極的投資引導作用和撬動作用，吸引民營資本等社會資金積極參與，分享未來相關產業增長的紅利。按照規定，對于交通物流重大基礎設施項目，中央投資支持比例一般不超過項目總投資的60%；對于關鍵領域核心技術攻關、新引擎新賽道等領域，中央投資支持比例通常不超過項目總投資的15%。2024年以來，國內多個省市發文推動民間投資加快發展，建立民間投資重點產業項目庫，支持民間投資參與國家重大工程和補短板項目、重點產業鏈供應鏈項目等建設。據統計，2024年北京市重點工程中，社會資本投資項目占比超五成，投資額占比逾七成；湖北省一季度集中開工的重大項目中，民間投資項目數量占比達到62.1%；天津市重點項目中，以社會資本為主的重點建設項目投資占比超80%。

五是利好個人財富保值增值。近年來，中央多次明確提出“多渠道提高城鄉居民財產性收入”。今年2月，央行發布《關于銀行間債券市場柜臺業務有關事項的通知》，進一步擴大柜臺債券投資品種，便利居民和其他機構投資者債券投資。從通知內容來看，柜臺債券品種涵蓋了國債、地方政府債券、金融債券、公司信用類債券等銀行間債券市場的幾乎所有債券品種。超長期特別國債以國家信用作擔保，具備風險低、流通性強，免征利息所得稅等優點，加之收益相對于中短期國債更高，因而是較為理想的投資品。對于個人投資者而言，是否能參與認購，則要根據具體債券批次的發行對象而定。從過往經驗看，1998年特別國債面向機構定向發行，而2020年抗疫特別國債則明確鼓勵個人和中小微企業投資者認購。

四、超長期特別國債申報

（一）支持范圍

1、2024年超長期特別國債重點支持范圍和支持比例

2024年超長期特別國債項目儲備范圍包括：1.糧食安全；2.能源安全；3.產業鏈供應鏈安全；4.城市基礎設施和保障性安居工程配套基礎設施；5.生態環境保護修復；6.交通物流重大基礎設施；7.社會事業（產糧大縣單列）；8.其他重點領域，包含興邊富民行動試點城鎮、邊境口岸擴能改造等。

超長期特別國債重點支持范圍和支持比例

（二）申報要求

（三）申報流程

      已經全國人大批準，擬連續幾年發行超長期特別國債，2024年先發行1萬億元。預計近期將啟動項目申報流程。

進入申報期后，項目單位根據申報通知要求，準備符合申報條件的項目同時從線上（國家重大建設項目庫）和線下（項目單行材料）兩條線進行申報；由發改部門會同行業主管部門對照專項管理辦法和申報通知要求逐級審核、逐級上報。

線上：擬申報中央預算內投資項目基本信息，由項目申報單位經互聯網端口錄入國家重大建設項目庫，并推送至屬地發改部門；由屬地發改部門會同行業主管部門進行篩選審核，并將最終通過審核的項目納入國家三年滾動計劃庫，逐級推送。

線下：項目業主單位準備項目申報材料，包括資金申請報告、項目審批（核準、備案）文件、真實性說明、資金承諾函等單行材料，同步報送至屬地發改部門。

最終由省級發展改革部門匯總上報國家發展改革委進行項目審核，確定支持項目清單。

（四）申報報告主要內容

根據以往經驗，報告應包含以下內容：

1、項目單位基本情況。

·項目基本情況：包括全國投資項目在線審批監管平臺生成的項目代碼、建設必要性及可行性、建設內容、總投資及資金來源、建設條件落實情況、項目建成后的經濟社會環境效益等。

2、項目列入政府投資項目庫和三年滾動投資計劃：通過在線平臺，完成審批情況。

3、申請投資支持的主要理由和政策依據。

4、項目建設方案：包括項目建設的必要性、選址、建設規模、建設內容、工藝方案、產品方案、設備方案、工程方案等。項目投資估算：包括主要工程量表、主要設備表、投資估算表等。

5、項目融資方案：包括項目的融資主體、資金來源渠道和方式等。

·具體管理辦法要求提供的其他內容。

6、相關附件：包括項目城鄉規劃、用地審批、節能審查、環評等前期手續復印件以及資金到位情況。

（五）支持方式

根據以往國債發行經驗，發行批準至落地用時近兩個月，采用資金直達機制、中央還本付息，以緩解地方財政收支和債務壓力，且依據各地項目上報情況進行分配。

（六）審批流程

參考以往國債審批經驗，2024超長期特別國債或采用以下審批流程：

審核要點包括：

1、項目是否納入國家重大建設項目庫和三年滾動投資計劃；

2、項目是否符合支持范圍；

4、項目是否重復申報；

5、項目單位是否被列入嚴重失信主體名單；

6、申報投資是否符合支持標準；

7、項目是否完成審批、核準或備案程序；

8、原則上支持計劃新開工、續建項目，不得用于已完工項目，計劃新開工項目前期工作條件是否成熟、具備開工條件。在建項目各項建設手續是否完備，是否投資計劃一經下達即可開工建設；

9、地方建設資金是否落實；

10、日常監管直接責任單位及監管責任人填報是否規范等。

        中機院專注于行業研究咨詢近20年，提供項目策劃、項目可研、項目申報咨詢（中央預算資金、超長期特別國債、政府專項債、農林扶持）、EOD項目全流程、片區投融資規劃、區域綜合開發、老舊廠房更新、央企重大投資咨詢、政府化債、雙碳咨詢、產業服務等。