EOD模式是將生態環境治理、片區開發建設運營、資源和產業發展作為一個整體系統考慮，并配套財政規劃、土地供應、資源開發、產業政策等條件，引導片區的環境治理、開發利用和產業發展，促進地區生態環境提升和區域經濟高質量發展。將EOD模式引入海洋環境綜合治理，可破解海洋環境綜合治理的資金不足、效率不高等問題，充分發揮“有為政府、有效市場”的雙重作用，提升環境治理和產業開發的水平，打通“生態產業化、產業生態化”的雙向路徑。

一、規劃策劃引領，明確綠色低碳開發體系

我國海洋生態環境綜合治理的內容，主要集中在自然環境景觀和生態系統健康兩個主要方面。環境景觀方面的主要問題，如海岸侵蝕、海堤破壞、養殖圈圍、海洋淤積、動力減弱、污水排海等，可采用退圍還海還灘、岸線岸灘修復、排污口截污納管、養殖污水處理、污染底泥清淤等手段，改善近岸海域環境質量。生態系統健康方面，如濕地退化、海堤硬化、生物入侵等主要問題，可采用生境修復、外來入侵物種防治、生態災害防治、海堤生態化建設、防護林體系建設等方式，促進海洋生物資源恢復，提升海洋生態系統結構完整性和功能穩定性，提高抵御海洋生態災害的能力。海洋環境綜合治理的一般內容見表1。

表1　海洋環境綜合治理主要內容

海洋綜合開發利用規劃設計，包括生態環境評估、產業規劃、土地資源和海域空間資源利用等內容。要根據區域經濟的發展需求和產業經濟發展規律，結合國家海洋經濟戰略新興產業的指導意見，確定片區的主導產業方向。

在傳統漁業領域，可重點發展海洋牧場、休閑漁業、遠洋漁業、水產種苗及水產品精深加工，大力發展現代漁業產業園；在新興海洋產業，可重點發展面向深遠海能源和資源開發的海洋裝備制造業，如海上風電產業園、加工物流園區；積極布局海洋藥物和生物制品產業，導入具有核心技術研發優勢的產業鏈“鏈長”企業，提升臨海產業園的產業帶動能力。此外，可根據城市自然稟賦條件，發展郵輪、帆船、游艇等旅游業；在海洋文化領域，挖掘具有地域特色的海洋文化，發展研學、文化創意等產業。

二、引入社會資本，明晰價值轉換機制

在前期明確開發運營模式、收益結構和退出機制后，后期要進一步建立生態價值轉換經濟效益的長效反哺機制。一是聚焦生態環境營造，開展生態環境治理和景觀提升，提高區域的土地價值水平；二是推動區域基礎設施滾動建設，獲取片區增量稅收獎勵；三是開展招商引資，導入綠色低碳產業，實現二級、三級聯動開發，促使當地人口、社會和經濟協同發展；四是將片區內基礎設施、生態環境等ABS資產證券化，可發行基礎設施REITs產品，實現資金回籠再投資。

鑒于EOD項目政企合作的獨特性，要避免形成政府隱性負債，清晰項目的政策法律邊界、生態紅線要求、財政承受能力、地區資源稟賦，創造優越的營商環境、提高公信力和政策的延續性。

三、創新項目開發模式，做好投融資平衡分析

EOD模式偏向于“生態環境治理+片區綜合開發”的方式，適宜采用“政府牽頭、市場運作、多主體運營”的合作模式，可針對項目包的不同類型，探索采用PPP、ABO、EPC+F、BOT、TOT等多種不同的組合形式。

當地政府可選擇具有投建營一體化和融資信用良好的主體單位，合作或授權成立合資公司，承擔整個片區的項目開發、實施以及運營工作，按照“策劃引領、滾動開發、嚴控風險、合作共贏”的原則，統籌協調各方利益，推動項目合法合規、有序實施。

EOD模式的廣義收益來源，主要包括國家財政支持資金、績效付費資金、政府購買服務、土地指標交易、特許經營權收益、資源對價收益等類型，典型EOD開發項目主要受益和回款來源見表2。

表2　EOD開發收益和回款主要來源

EOD模式要做好投、融、建、管、退環節全過程的投資評價，開展投資收益率、現金流量分析等主要財務指標測算，確保滿足投資評價標準，并積極與國開行、農發行等政策性銀行溝通，開展項目可融性評價，利用國家綠色金融支持政策，降低項目融資成本，探索碳排放指標、排污權、水權交易模式，提高投資收益率。

根據政府、平臺公司以及央企參與類似EOD項目的主要經驗，政府一般會授權一個法定的實施主體，采用公開招標或競爭性磋商的方式，聯合社會資本方共同成立合資公司，按照生態治理、產業導入、資產運營、統一規劃、分期實施的思路，開展項目前期策劃，通過生態環境治理實現片區價值提升，創造宜居環境，實現產業集聚和地方經濟發展，期間也可策劃包裝多個子項目，積極申請政府轉移支付、專項債、稅收政策等多渠道資金來源，打通資金回流路徑，反哺前期的生態建設投入成本，典型實施路徑見圖2。

圖2　海洋EOD項目商業模式實施路徑

四、合理策劃項目，優選參與市場主體

近五年來，在國家海洋生態環境相關政策的引導下，地方政府、投資平臺公司聯動重點央企，積極開展海灣、海島和生態海岸帶的環境治理和綜合開發，如青島靈山灣、浙江梅山島、深圳大鵬灣、廈門海岸帶等，在圍繞政策研究、模式創新和體制機制方面，不斷探索環境治理和綠色開發的協同發展路徑。從EOD模式的實踐經驗來看，一個成功的項目要有相對清晰的邊界，投資規模多在10～50億左右，開發合作周期約10～15年，前期資金來源主要包括政府預算資金、專項債資金、社會資本投入等方面，投資收益則來源于招商引資獎勵、資產運營收益、片區政府基金收入和增量稅收返還等，資金全過程封閉運行。參與EOD項目的各方主體，應具有較強的信用和履約能力，資金實力雄厚，可開展規劃策劃、產業研究、招商引資、基礎設施建設和資產運營等方面全產業鏈價值創造。根據項目包的投資屬性不同，采用“統規統建、統規自建、自投自建”的差異化方式，既滿足了政府績效考核指標的要求，又保障了各個投資主體的合理收益。

結語

按照區域綠色低碳的發展要求，EOD模式在推動海洋生態文明建設方面，可結合城市有機更新，實現騰籠換鳥、產業升級，引導社會資本參與海洋綜合治理與開發的積極性，減少政府連續性資金支出壓力，探索生態產業化和產業生態化路徑。隨著國家相關政策的陸續出臺，生態金融產品日益豐富，EOD模式將會在國家藍色海灣、生態和美海島、生態海岸帶等諸多海洋經濟領域廣泛應用。(作者：劉林，代曉松，張永強)