匯總并分析專項債支持的智慧路燈項目，得出地方政府專項債對于智慧路燈項目有重要促進作用，且呈現發行期限變長、利率持續下降以及發行節奏前置的趨勢的主要結論。對比各項目披露的“一案兩書”等材料，發現支持智慧路燈領域的專項債發行過程存在信息披露不透明、夸大經營收入、監管機制不到位等問題。對比分析經營項目收入數據，發現智慧路燈項目總體盈利水平不高，且過于依賴基于LED屏幕的廣告服務收入，有較大的還本付息壓力。針對發行過程中存在的問題，提出細化審核標準、提高審核要求、拓寬專項債券銷售渠道、豐富投資者結構的建議；針對智慧路燈項目經營上的問題，提出擴大特許經營范圍、健全組織協調機制機構的建議。

一、可行性分析

地方政府專項債作為高效的債券融資模式，完全可以支持智慧路燈項目。

首先，政策持續加碼、制度持續完善，發行過程逐步規范透明，讓發行專項債沒有后顧之憂。2013年《中人民共和國預算法（修訂案）》正式使地方政府的舉債權合法化；2015年基本確立地方政府在公開市場發行債券的制度和框架；2019年明確專項債可以作為重大項目資本金并建議各地政府適當延長債券期限；2020年要求各地發行新增專項債要按模板披露項目核心信息。

其次，智慧路燈項目可通過廣告運營、桿件租賃以及數據服務等可經營項目獲得持續穩定的收益，作為基金性收入償還本息，滿足《財政部關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號），“分類發行專項債券建設的項目，應當能夠產生持續穩定的反映為政府性基金收入或專項收入的現金流收入，且現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規模”的要求。

再次，地方政府專項債支持領域已經覆蓋智慧路燈行業。據國家發改委《關于組織申報2023年地方政府專項債項目的通知》，新增專項債支持領域共包括“交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈等物流基礎設施、市政和產業園基礎設施、新型基礎設施、國家重大戰略項目、保障性安居工程”10大類，若干小類。智慧路燈作為“新型基礎設施”，申請專項債支持也將更加方便。

二、實例分析

截至2023年5月底，基于專項債券信息網和地方政府債券信息披露門戶公開的項目信息、一案兩書等材料，共獲得13個智慧路燈項目有效案例。基本情況見表1。

表１ 專項債支持的智慧路燈項目統計

2.1　總體趨勢方面

從發行領域來看，2023年新增主要落在“新型基礎設施”領域，說明最新政策擴大專項債支持范圍確實有利智慧路燈參與到地方政府專項債當中。從發行期限上看，平均期限為18.2年，中位數為20年，高于近三年全國專項債平均發行期限（2020年—2022年全國平均發行期限分別為13.６①年、13.2②年以及15.5年③），且自2023年開始出現30年期，有變長趨勢。

從發行進度看，2023年前五個月發行數量已經達到2021年與2022年之和，這說明專項債資金正加快流入智慧路燈項目領域，同時發行節奏前置，快發快用是新趨勢。

從發行利率看，利率總體呈下降趨勢，與近三年全國平均發行利率變化趨勢保持一致（2020年—2022年全國平均發行利率為3.33％1、3.31％2、3.09％3），這說明隨著發行專項債的案例逐漸增加，發行流程及體系越來越成熟后，地方政府專項債用資成本也在不斷下降。

從融資組成上看，專項債高于項目資本金的數量占總樣本的71.3％，其中，專項債金額對總投資額占比最高的為80％；專項債占投資總額比值均數為57.59％，項目資本金占比38.71％，其他債務融資占比3.7％，說明地方政府專項債對于智慧路燈項目確實有非常大的支持促進作用，也凸顯了專項債對于地方政府融資的重要性；融資途徑也慢慢開始出現銀行貸款等其他債務融資，似乎說明融資渠道正向多元化發展。從盈利情況看，項目收益對融資本息的覆蓋倍數均值為1.37，中位數為1.335，低于全國平均水平（2022年全國平均覆蓋倍數分別為2.57）。但要看到，不同于有政府性基金收入或其他事業性收費的非經營項目（如園區基礎設施開發屬于非經營項目，主要通過出讓土地獲取收入），智慧燈桿項目均是通過租賃、數據服務等經營項目獲得持續穩定收入從而償還本息，只要經營得當，還是有較高潛力的。

也需要注意的是，表1統計樣本均由政府委托融資平臺公司或國企自行開展投資、建設、運營，沒有政府控股和政府參股，因此專項債均作為政府直接投資項目的直投資金，不存在專項債用作項目資本金的情況。

2.2　經營項目收益方面

具體到經營收益方面，去除表1總樣本量中未公布詳細分項收入的樣本，共獲得12個有效案例，將可經營收費來源分類整理并篩除提及3次以下的類型后，有如下結論：

（1）經營收益來源方面。按總提及頻次排序如下：廣告收入、基站租賃服務收入、監控（含安防數據等）服務收入、充電服務收入、照明（含合同能源管理）服務收入、管道租賃服務收入、桿體租賃服務和其他。其中廣告收入提及頻次12次，基站租賃提及頻次10次，前者占總樣本數量的100％，后者占比83.33％，而至排名第三的充電和監控服務時，提及頻次降至5次，跌幅明顯，這似乎也說明市場對除廣告運營和基站租賃以外的收費項目信心不足。收益來源提及次數如圖1所示。

圖１  經營項目提及頻次

（2）盈利能力方面。盈利能力前三位的分別是廣告收入、照明服務收入以及充電收入。其中通過出租桿件搭載的LED屏幕并進行廣告運營收益占總收益占比的均值為37.６9％，平均單塊年收入達到2.73萬元；基站租賃服務收益和充電服務收益分列第二位和第三位，平均單套年收益分別為0.78萬元和2.37萬元，相較而言，雖然基站租賃單年收益均價不高，但勝在適用的應用場景廣泛，反倒是充電樁，目前市政道路路側規劃的停車位很少，多數項目其實無法通過充電樁運營獲取收益。經營收益項目占比均值如圖2所示。

圖２ 經營項目收益占比

值得一提的是，個別項目收入來源中提到“三級四級人行導航標識（電子版智慧觸摸路牌）”，其主要利用語音識別技術、動態可視化技術以及實時互動交互技術，實現指引、導航、導購、交互等功能于一體，能夠快速為行人指出最佳路線，提高出行效率。通過出租給路牌運營方，預期單套年收入10000元，或可啟發運營單位打開思路，解鎖全新應用場景。

2.3　阻礙及問題

通過分析樣本披露的“一案兩書”等材料，也發現一些問題。首先，經營收費披露不透明，計算方式有待完善。部分項目披露材料中用于償還本息的經營來源較為模糊，甚至只提供一個年度收入總額而沒有分項收入計算過程；個別項目經營收費取值沒有依據，單項收費單價過高，如大屏運營收費金額達100000元／個·年，實踐中幾乎不可能實現，存在夸大經營收入的現象；有的根本未考慮桿件及設備的折舊情況、設備出租的空置率等情況，計算粗放。其次，打包發債導致風險增加。可能是由于分配額度不夠，樣本中有2個項目的建設范圍除含智慧路燈及配套外，還包括了商業辦公樓等內容，這種采取打包的方式極易將單個項目信息披露的風險與隔離項目的風險結合起來。再次，發行及監管機制有待完善。個別樣本的項目申報主體和監管主體為同一單位，不利于權責劃分，增加了違法違規的風險。最后，市場化融資機制不健全，社會資本撬動不足，債券持有人主要為銀行，其他社會資本特別是民間資本投資渠道不暢。

三、總結及建議

總的來說，地方政府專項債對于智慧路燈項目有重要支持促進作用，能有效緩解照明、新基建等領域的財政支出壓力，其發行呈現出發行期限變長、利率下降以及發行節奏前置的特點，與全國地方政府專項債發行總體趨勢較為吻合。但也要看到，當前智慧路燈項目的盈利水平不高，凈收益對融資本息覆蓋倍數甚至遠低于專項債總體平均水平。債償來源有限，且過重依賴廣告收入，但基于LED大屏的出租及廣告運營收入本身也極容易受到地方經濟發展、搭載場景是否允許商業經營、LED屏幕使用率甚至是LED屏幕壽命等多種因素影響，因而存在較大的潛在還本付息壓力。

發行過程不規范、信息披露不透明、監管機制不到位的問題也在增加潛在風險，當然，這不是智慧路燈單一領域的獨有問題，要解決還有較長的路要走。

有兩個方面的建議：

（1）智慧路燈領域專項債發行方面。首先，加大對智慧路燈領域的支持力度。如在當前總體收入來源不豐富的現狀下，可以適當放寬凈收益對本息覆蓋倍數的限制，加速專項債流向智慧路燈行業。其次，拓寬專項債券銷售渠道、豐富投資者結構，將更多非銀行金融機構和個人投資者納入專項債券市場。再次，要細化審核標準，提高審核要求，針對經營項目及收費標準來源不清晰、計算過程不披露等合規性或成熟度欠缺的項目，不予批準或退回修改。

（2）智慧路燈行業發展方面。一是要擴大經營范圍，提高資源配置效率，途徑主要是在積極探索融合新技術、新業務場景的前提下，劃歸部分成熟的有持續穩定收益的項目到智慧路燈特許經營范圍內，如路邊停車收費業務、街社區充電服務等，降低因廣告收入占比過大導致的潛在風險；二是要健全組織協調機制機構，統籌各職能部門業務管理和業務需求，定義權責邊界；推動照明資產商業化、數據脫敏與數據運營從而增加對社會資本的吸引力，從而擴大投資資金來源。（作者：李應飛，李付偉，盧陽）