為進一步提高專項債使用效能，有必要建立健全資金使用績效評價體系，建立結果為導向的專項債務預算績效管理體系，將績效理念融入到專項債務“借、用、還”全過程以及債務項目全生命周期管理中。

重要作用

專項債發行運用9年來，在穩增長、防風險、促投資、擴內需等方面發揮了重要作用，尤其是在三重壓力、疫情沖擊、財政支出增加等不利條件下，專項債在推動經濟社會持續穩定健康發展起到了重要支撐作用。

（一）有效化解地方隱性債務風險

2008年以來，為應對國際金融危機帶來的經濟下滑困局，國務院出臺“4萬億”刺激計劃，其中地方政府配套2.82萬億元。同時，在經濟下行背景下，財政收入增速下行，各地政府紛紛成立融資平臺來完成配套融資。到2014年末，政府負有償還責任的債務余額達到15.4萬億元，是2010年末的2.3倍，其中，融資平臺占比達到了39%，且90%以上是通過非政府債券方式舉借，資金成本較高、債務負擔較重、隱性債務風險持續積聚。地方債正式發行以來，地方政府債務中的債券占比持續上升，2015年底債券余額、專項債券余額占債務余額的比重分別為32.7%、6.6%，2023年11月底債券余額、專項債券余額占債務余額的比重達到了99.59%、60.96%。專項債的運用，有效降低了地方政府融資成本、緩解了地方政府債務壓力，推動地方政府債務管理規范化、透明化，有效防范化解地方政府隱性債務風險。

（二）有力推動區域經濟穩定增長

隨著專項債發行規模的迅速擴大，專項債逐漸成為政府投資的重要資金來源，在推動地區經濟發展上起著重要的作用。專項債主要通過政府直接投資、引導撬動社會資本、改善地區投資環境等方式推動地區經濟發展。一是擴大政府直接投資。多年來，投資一直是我國經濟增長的主要動力，專項債的發行和運用進一步擴大了地方政府直接投資規模，2015～2022年，全國累計新增專項債券發行額超過16萬億元，是這一時期固定資產投資增長的重要支撐。二是引導撬動社會資本投資。2019年下半年起，專項債資金可用于特定領域的重大項目資本金，當年利用專項債作為資本金項目的債券規模達到108.44億元，2020～2022年三年間，專項債用作項目資本金的規模逐年上升，分別達到2456億元、2596億元、2786億元，占當年新增專項債發行額的6.8%、7.3%、6.9%，有效發揮了政府投資“四兩撥千斤”的撬動作用。內蒙古、浙江、江蘇等省份的分析報告也指出，專項債帶動社會投資、撬動比例均高于5倍以上。三是改善地區投資環境。專項債的投向聚焦于交通、能源、環保、市政和產業園區基礎設施等領域，極大改善了地區基礎條件和發展支撐，有助于提升各地區招商引資吸引力、產業發展推動力，從而促進經濟增長。

（三）有力支撐國家重大戰略實施

2019年起，專項債支持范圍進一步擴大，將京津冀協同發展、長江經濟帶發展、“一帶一路”建設以及粵港澳大灣區等國家重大戰略納入重點支持領域。各地區紛紛圍繞國家重大戰略謀劃發行專項債，2019年，廣東省發行粵港澳大灣區相關專項債175.14億元，用于土地儲備、城市綜合發展、基礎設施互聯互通建設、生態環保建設等領域。2020年，河北省發行“京津冀協同發展專項債券”150億元，支持北京大興國際機場臨空經濟區開發建設。2022年，四川省、重慶市累計發行成渝地區雙城經濟圈建設專項債3133億元，支持出川高鐵、長江經濟帶建設、成渝地區雙城經濟圈總部基地、新型城鎮化基礎設施建設等雙城經濟圈建設重點項目。這些專項債的發行運用，對國家重大戰略項目的加快建設起到了積極推動作用。

存在問題

專項債在經過起步、快速發展、成熟完善發展階段后，已經成為我國政府投資的重要融資渠道。但在梳理總結近幾年專項債發行運用情況，專項債存在催生顯性債務風險、申報使用不合理造成資金資源浪費等一系列問題，需要加以關注。

（一）債務規模擴大推升償債風險

隨著專項債發行規模的迅速增長，地方政府債務發行速度和債務余額也處于高位運行，截至2023年末，地方政府債務余額達40.74萬億元，債務余額再創新高。其中，專項債余額為24.87萬億元，占比達到61.05%。2016～2023年，專項債余額的年均增速超過20%，是地方政府債務增長的主要來源之一。而專項債作為地方政府債務，需要地方政府承擔還本付息的責任，一定程度上推升了地方政府債務風險，主要體現在：一是總體償債風險呈上升趨勢。專項債本金依靠政府性基金收入、專項收入、發行專項債券等償還，利息依靠政府性基金、專項收入償還，其中政府性基金收入是主要還款來源，而政府性基金收入主要來源于國有土地使用權出讓收入。但近年來，受經濟下行、房地產政策調整等因素影響，國有土地使用權出讓收入增長收到較大影響，2016～2023年，國有土地使用權出讓收入和地方政府性基金收入年均增速分別僅有9%和9.39%，遠低于專項債務余額年均增速。這一趨勢將加大專項債償債風險。二是再融資債券的大量發行導致風險逐年積聚。2018年起，為緩解專項資金還本壓力，各地開始發行再融資專項債，發行規模從2018年的1358億元增長到2023年的2.03萬億元，再融資專項債發行額占專項債發行額的比重從2018年的6.98%上升到2023年的33.96%。由于地方政府債務實行限額管理，在專項債限額總量控制的前提下，再融資專項債券發行比重快速上升，一方面擠占了新增專項債發行額度，影響了新增項目的融資需求，另一方面會導致債務風險逐年滾動積聚。

圖1  2015~2022年各省份累計新增專項債券發行情況（億元）

（二）專項債券資金使用存在偏差

在專項債發行使用過程中，中央和地方也認識到各地在專項債券的發行、使用、監督和管理上存在一定的問題，因此國務院、各地方政府在各年度的預算執行和其他財政收支審計工作中，對地方專項債券進行了抽查審計，發現存在項目“過度”包裝、資金閑置、資金違規使用、項目存在償還風險等問題。一是項目“過度”包裝問題。地方為盡可能多的爭取專項債支持，通過“無中生有”、虛報收入、低估成本、自求平衡等“過度”包裝方式，使得項目滿足專項債發行要求。審計署對2022年全國54個地區的審計發現，20個地區通過“過度”包裝項目發行專項債券198.21億元。“過度”包裝既浪費了專項資金，對于收益不足或無收益項目還會造成債券償還風險。二是資金閑置問題。地方政府因項目前期工作不足、項目安排不合理、項目進度滯后等原因，導致專項債資金到位后遲遲未被有效利用，從而產生閑置問題。審計署抽查審計發現，2019、2021年閑置時間超過1年的專項債券資金分別為132億元、217億元。三是資金違規利用問題。專項債發行的目的適用于特定領域的公益性項目，但部分地區在使用中存在違規利用問題，主要表現在將專項資金用于其他類型項目、用于負面清單項目、用于發放工資等經常性支出等問題。審計署抽查審計發現，2020～2022年均存在違規利用問題，各年違規利用專項債券資金分別達到413.21億元、136.63億元、208.01億元。

（三）區域差異較大引致需求錯配

專項債券發行的基本依據是，在年度總債務限額確定后，財政部統籌考慮國家調控政策、各地區公益性項目建設需求、債務風險、地區財力等因素，提出分地區債務限額及當年新增債務限額方案。而現實狀況是，中西部等欠發達地區的基礎設施建設需求和投資乘數效應往往更大，但地區財力較弱、負債率較高、償債風險較高，因此可獲得的專項債額度較低，這就導致了最需要專項債的地方獲得的額度反而更小。分省來看，2023年，新增專項債券發行額最多的是廣東省（含深圳市）的4633億元，最少的是青海省的47億元。2015年至2023年，合計新增專項債券發行額前五位的為廣東省、山東省、江蘇省、河北省、河南省，后五位的為內蒙古自治區、海南省、青海省、寧夏回族自治區、西藏自治區。其中，廣東省合計新增專項債券發行額19723億元，西藏自治區同時期僅新增發行235億元，可見各地區間專項債發行量差異非常顯著。這種分配設計的初衷是為了使地方政府債務與償還能力相匹配，以控制債務風險，但也造成了與落后地區更需要加大投入的需求錯配，不利于縮小區域間差距。

優化建議

當前我國推動經濟進一步回升向好仍然存在一些困難和挑戰，有效需求不足、部分行業產能過剩、社會預期偏弱、風險隱患仍然較多，外部環境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升。但經濟回升向好、長期向好的基本趨勢沒有改變，應當緊緊抓住投資這個關鍵環節，持續優化專項債的使用管理，充分釋放專項債穩投資穩增長的效能，推動經濟高質量發展。基于此，提出如下對策建議：

（一）繼續發揮專項債對穩增長的重要作用

實踐表明，專項債作為積極財政政策的重要手段，對于擴大有效投資、擴大內需、穩定增長具有顯著的推動作用，尤其是在當前我國經濟下行壓力凸顯的形勢下，亟需用好專項債這一穩投資、穩增長的重要抓手，充分發揮有效投資拉動經濟增長的支撐作用。一是繼續支持國家重大戰略項目，適當優化發行區域結構。聚焦京津冀協同發展、長江經濟帶、長三角一體化、粵港澳大灣區建設等國家重大戰略，繼續發揮好專項債對重大戰略項目的支持作用，推動各項國家戰略取得標志性成果。同時，適當優化區域結構，將推動西部大開發形成新格局、東北全面振興、中部地區加快崛起等國家戰略納入支持范圍，從而進一步推動區域協調發展。二是持續聚焦重點領域項目建設，合理擴大資金使用范圍。持續加大對市政和產業園區基礎設施、交通基礎設施、新型基礎設施、重大民生工程等項目建設支持力度，發揮專項債資金強基礎、補短板、惠民生、擴投資等積極作用，為經濟社會高質量發展提供有力支撐。同時，積極探索適當拓寬專項債支持領域，聚焦統籌發展與安全，合理支持關乎國計民生的糧食安全、能源安全、產業鏈供應鏈安全、綠色低碳發展等領域項目建設。三是用好用足專項債資本金政策，引導撬動更多社會資本擴大投資。對于收益良好的項目，積極發揮政府和市場的協同作用，鼓勵地方政府專項債券與市場化融資、民間投資等有機結合，財政政策和金融政策融合發力，提高項目的融資可得性，充分發揮地方政府專項債券資金杠桿作用，引導撬動更多社會資金，切實發揮專項債“四兩撥千斤”的作用。

（二）持續加強專項債發行使用的風險管理

專項債具有的公開透明屬性、低融資成本和長周期有助于降低地方政府隱性債務風險，但在使用這一政策工具時，也要注重加強風險管理。一是適當控制專項債券發行總體規模，防止產生顯性債務風險。在當前專項債發行規模和債券余額快速增長的趨勢下，地方政府債務率也在快速上升，因此，專項債的發行規模和新增規模要充分考慮債務水平，堅持債券限額分配與債務風險相掛鉤，確保專項債期限與項目期限相匹配，嚴控高風險地區新增債券規模，避免產生顯性債務風險。二是著力提升專項債項目儲備和前期工作質量，把好風險防控“入口”關。各地要圍繞專項債重點支持領域和方向，從本地實際發展需要出發，謀劃儲備一批高質量項目，形成專項債儲備項目庫，這些項目需要具備“有資金支持要加快干、沒有資金支持也要繼續干”的特征。針對入庫項目，加快開展項目前期工作，尤其是要按照專項債資金使用要求，做好平衡測算等工作，并加快推進立項、環評、用地審批等前期工作，確保資金到位及時開展項目建設工作。此外，還需要強化負面清單管理，嚴格禁止專項債券資金投向領域禁止類項目。三是著力加強專項債券項目建設運營管理，把好風險防控“通道關”。持續完善專項債項目建設運營管理，敦促用債項目加快推進各項工作，確保債券資金發揮最大時間效益，避免資金閑置。嚴格監控項目運營收益情況，對項目自身運營收入不足的，通過依法注入優質資產、加強經營管理等措施，提高項目盈利能力，避免和減輕償債風險。

（三）多措并舉切實提升專項債的使用效能

為進一步提高專項債使用效能，有必要建立健全資金使用績效評價體系，建立結果為導向的專項債務預算績效管理體系，將績效理念融入到專項債務“借、用、還”全過程以及債務項目全生命周期管理中。一是明確專項債管理目標。各地方要堅持量力而行、盡力而為，按照舉債總量和償債能力相匹配的原則，履行好各級政府職責，適當舉借專項債務。二是明確專項債管理職責。省級政府是專項債券的舉債和發行主體，對專項債績效承擔總體責任，各級財政部門作為債務管理部門，各級行業主管部門、預算單位和項目單位作為項目使用者要對項目建設運行承擔主體責任。三是明確專項債績效指標體系。要制定出完整詳細且具有可執行性的指標體系，確保績效評價落到實處。在績效目標的設置上，不僅要關注單個項目的績效，還要關注所有專項債項目的績效；需要建立全面績效管理的閉環鏈條，貫穿于項目運行的整個生命周期，對項目的立項、建設、運營、結果等全過程績效做出量化評價。(作者：周榮  郭建斌  鄭立  周茜)