本文從城市更新的投融資模式出發，重點分析以專項債融資模式推動城市更新的特點和困難，為各地區尤其是地方財政困難地區以專項債推動城市更新提供建議。

近年來，國家持續加強地方政府專項債發行，每年增發4 萬億元左右的專項債券，以充分發揮專項債資金對有效投資的引導、吸引和撬動作用，激勵和帶動全社會投資。專項債券作為政府投融資的“新寵兒”，與城市更新創新融合，充分挖掘城市空間價值，盤活存量，能有效激發市場積極性，吸引社會力量積極參與，推進城市補齊基礎設施短板的進程。地方政府作為主體，針對財政資金缺口發行配套專項債券用于城市更新項目，在流程上與政府直接投資相似，一般情況下，地方財政資金和專項債券會配套使用（見圖1）。

圖1  財政資金+ 城市更新專項債組合模式

一、城市更新專項債券發行的要求

1. 適用項目的強公益性

專項債券作為地方政府為有一定收益的公益性項目發行的信用債券，對適用項目類別具有較強的甄別和約束性，其公益性決定了地方政府專項債在城市更新領域主要運用于綜合整治類項目，具體來說，適用專項債的城市更新項目主要有人居環境整治類、基礎設施保障類、公共服務提升類、歷史文化保護類和城市生態修復類5 種常見類型，大多數城市更新項目同時兼具多種類型（見表3）。

表3 適用專項債券的城市更新項目常見類型

2. 項目收益和融資的自求平衡性

2017 年財政部公布《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（ 財預〔2017〕89 號），提出在法定專項債務限額內，各地方根據政府性基金收入項目分類發行專項債券，發展實現收益與融資自求平衡的專項債券品種。城市更新專項債券作為其中之一，需要能夠產生持續穩定的反映為政府性基金收入或專項收入的現金流收入，且現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規模。根據發行時披露的預測信息，目前已經發行的城市更新專項債券，項目總收益覆蓋債務本息的倍數基本在1.2 倍以上，保持了良好的自求平衡性。

二、城市更新專項債項目實踐

發行專項債推動城市更新的需求巨大，各地也先后發行了一批城市更新領域的專項債券。全國已有部分省市率先利用專項債券進行城市更新項目，例如廣東、浙江、福建、山東、重慶等。2022 年，全國發行保障房、舊改、棚改等城市更新專項債項目百余項，發行規模占全國專項債發行總額的比例達到11%（見表4）。

表4 部分城市更新專項債發行情況

1. 武昌古城老舊小區改造項目

項目資金籌措總額158.43億元，自籌資金投入78.43 億元，剩余80 億元通過發行專項債籌集。本項目以原武昌明城墻為界，對面積7.9 平方公里的武昌古城進行修復性建設，項目建設主要分三個板塊，即古城風貌區保護建設、配套基礎設施建設和區域升級改造。在收益與融資自求平衡方面，該項目以整修的文旅用房、配套用房的租金收入、停車位收入和廣告收入為主要營運收入，根據測算，項目累計現金結余為166.9 億元，還本付息后，凈現金結余專項債券本金資金覆蓋倍數達到2.09，本息資金覆蓋倍數可達1.21，能夠滿足收益與融資自求平衡的要求（見表5）。

2. 漢口歷史風貌區舊城改造項目

項目資金籌措總額144.4 億元，其中自籌資金投入44.4 億元， 剩余100 億元通過發行專項債籌集。項目總面積5.73 平方公里，建設內容包含老舊小區改造、歷史風貌街區整治、文物保護建筑修繕改造、基礎設施建設等內容。在收益與融資自求平衡方面，項目以整修的歷史建筑劃轉（或授權）經營的租金收入和經營收入、商貿旅游廣告收入、公共服務設施經營收入為主要收入來源。根據測算，項目累計現金結余為271.0 億元， 還本付息后，凈現金結余專項債券本金資金覆蓋倍數達到2.71，本息資金覆蓋倍數可達1.29，能夠滿足收益與融資自求平衡的要求（見表6）。(作者：楊輝)