近年來(lái)，專項(xiàng)債成為我國(guó)政府融資的一個(gè)重要渠道，債券發(fā)行后主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域。專項(xiàng)債的出現(xiàn)主要是為了解決政府財(cái)政短缺的問題。由于政府需要承擔(dān)許多公共事務(wù)管理和服務(wù)職能，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保工程、教育、醫(yī)療等，其需要大量的資金支持。然而，政府的財(cái)政收入通常無(wú)法滿足這些項(xiàng)目的資金需求，而專項(xiàng)債的發(fā)行能有效解決政府資金短缺的問題。對(duì)專項(xiàng)債管理主體來(lái)說(shuō)，如何加強(qiáng)專項(xiàng)債的管理，提高專項(xiàng)債的資金使用效益，成為其需要重點(diǎn)解決的問題。基于此，文章對(duì)加強(qiáng)專項(xiàng)債管理的重要性進(jìn)行概述，重點(diǎn)分析專項(xiàng)債管理存在的問題，并針對(duì)這些問題提出相應(yīng)的解決對(duì)策，期望為專項(xiàng)債管理工作的高效開展提供借鑒。

一、加強(qiáng)專項(xiàng)債管理的重要性

近年來(lái)，在國(guó)家大力支持下，各地政府專項(xiàng)債券發(fā)行額度逐年提升，為夯實(shí)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)，增強(qiáng)發(fā)展后勁，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展局面提供了有力支撐。對(duì)專項(xiàng)債管理部門來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)專項(xiàng)債管理意義重大。一是加強(qiáng)專項(xiàng)債管理有利于進(jìn)一步提升積極財(cái)政政策的效能，對(duì)擴(kuò)大有效投資，妥善應(yīng)對(duì)內(nèi)外部沖擊和經(jīng)濟(jì)下行壓力具有重要意義。因?yàn)閷ｍ?xiàng)債發(fā)行的主要目的就是解決當(dāng)前財(cái)政預(yù)算資金緊張的問題，做好專項(xiàng)債管理能有效應(yīng)對(duì)各種經(jīng)濟(jì)壓力。二是加強(qiáng)專項(xiàng)債管理能充分發(fā)揮專項(xiàng)債的管理效應(yīng)。因?yàn)閷ｍ?xiàng)債是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，通過籌集資金，為公共事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供充足的資金保障。這些項(xiàng)目通常是投資大、周期長(zhǎng)、社會(huì)效益顯著的工程，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)具有重要意義。三是加強(qiáng)專項(xiàng)債管理能引導(dǎo)社會(huì)資本流向，帶動(dòng)民間投資增長(zhǎng)。政府通過發(fā)行專項(xiàng)債，可以吸引更多的社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的合作共贏。

二、專項(xiàng)債管理存在的問題

2.1 專項(xiàng)債資金管理不嚴(yán)格，未按規(guī)定用途使用

隨著專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模的擴(kuò)大、發(fā)行頻次的增多，債券資金在使用過程中存在的問題逐漸顯現(xiàn)，其中專項(xiàng)債資金使用不規(guī)范，未嚴(yán)格按照流程支付等問題比較凸顯，主要表現(xiàn)如下：一是專項(xiàng)債資金管理程序不合理，支付管理審核不嚴(yán)，專項(xiàng)債資金管理存在的問題較多，如部分地區(qū)專項(xiàng)債券支出程序不規(guī)范，存在提前支付或多付工程款的問題，部分地區(qū)專項(xiàng)債券審批手續(xù)不完善，未嚴(yán)格按規(guī)定編制或批復(fù)項(xiàng)目概算，影響債券資金使用管理；二是專項(xiàng)債資金使用不及時(shí)或支出緩慢，不符合專項(xiàng)債發(fā)行時(shí)的使用規(guī)定，后期存在較大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，如部分地區(qū)專項(xiàng)債券資金閑置，因前期工作不到位，未能按時(shí)開工建設(shè)，導(dǎo)致資金閑置，部分項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度緩慢，導(dǎo)致資金或配套設(shè)備閑置；三是專項(xiàng)債資金未按規(guī)定用途使用，存在跨項(xiàng)目支付或資金挪用等問題，如部分地區(qū)專項(xiàng)債券申報(bào)和資金使用不合規(guī)，項(xiàng)目通過夸大收益等方式申報(bào)來(lái)獲得專項(xiàng)債券資金，專項(xiàng)債券資金被擠占挪用于平衡財(cái)政預(yù)算和日常支出。

2.2 項(xiàng)目可行性論證不充分，收益難以實(shí)現(xiàn)平衡

專項(xiàng)債申報(bào)是專項(xiàng)債管理的首要環(huán)節(jié)，對(duì)后續(xù)專項(xiàng)債管理的影響非常大，很多地方政府為了獲取專項(xiàng)債資金，在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)并不能根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況做好可行性論證或在可行性論證不充分的情況下向上申報(bào)專項(xiàng)債資金，如為積極爭(zhēng)取建設(shè)資金，項(xiàng)目單位在編制實(shí)施方案過程中倉(cāng)促上馬，人為調(diào)高項(xiàng)目收益，用以滿足項(xiàng)目收益覆蓋項(xiàng)目本息的發(fā)債要求，這就容易導(dǎo)致后期運(yùn)營(yíng)收入難以覆蓋專項(xiàng)債券資金本息的兌付，給專項(xiàng)債項(xiàng)目管理帶來(lái)較大的潛在性風(fēng)險(xiǎn)。部分單位在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備時(shí)，對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目可行性論證不充分，未對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全方位分析。由于日常項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不扎實(shí)、論證不充分、準(zhǔn)備不到位，部分單位對(duì)符合要求的項(xiàng)目未及時(shí)錄入國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)。在申報(bào)專項(xiàng)債券項(xiàng)目時(shí)，缺乏對(duì)項(xiàng)目深入、全面的了解，容易出現(xiàn)因信息不對(duì)稱，導(dǎo)致最終呈現(xiàn)的報(bào)告與實(shí)際效果不一致的問題，這在一定程度上影響了專項(xiàng)債券的額度下達(dá)和作用發(fā)揮。同時(shí)，部分專項(xiàng)債項(xiàng)目建成后出現(xiàn)閑置和使用率低的問題，導(dǎo)致項(xiàng)目未實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益，存在償付風(fēng)險(xiǎn)。例如，有的項(xiàng)目收益測(cè)算脫離實(shí)際，償債能力差；有的項(xiàng)目建成后閑置或使用率低等，未實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益，由財(cái)政部門墊付債券利息。

2.3 專項(xiàng)債管理體系不健全，項(xiàng)目目標(biāo)不夠清晰

專項(xiàng)債發(fā)揮了穩(wěn)增長(zhǎng)、防風(fēng)險(xiǎn)、惠民生的積極作用，但資金使用和投向出現(xiàn)了一系列問題，弊端日益顯現(xiàn)，主要原因在于專項(xiàng)債管理體系不健全，所制定的項(xiàng)目目標(biāo)不清晰。一是專項(xiàng)債出現(xiàn)時(shí)間短，相關(guān)配套政策法規(guī)體系還需要進(jìn)一步完善，且相關(guān)法規(guī)政策會(huì)隨著外部環(huán)境的變化不斷優(yōu)化和調(diào)整，給專項(xiàng)債管理帶來(lái)了難度。二是各個(gè)地區(qū)專項(xiàng)債管理都有自身對(duì)應(yīng)的管理政策，在管理中會(huì)存在一定地域性，且各地對(duì)政策的理解不同，導(dǎo)致各地在專項(xiàng)債的管理中會(huì)因政策理解不同而存在分歧，使相關(guān)流程不合理或?qū)徍孙L(fēng)險(xiǎn)增加。同時(shí)，專項(xiàng)債在申請(qǐng)發(fā)行時(shí)，很多地區(qū)并沒有弄清楚該項(xiàng)目申請(qǐng)發(fā)行專項(xiàng)債的主要目標(biāo)，只是為了解決項(xiàng)目資金問題而倉(cāng)促申請(qǐng)發(fā)行，對(duì)項(xiàng)目的資金使用、項(xiàng)目建設(shè)周期、投入進(jìn)度等方面未作全面分析，導(dǎo)致資金申請(qǐng)到位后在使用過程中出現(xiàn)很多問題，不符合最初發(fā)行編制的方案，增加了后續(xù)檢查的風(fēng)險(xiǎn)。例如，部分地區(qū)盲目攀比，專項(xiàng)債目標(biāo)不明確，將爭(zhēng)取專項(xiàng)債券額度的高低作為衡量領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)當(dāng)作為的重要指標(biāo)，倒逼部門滋生多報(bào)多得的僥幸心理，出現(xiàn)臨時(shí)拼湊項(xiàng)目等行為。

2.4 項(xiàng)目缺乏有效監(jiān)督管理，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制能力不足

債券資金重額度爭(zhēng)取、輕支出監(jiān)管是當(dāng)前專項(xiàng)債管理的突出問題。目前，專項(xiàng)債券監(jiān)管的職責(zé)主要由財(cái)政部各地監(jiān)管局承擔(dān)，而各地區(qū)財(cái)政部門對(duì)專項(xiàng)債券資金的具體使用和投資領(lǐng)域缺乏監(jiān)管，各項(xiàng)目主管部門對(duì)于專項(xiàng)債券投資領(lǐng)域尤其是負(fù)面清單具體內(nèi)容、使用范圍、要求等缺乏必要、清晰的認(rèn)識(shí)，因此，債券資金在使用時(shí)容易出現(xiàn)投向領(lǐng)域不合規(guī)的問題。同時(shí)，為加快專項(xiàng)債券發(fā)行和使用進(jìn)度，及早發(fā)揮債券資金對(duì)經(jīng)濟(jì)的撬動(dòng)作用，各級(jí)財(cái)政部門會(huì)每月調(diào)查債券資金支出進(jìn)度，密切關(guān)注資金使用效率，但忽視了對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制能力不足。部分地區(qū)將專項(xiàng)債使用進(jìn)度直接與各管理主體掛鉤，對(duì)考核主體的利益影響非常大，導(dǎo)致專項(xiàng)債在使用過程中會(huì)出現(xiàn)部分項(xiàng)目使用未達(dá)到節(jié)點(diǎn)而提前支付專項(xiàng)債資金或簽訂合同約定預(yù)付超節(jié)點(diǎn)的專項(xiàng)債資金等情況，而忽略項(xiàng)目本身的建設(shè)進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量、建設(shè)成效等內(nèi)容，導(dǎo)致很多項(xiàng)目在建設(shè)過程中會(huì)出現(xiàn)很多不可預(yù)見性的風(fēng)險(xiǎn)，如資金超前支付風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目收益不能達(dá)到預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)等，增加項(xiàng)目管理難度。

三、專項(xiàng)債管理問題的解決對(duì)策

3.1 加強(qiáng)專項(xiàng)債管理，確保資金使用規(guī)范

專項(xiàng)債是落實(shí)積極財(cái)政政策的重要抓手，是地方政府加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施等重大項(xiàng)目建設(shè)的重要工具之一，所以需要加強(qiáng)專項(xiàng)債的管理，確保資金規(guī)范使用。各地政府可以從以下幾個(gè)方面入手：一是嚴(yán)格限額，規(guī)范編制政府債券收支預(yù)算和決算，定期統(tǒng)計(jì)專項(xiàng)債券資金使用情況，匯總分析各地區(qū)的專項(xiàng)債資金使用情況，將專項(xiàng)債管理情況及時(shí)呈報(bào)給上級(jí)主管部門，同時(shí)督促各管理主體做好項(xiàng)目管理，嚴(yán)格按照項(xiàng)目的投資計(jì)劃和支付節(jié)點(diǎn)撥付資金，避免專項(xiàng)債資金提前支付和使用，針對(duì)資金使用過程中的問題及時(shí)制定解決措施，減少資金使用風(fēng)險(xiǎn)；二是規(guī)范資金撥付使用，要求項(xiàng)目主管部門開設(shè)專用賬戶，對(duì)專項(xiàng)債券資金實(shí)行專戶管理、專賬核算、封閉運(yùn)行，專用賬戶實(shí)行專項(xiàng)監(jiān)管；三是壓實(shí)償還主體責(zé)任，明確項(xiàng)目主管部門為政府債券項(xiàng)目預(yù)算管理、資金使用、資產(chǎn)管理和還本付息的主體責(zé)任部門，密切跟蹤資金到位情況，確保還本付息及時(shí)足額繳付；四是做好專項(xiàng)債資金使用，對(duì)發(fā)行的專項(xiàng)債嚴(yán)格按照規(guī)定支出，避免資金使用到工資發(fā)放、還本付息等項(xiàng)目上，以及出現(xiàn)資金違規(guī)使用等風(fēng)險(xiǎn)，更不能跨項(xiàng)目使用資金或?qū)①Y金使用到經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目上。

3.2 做好項(xiàng)目調(diào)研論證，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益平衡

專項(xiàng)債項(xiàng)目作為實(shí)施積極財(cái)政政策的重要手段，在增加固定資產(chǎn)投資、拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加快城市建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了巨大作用，所以專項(xiàng)債管理前期需要做好項(xiàng)目調(diào)研論證。專項(xiàng)債項(xiàng)目要求必須具有一定的收益性，所以需要對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目做好全周期收益管理，精準(zhǔn)測(cè)算項(xiàng)目收益：一是在項(xiàng)目資金平衡方案中必須對(duì)專項(xiàng)債券還本付息、市場(chǎng)化融資還本付息、建設(shè)支出、運(yùn)營(yíng)支出及稅金等內(nèi)容提前統(tǒng)籌考慮，全盤規(guī)劃，準(zhǔn)確測(cè)算各項(xiàng)收入和支出，為項(xiàng)目收益提供準(zhǔn)確的測(cè)算數(shù)據(jù)；二是需要管理機(jī)構(gòu)對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行全過程的現(xiàn)金流監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)平衡，密切關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)收益不平衡的原因，圍繞實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益展開管理，實(shí)現(xiàn)資金的有效配置和運(yùn)用，最終實(shí)現(xiàn)資金的回報(bào)和項(xiàng)目的效益；三是在專項(xiàng)債項(xiàng)目建設(shè)的后期，需要根據(jù)前期建設(shè)情況做好全面分析，包括項(xiàng)目的投資、產(chǎn)出、收益，將項(xiàng)目的各項(xiàng)管理數(shù)據(jù)直觀展現(xiàn)給管理者，全面分析項(xiàng)目是否能實(shí)現(xiàn)收益平衡。

3.3 健全專項(xiàng)債管理體系，完善專項(xiàng)債管理機(jī)制

專項(xiàng)債券是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器，是地方政府重要的融資渠道，但目前經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)明顯，財(cái)政壓力巨大，各地區(qū)要將增強(qiáng)償債能力作為防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本保障，避免債券紅利變?yōu)榈胤截?cái)政負(fù)擔(dān)。地方政府要健全專項(xiàng)債管理體系，完善專項(xiàng)債管理機(jī)制：一是在專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施的過程中，要嚴(yán)格按照專項(xiàng)債券項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，嚴(yán)格按照進(jìn)度支出資金，要定期對(duì)資金使用情況進(jìn)行評(píng)估，確保資金使用安全，確保項(xiàng)目取得預(yù)期效益［5］；二是地方管理機(jī)構(gòu)要建立專項(xiàng)債項(xiàng)目全周期管理制度，系統(tǒng)梳理區(qū)級(jí)層面制定的相關(guān)措施，從專項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)、資金使用、項(xiàng)目管理、資產(chǎn)確權(quán)、還本付息等方面查缺補(bǔ)漏，制定并不斷完善管理制度，以制度落實(shí)來(lái)確保專項(xiàng)債券發(fā)揮出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的巨大作用；三是要增強(qiáng)搶抓政策能力、項(xiàng)目謀劃能力和資金爭(zhēng)取能力，協(xié)調(diào)完善前期手續(xù)，要及時(shí)解決發(fā)現(xiàn)的問題，有效提升專項(xiàng)債資金使用效益。

3.4 做好項(xiàng)目監(jiān)督管理，降低項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)

地方管理機(jī)構(gòu)需要緊緊圍繞政府專項(xiàng)債券開展全流程監(jiān)督，切實(shí)發(fā)揮政府債券擴(kuò)投資、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、促發(fā)展的作用，減少項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)：一是各地區(qū)管理機(jī)構(gòu)需要聯(lián)合各管理主體，保持監(jiān)督機(jī)制循環(huán)順暢，確保監(jiān)督工作不落空、不跑偏，嚴(yán)格按照專項(xiàng)債管理制度確保專項(xiàng)債的管理主體責(zé)任，不斷優(yōu)化專項(xiàng)債的使用流程，針對(duì)專項(xiàng)債的管理實(shí)現(xiàn)全程跟蹤，聯(lián)合其他各級(jí)管理主體共同發(fā)力，與財(cái)政、審計(jì)等部門建立預(yù)算績(jī)效推進(jìn)日常工作機(jī)制，開展專項(xiàng)債券資金支出和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度專題調(diào)研，督促項(xiàng)目投資主管部門和資金管理部門做好項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，并利用好項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督結(jié)果，加強(qiáng)與審計(jì)監(jiān)督協(xié)同發(fā)力；二是管理機(jī)構(gòu)需要嚴(yán)格履行專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)防控主體責(zé)任，加強(qiáng)專項(xiàng)債券申報(bào)管理，提高項(xiàng)目庫(kù)儲(chǔ)備質(zhì)量并增加數(shù)量，強(qiáng)化合規(guī)性審核和風(fēng)險(xiǎn)把控，建立專項(xiàng)債券“負(fù)面清單”；三是加強(qiáng)專項(xiàng)債務(wù)的審查監(jiān)督，管理機(jī)構(gòu)要深入項(xiàng)目一線開展專題視察，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，加快債券資金支出進(jìn)度，就專項(xiàng)債券項(xiàng)目的謀劃、儲(chǔ)備、實(shí)施、資金管理、風(fēng)險(xiǎn)管控等環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控。

四、結(jié)束語(yǔ)

政府專項(xiàng)債是穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)投資、補(bǔ)短板、惠民生的重要抓手，對(duì)補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重點(diǎn)領(lǐng)域的短板，緩解財(cái)政壓力，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。但同時(shí)，隨著各地區(qū)專項(xiàng)債發(fā)行總量的增加，專項(xiàng)債管理的難度不斷增大，尤其在資金使用規(guī)范、資金收益平衡、資金管理風(fēng)險(xiǎn)等方面問題比較多，所以需要地方管理機(jī)構(gòu)做好專項(xiàng)債管理，構(gòu)建高效的專項(xiàng)債管理機(jī)制，提升專項(xiàng)債管理效率。(作者：羅之復(fù))