本文聚焦長三角核心城市上海的新增專項債發(fā)行情況，重點分析2015年以來上海新增專項債的發(fā)行規(guī)模、市區(qū)結(jié)構(gòu)、投向領(lǐng)域、主要特征、瓶頸問題等，為上海進(jìn)一步用足用好專項債提出思路建議。

上海市新增專項債項目特征與問題

2023年上海市新增專項債整體發(fā)行節(jié)奏較為靠前，前三季度即完成全年新增專項債發(fā)行任務(wù)，市區(qū)項目聯(lián)動、投向領(lǐng)域集中及區(qū)域穩(wěn)投資等方面作用明顯，但項目儲備、項目類型、平衡資金等方面仍存在短板與不足。

（一）主要特征

一是聯(lián)動效應(yīng)較為顯著。

2023年上海市新增專項債項目121個，其中，市本級項目13個，區(qū)級項目108個。市區(qū)聯(lián)合投資項目包括黃浦區(qū)蓬萊路北側(cè)地塊棚戶區(qū)改造、軌道交通21號線、軌道交通23號線、市域線崇明線、市域線嘉閔線、示范區(qū)線、南匯支線7個。7個聯(lián)動項目2023年新增專項債共發(fā)行179.8億元，占上海市2023年新增專項債比例近45%，市本級和區(qū)級通過聯(lián)動項目有效籌措重大項目建設(shè)資金。為了促進(jìn)長三角一體化發(fā)展，市本級、青浦區(qū)、閔行區(qū)等通過專項債籌措示范區(qū)線建設(shè)資金，示范區(qū)線項目建設(shè)總投資約334.9億元，其中，市本級專項債融資計劃規(guī)模為119.7億元，青浦區(qū)專項債融資計劃規(guī)模為8億元，閔行區(qū)專項債融資計劃規(guī)模為0.9億元，2023年示范區(qū)市區(qū)兩級專項債實際發(fā)行8.5億元。示范區(qū)線將構(gòu)建起上海市主城區(qū)、青浦新城與嘉善、吳江等地的快速骨架交通，成為長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)的門戶線。

二是投向領(lǐng)域較為集中。2023年上海市新增專項債投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)保、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居工程五大領(lǐng)域，其中，交通基礎(chǔ)設(shè)施（58.17%）和保障性安居工程（35%）最為集中（圖1），社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)保、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目數(shù)量多、但單個項目債券金額較小。細(xì)分領(lǐng)域看，交通基礎(chǔ)設(shè)施以城市軌道交通、市域鐵路、國鐵、收費(fèi)公路為主，保障性安居工程以棚戶區(qū)改造和公共租賃住房土地儲備為主，社會事業(yè)以衛(wèi)生健康、學(xué)前教育、養(yǎng)老為主。

圖1  2023 年上海市新增專項債券投向分析（單位：億元）

三是區(qū)域穩(wěn)投資效果較好。2023年黃浦、浦東、閔行、普陀4區(qū)新增專項債共發(fā)行125.2億元，占16區(qū)新增專項債比例超七成。其中，黃浦區(qū)新增專項債占其固定資產(chǎn)投資比例約為15.1%， 在16 區(qū)中最高，黃浦區(qū)固定資產(chǎn)投資增速約為38.3%，在16區(qū)中最高（圖2），專項債促進(jìn)區(qū)域固定資產(chǎn)投資增長作用明顯。

圖2  2023 年上海市16區(qū)新增專項債券與固定資產(chǎn)投資比較分析

（二）存在問題

一是項目儲備規(guī)模與大項目支撐均不足。2023年國家發(fā)展和改革委員會對專項債申報需求規(guī)模按照債券額度的3倍左右（2~4倍）把握，實行差額審批，對專項債項目儲備數(shù)量和質(zhì)量均提出較高要求。從2022年底盤活專項債結(jié)存限額實際情況看，上海市實際使用結(jié)存限額僅為26.1億元，側(cè)面反映上海市專項債儲備項目不足。2023年用于棚戶區(qū)改造新增專項債102億元，截至2022年8月，上海市全市成片二級舊里以下房屋改造已全面完成，預(yù)計“十四五”后半程將缺少棚改大體量項目支撐。

二是產(chǎn)業(yè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施專二是產(chǎn)業(yè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施專項債支撐不夠。項債支撐不夠。產(chǎn)業(yè)園區(qū)、文化旅游、鄉(xiāng)村振興等涉及產(chǎn)業(yè)細(xì)分領(lǐng)域的專項債項目較少，專項債對上海市產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐不夠。不同于棚戶區(qū)改造、軌道交通、國鐵等項目總體規(guī)劃明確、實施內(nèi)容具體，產(chǎn)業(yè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施類項目多與區(qū)域開發(fā)相關(guān)，多面臨片區(qū)大、主體多、項目雜、類型多等問題，且總體開發(fā)計劃也在動態(tài)變化中，加之項目推進(jìn)涉及發(fā)展改革、規(guī)劃資源、財政、住建、水務(wù)、交通、綠容、街鎮(zhèn)等多主體多部門，各方出發(fā)點及利益訴求各不相同，項目組合、資金平衡及綜合協(xié)調(diào)等需全局統(tǒng)籌安排。

三是平衡資金來源較為單三是平衡資金來源較為單一。上海市專項債對土地出讓收入依賴性較強(qiáng)，項目本身運(yùn)營收益能力較為欠缺。如軌道交通運(yùn)營投入大，運(yùn)營自平衡難度較大，軌道交通專項債還本付息主要來源于軌道交通建設(shè)基金，軌道交通建設(shè)基金的實質(zhì)仍是土地出讓收入計提。在當(dāng)前房地產(chǎn)市場低迷、土地市場遇冷、出地速度放緩的情況下，需要避免過分依賴土地出讓收入策劃專項債項目。

進(jìn)一步推動上海市用好專項債項目的思路建議

根據(jù)2023年10月國務(wù)院常務(wù)會議要求，2024年專項債投向領(lǐng)域整體保持不變，但保障性安居工程領(lǐng)域新增城中村改造、保障性住房兩個投向。2024年，上海市將繼續(xù)圍繞國家關(guān)于專項債投向要求，夯實交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)ｍ梻l(fā)行優(yōu)勢，加強(qiáng)在城中村改造、保障性住房等領(lǐng)域策劃更多的專項債項目，促進(jìn)上海市達(dá)成2024年全年計劃完成投資2300億元的投資目標(biāo)。

（一）全市層面：加強(qiáng)國家政策導(dǎo)向與上海市城市發(fā)展有機(jī)政策導(dǎo)向有機(jī)結(jié)合，加快專項債項目儲備，增加項目數(shù)量，提高項目質(zhì)量

一是全面響應(yīng)國家投向領(lǐng)一是全面響應(yīng)國家投向領(lǐng)域。域。在國家支持但上海市未發(fā)行領(lǐng)域，加大項目探索與嘗試。如根據(jù)《上海市推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行動方案（2023-2026年）》，在智慧停車、智能化養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施、低空智能融合飛行等領(lǐng)域探索新型基礎(chǔ)設(shè)施專項債。密切跟蹤國家最新政策動向，如國務(wù)院提出通過地方政府專項債券支持符合條件的銀發(fā)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)項目，在養(yǎng)老事業(yè)方面策劃專項債項目。

二是鎖定全市目標(biāo)任務(wù)要二是鎖定全市目標(biāo)任務(wù)要求。求。圍繞上海市“十四五”發(fā)展目標(biāo)及2024年上海市政府工作報告主要任務(wù)，繼續(xù)加大專項債項目儲備。圍繞軌道交通、國鐵等交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域繼續(xù)用足專項債，勇于在跨省、市域基礎(chǔ)設(shè)施項目上探索使用專項債，加大浦東引領(lǐng)區(qū)、臨港新片區(qū)、五大新城、南北轉(zhuǎn)型、崇明生態(tài)島等重點區(qū)域重大項目使用專項債，通過專項債推進(jìn)文旅設(shè)施、綠色低碳、城市治理、民心工程等重大工程和重大項目建設(shè)。

（二）市本級層面：發(fā)揮專項債用于市級重大項目的引領(lǐng)作用，推動長三角一體化、五個新城、南北轉(zhuǎn)型等重點區(qū)域發(fā)展城

一是打捆組合市級交通項目。上海市在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域缺少綜合交通樞紐專項債項目，建議整體策劃上海市級綜合交通樞紐項目，優(yōu)先支持長三角一體化綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。平衡資金來源上，參照軌道交通建設(shè)基金、污水處理費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等用途規(guī)定，出臺市級層面關(guān)于市級重點投向平衡資金來源的相關(guān)支持文件，專項用于市級重大項目平衡資金。同時，盤點市級推進(jìn)的重大項目，與周邊的站點、站場等有一定收益的重大工程、沿線可新建或改建的停車場設(shè)施打捆組合，提升專項收入作為專項債還本付息的比例。

二是繼續(xù)做好市區(qū)聯(lián)動項目。聚焦新一輪民心工程，結(jié)合長三角一體化、五個新城、南北轉(zhuǎn)型等重點區(qū)域建設(shè)，推動市區(qū)聯(lián)動項目，加快依托專項債解決前期關(guān)鍵啟動資金，破解區(qū)域資金瓶頸。

（三）區(qū)級層面：分區(qū)分類策劃專項債項目，助力城中村改造和保障性住房建設(shè)，加快產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持中心城區(qū)配套設(shè)施更新

一是探索城中村改造基礎(chǔ)設(shè)施專項債。按照上海市委、市政府工作部署，到2025年中心城區(qū)周邊“城中村”改造項目全面完成，到2032年“城中村”改造項目全面完成，建議浦東、閔行、寶山等區(qū)加強(qiáng)城中村改造基礎(chǔ)設(shè)施專項債項目策劃。在城中村改造項目采取實施方案審批模式下，優(yōu)化審批機(jī)制，按照專項債申報要求增加可行性研究報告審批，做好相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合工作。

二是研究探索保障性住房專項債。上海市在公共租賃住房土地儲備和保障性租賃住房建設(shè)均已成功發(fā)行專項債，建議依托全市在建和待建大型居住社區(qū)及城中村改造工程，按照土地供應(yīng)和封閉管理要求，加強(qiáng)研究配售型保障性住房專項債的發(fā)行主體和還款來源等，探索推動保障性住房專項債項目。

三是加大產(chǎn)業(yè)發(fā)展類基礎(chǔ)設(shè)施專項債。結(jié)合鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村旅游建設(shè)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，建議遠(yuǎn)郊區(qū)域加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、鄉(xiāng)村振興、文化旅游、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等方向?qū)ｍ梻椖坎邉潯Ｒ劳袊壹壓褪∈屑壆a(chǎn)業(yè)園區(qū)，建議近郊區(qū)策劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施專項債。

四是推動改擴(kuò)建類項目使用專項債。聚焦城市更新及配套設(shè)施改擴(kuò)建需求，挖潛項目相關(guān)收益，建議中心城區(qū)在老舊小區(qū)改造、文旅和體育設(shè)施改擴(kuò)建上策劃收益自平衡專項債項目，關(guān)注“一老一小”設(shè)施改擴(kuò)建需求，實現(xiàn)適老化配套設(shè)施及兒童友好型城市基礎(chǔ)設(shè)施使用專項債資金。