文章通過總結河南省高速公路投融資模式的發展歷程，分析總結投融資面臨的造價高、收益水平低、補助資金有限、財政配套能力不足等問題。結合目前新機制的相關政策文件，提出后續采用新機制和專項債模式的要求，并提出爭取各類資金支持、探索政策創新、開展市場測試、鼓勵民營企業參與等相關建議。

一、投融資發展歷程

從連霍高速開封至鄭州段1994年底建成通車開始，河南省高速公路已發展近30年，投融資模式可分為三個階段。

（一）傳統模式階段（2014年及以前）

2014年以前，河南省高速公路建設主要采用傳統的BOT模式和政府收費還貸模式實施。

1.傳統的BOT模式。根據河南省政府出臺的《關于深化交通建設管理體制改革的通知》（豫政[2003]10號），由省轄市政府負責實施，選擇投資主體負責項目建設、運營。

2.收費還貸模式。河南省共建設收費還貸高速公路3034.9公里，其中河南省收費還貸中心（現為河南交通投資集團有限公司）管理建設2944.7公里、洛陽市政府50公里、河南省交通事業發展中心40.2公里。

根據《中華人民共和國預算法》第三十五條，可以在國務院確定的限額內發行地方政府債券，除此之外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務，政府收費還貸模式終止。

（二）PPP和專項債券階段（2015———2019年）

1.PPP模式。從2015年開始，河南省依托PPP政策（2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前的PPP模式）實施高速公路項目。由于當時的待建項目幾乎全部位于“三山一灘”等貧困地區，項目建設投資高、車輛通行費收入低，財務效益較差、社會效益好。經研究分析，采用“凈地+20%”的可行性缺口補助模式，由中標社會資本方負責融資、建設，并獨自承擔運營風險。2.專項債券。依據《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕97號）[1]，從2017年起河南省政府累計發行收費公路專項債券252億元，其中：2017年50億元、2018年52億元、2019年150億元。

（三）創新模式階段（2020———2023年）

隨著PPP和專項債模式的實施，省本級及各地市財政空間不斷壓縮，繼續采用原模式推進難度較大，河南省探索提出采用特許經營（BOT或BOT+EPC）模式，創新體制機制，精簡工作流程，撬動社會資金參與高速公路項目建設。

二、投融資面臨問題

（一）項目收益水平降低

隨著區域綜合交通網絡不斷完善，項目交叉工程多、工程量不斷增大，主要材料價格、征地拆遷費用等不斷提高，項目建設成本大幅攀升。目前，河南省平原地區雙向四車道高速公路單位造價超1.1億元/千米，相同技術標準的山區項目單公里造價則更高。但是，收費年限、政府定價的車輛通行費標準多年來一直沒有調整，項目收入難以覆蓋建設運營成本，存在資金缺口。

（二）可爭取補助資金有限

依據《車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》（財建〔2021〕50號），目前河南省可申請補助資金的新建高速公路僅有一條，補助標準為建安費30%且不高于4000萬元/千米。項目建設成本1.9億元/千米，扣除補助資金后建設成本為1.5億元/千米，造價水平仍然很高。從補助項目數量和補助資金規模占比看，河南省可爭取的補助資金是有限的。

（三）地市財政配套能力不足

面對嚴峻復雜的經濟形勢，同時疊加疫情、水災等多重因素影響，河南省各地市財政收入趨緊，收支矛盾突出。同時，由于目前規劃待建的項目多屬內部聯絡路線，社會效益較好，但經濟效益相對較差，需地方承擔的缺口補助資金規模越大，地方財政無法承擔。

（四）專項債發行空間受限

根據《關于河南省2023年預算執行情況和2024年預算草案的報告》，截至2023年底，河南省專項債余額11633.1億元，其中省本級余額396億元，市縣政府余額11237.1億元。2023年河南省共發行新增專項債券2111億元，平均分攤則每個地市規模約100億元，相比高速公路項目動輒幾十億元的投資規模，專項債空間受限。

（五）各級投資主體面臨運營風險

隨著PPP、專項債券、特許經營等各類模式實施項目的推進，大部分建設項目將陸續進入運營期。根據以往經驗，項目通車后需要經歷交通量培育期，前期交通量較低，車輛通行費收入較少，在一定時期會持續虧損，限制和壓縮了各級投資主體對新項目的投資空間。

三、投融資機制

根據《收費公路管理條例》等相關政策文件要求，項目投融資模式包括政府和社會資本合作新機制要求的特許經營模式和地方政府專項債券模式。

（一）新機制

根據《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號），2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標采購程序的項目，以及后續新實施的政府和社會資本合作項目，均應按照本指導意見規定的新機制執行。

經營性收費公路屬于政府和社會資本合作項目，要求全部采用特許經營模式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，同時按照一視同仁的原則，可在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持。根據《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》，投資規模大、建設難度高的收費公路等項目，應積極創造條件、支持民營企業參與；其余收費公路項目，民營企業股權占比原則上不低于35%。

同時，除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項目外，地方本級國有獨資或國有控股企業（含其獨資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目的投標方、聯合投標方或項目公司股東；作為政府出資人代表時，原則上不得在項目公司中控股。

（二）專項債

按照《中華人民共和國預算法實施條例》，地方政府舉債采取政府債券方式。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。高速公路項目作為有收益的公益性項目，可以發行專項債券，以項目對應的車輛通行費收入及其他業務作為還本付息資金來源。

根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，為充分發揮專項債券帶動作用和金融機構市場化融資優勢，在項目收益償還專項債券本息后，仍有剩余專項收入的重大項目，可以由有關企業法人項目單位據剩余專項收入情況向金融機構市場化融資。《國家發展改革委關于盤活地方政府專項債務限額存量做好專項債券項目有關工作的通知》(發改投資〔2022〕1440號)明確收費公路屬于專項債可以用作資本金的領域。

四、相關建議

在項目推進過程中，應按照投融資政策相關文件要求，選擇適合的投融資模式，同時為保障項目落地，可從以下幾個方面探索。

（一）爭取各項支持資金

根據中央下發的各類文件，積極申請、爭取各類投資支持，如車輛購置稅補助資金、中央預算內資金、政策性開發性金融工具等。按照申報項目要求，落實各項申報條件。同時依據《政府投資條例》，采取直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等政府投資支持資金安排方式，其中政府投資項目，以直接投資方式為主；經營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。

（二）探索政策創新

《收費公路管理條例》于2004年發布施行，其中：關于經營性收費公路最長30年的收費年限規定是基于當時的收費公路建設成本統一匡算設置的；車輛通行費收費標準屬政府定價，近年來基本沒有調整。基于新建高速公路項目建設成本較早期大幅攀升的情況，按照現行收費期限和收費標準測算，難以收回投資，社會資本投資意愿大幅下降。考慮進行政策創新，探索實施收費期限延長及定價機制改革等措施，提高項目經濟效益，提升對社會資本吸引力。

（三）積極開展市場測試

項目落地的前提條件是社會資本愿意參與投資、金融機構愿意參與融資，通過面向社會資本和金融機構就項目關鍵條件開展市場測試，可充分了解社會資本和金融機構的關注焦點及參與意愿。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，對社會資本和金融機構參與意愿高的項目，可考慮優先實施；對于參與意愿低的項目，應完善項目交易機構等相關條件后，重新進行市場測試。

（四）鼓勵民營企業參與

一是按照《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》要求，優先選擇民營企業參與；二是鼓勵通過技術、管理、經營模式等創新手段降低項目建設和運營成本，增加項目收入，由此獲得的額外收益主要歸特許經營者所有，提升項目收益水平，從而提高對民營企業的吸引力；三是各級政府建立多部門協同機制，為項目推進給予必要支持和便利，營造良好制度環境。

（五）轉變經營理念

高速公路行業單純依賴通行費收入的傳統經營模式已進入發展瓶頸，通過發展路衍經濟推動產業轉型升級，培育新的經濟增長點，是高速公路企業今后經濟效益和社會效益最大化的必然選擇。特許經營者應主動開拓市場，深挖經營潛力，勇于參與競爭，積極創造新的企業利潤增長點，持續增強造血功能和反哺交通運輸的能力，形成良性循環。(作者：趙瑞瑞)