本文首先簡要闡明了政府專項(xiàng)債券的內(nèi)涵、項(xiàng)目分類及發(fā)行方式等理論，其次對其資金管理不足與面臨困境進(jìn)行了討論，具體如下：

一、政府專項(xiàng)債券相關(guān)理論

第一，內(nèi)涵。所謂政府專項(xiàng)債券（簡稱“專項(xiàng)債券”），是由政府出具擔(dān)保或財(cái)政承諾的國債，主要用于支持科技創(chuàng)新、民生工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，以固定利率發(fā)行，且發(fā)行期限較長，能夠在二級市場上進(jìn)行交易。對于政府而言，政府專項(xiàng)證券是其提高資金運(yùn)作效率、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力手段。對于事業(yè)單位而言，政府專項(xiàng)債券是其擴(kuò)大融資規(guī)模的有用工具。

第二，項(xiàng)目分類。以用途和發(fā)行主體為依據(jù)，可將政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目劃分為如下四類：一是科技創(chuàng)新類專項(xiàng)債券項(xiàng)目，助力科技創(chuàng)新與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；二是民生工程類專項(xiàng)債券項(xiàng)目，支持醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、住房等領(lǐng)域；三是重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類債券項(xiàng)目，促進(jìn)城軌交通、機(jī)場、電網(wǎng)、港口等領(lǐng)域發(fā)展；四是地方政府專項(xiàng)債券，發(fā)行主體為地方政府，用于本地基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程等方面的建設(shè)。第三，發(fā)行方式。通常，政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目以公開競標(biāo)方式發(fā)行。其流程如下：政府制定發(fā)行方案，方案內(nèi)容涵蓋募集金額、發(fā)行階段、期限、利率等，并確定發(fā)行方式；由投資者競標(biāo)，按要求繳納保證金；政府根據(jù)評估情況，遵循“三公”原則選擇中標(biāo)者，公布發(fā)行結(jié)果；中標(biāo)者按相關(guān)要求認(rèn)購債券、支付認(rèn)購款；支付完成后，政府發(fā)放債券。

二、政府專項(xiàng)債券資金管理中的不足

首先，資金使用范圍狹窄。有學(xué)者基于中國地方政府債券信息公開平臺數(shù)據(jù)，對2015年到2022年各類型地方政府專項(xiàng)債券資金使用情況進(jìn)行了研究。研究結(jié)果顯示，其資金大多用于棚戶區(qū)改造、土地儲備、存量債務(wù)置換等方面，其次是社會/民生事業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、收費(fèi)公路等方面，而醫(yī)療衛(wèi)生養(yǎng)老、鄉(xiāng)村振興、教育/學(xué)校建設(shè)、文體/文化旅游、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、機(jī)場建設(shè)等方面的專項(xiàng)債券發(fā)行占比均不足1%。由此可見，政府專項(xiàng)債券資金使用范圍還有待進(jìn)一步擴(kuò)大。

其次，資金下達(dá)與使用效率低。從上述學(xué)者研究情況來看，地方政府專項(xiàng)債券資金下達(dá)與使用效率較低。在資金下達(dá)方面，部分地方政府發(fā)行了政府專項(xiàng)債券，但沒有及時下達(dá)資金并將其用于指定項(xiàng)目中。2020年底，審計(jì)署重點(diǎn)調(diào)查的55個地區(qū)中，有5個地區(qū)將200多億元投向景觀提升工程，或用其繳納非稅收入，完成工資、差旅費(fèi)等經(jīng)常性支出。在資金使用方面，各地政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目中，僅有少數(shù)可在短時間內(nèi)完成超過90%的實(shí)際投資，而大多數(shù)項(xiàng)目盡管專項(xiàng)債券已發(fā)行較長時間，但其投資進(jìn)度仍然不足10%，尤其是收費(fèi)公路、土地儲備、基礎(chǔ)設(shè)施、棚戶區(qū)改造、中小銀行發(fā)展等項(xiàng)目投資進(jìn)度不到1%，其中中小銀行發(fā)展項(xiàng)目投資進(jìn)度幾乎為0。

最后，信息透明度不夠。《2022年中國市級政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》中“其他重要財(cái)政信息”的“政府性債務(wù)”部分指出，“目前公開較為完整的債務(wù)數(shù)據(jù)，仍基本上局限于省級的債務(wù)公開以及審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告”，“地級市政府盡管擁有龐大的債務(wù)規(guī)模，但這個債務(wù)規(guī)模的數(shù)字和結(jié)構(gòu)在相當(dāng)程度上不為外界所知”，“即便是省一級在審計(jì)報(bào)告中的公開，關(guān)于結(jié)構(gòu)方面的公開也以償還責(zé)任為基礎(chǔ)”，僅“有個別城市政府在預(yù)算報(bào)告中公開了債務(wù)余額的規(guī)模”，比如北京市明確公開市本級與不同區(qū)的專項(xiàng)債務(wù)限額及其余額執(zhí)行數(shù)（預(yù)測數(shù)據(jù)）。在一定程度上表明了當(dāng)前政府專項(xiàng)債券資金使用信息透明度還不夠的問題。

三、政府專項(xiàng)債券資金管理所面臨的困境

第一，收益條件嚴(yán)格導(dǎo)致收益較少。政府專項(xiàng)債券發(fā)行關(guān)注項(xiàng)目收益，而項(xiàng)目收益條件往往較為嚴(yán)格，導(dǎo)致收益較少。比如，高等院校校區(qū)項(xiàng)目收益點(diǎn)在于校內(nèi)學(xué)生學(xué)費(fèi)收入、社會服務(wù)收入、培訓(xùn)收入、租金收入、體育設(shè)施開放收入、停車位收入、補(bǔ)助收入等。但根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，該項(xiàng)目主要目的在于社會公共教育服務(wù)而非盈利，不能或不宜以市場化方式運(yùn)作，“收入明顯不合理合規(guī)的、收入明顯不屬于項(xiàng)目收入的、一般公共預(yù)算收入作為項(xiàng)目收入的、收入測算明顯高于參照標(biāo)準(zhǔn)且無正當(dāng)理由的，視為不具備發(fā)債條件”。同時，按照債券資金使用禁止性文件要求，不得將債券資金用于租賃住房建設(shè)外的土地儲備項(xiàng)目、一般房地產(chǎn)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等，不得用于樓堂館所等明令禁止的項(xiàng)目。

第二，額度分配易出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是政府發(fā)行專項(xiàng)證券所考慮的首要風(fēng)險(xiǎn)因素，地方政府通常立足地方財(cái)政實(shí)際來制定債券額度分配規(guī)則，財(cái)政狀況好、項(xiàng)目效果優(yōu)異的地區(qū)所獲得的債券額度往往較高，反之則較少。由于債券額度低造成項(xiàng)目建設(shè)不足，從而產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”（好的越好，差的越差）。

第三，風(fēng)險(xiǎn)防控存在較大壓力。在地方自主發(fā)債的過程中，地方政府部門部分人員可能會受利益驅(qū)使而導(dǎo)致惡意融資競爭行為的產(chǎn)生，使債券利率上漲，增加政府財(cái)政壓力及負(fù)擔(dān)。專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)中，內(nèi)外存在諸多風(fēng)險(xiǎn)因素，比如高等院校校區(qū)項(xiàng)目外部存在地質(zhì)環(huán)境變化風(fēng)險(xiǎn)、工程監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)、外部協(xié)作條件風(fēng)險(xiǎn)，以及內(nèi)部存在項(xiàng)目施工風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等。這就給政府及相關(guān)單位帶來了較大的風(fēng)險(xiǎn)防控壓力。

第四，信用評估體系有待完善。為保障投資者利益，提高專項(xiàng)債券資金使用效益，政府一般要對專項(xiàng)債券發(fā)行申請單位進(jìn)行信用評估，確保其具備一定的償債能力，能夠及時償還融資本金與利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資的平衡。但從目前來看，多數(shù)地方政府并沒有建立針對專項(xiàng)債券的信用評估體系。盡管有地方政府開展了信用評估工作，但仍運(yùn)用傳統(tǒng)模式，未能真正滿足當(dāng)前的信用評估需求。（作者：湯坤）