專項債券在支持水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了重要的作用，成為了水利項目建設(shè)融資的重要渠道之一，如何用活用好專項債券、擴大水利有效投資具有重要現(xiàn)實意義。剖析了當(dāng)前水利工程利用專項債券存在的問題；并針對2024年專項債券申報工作、破解收益不足難題、融資方式的選擇、擴大項目資本金比例以及防范債務(wù)風(fēng)險等方面提出展望與建議。 

一、水利工程利用專項債券存在的問題  

1.1 對于專項債券的特點和發(fā)行關(guān)鍵認(rèn)識不夠充分  

部分地方政府對專項債券申報發(fā)行的條件以及最新形勢要求不夠熟悉，主要包含以下幾點：一是項目特點方面，對于專項債券、金融信貸等融資渠道優(yōu)勢特點認(rèn)識不清晰，不能根據(jù)水利工程項目特點篩選合適的融資渠道；二是前期工作和項目儲備方面，在提前做好項目論證、土地審批、規(guī)劃設(shè)計和工程審批立項等前期工作提早謀劃的準(zhǔn)備不夠充分，且由于連續(xù)兩年專項債券密集的發(fā)行，儲備庫中優(yōu)質(zhì)潛力項目占比較低，部分項目謀劃延續(xù)性缺乏考慮；三是政策理解和培訓(xùn)方面，一些地市尚未形成有效的培訓(xùn)工作機制，對原則性政策理解不夠深入，缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和專項人員配置；四是協(xié)調(diào)聯(lián)動機制方面，專項債券申請過程需要積極與當(dāng)?shù)刎斦l(fā)改等部門溝通協(xié)調(diào)，與金融機構(gòu)等有效對接，尤其是有些項目采取多個項目打包發(fā)債的方式，協(xié)調(diào)聯(lián)動暢通性有待加強。 

 1.2 申報類型相對集中，項目收益結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化 

 存在某些地方在挖掘項目收益方面不夠充分，如項目收益來源薄弱、項目收入模式單一等。目前專項債券項目的收益來源方面主要來自于供水收入、發(fā)電收入等，申報項目類型主要集中在供水工程、河流生態(tài)治理與修復(fù)以及重點水源工程等領(lǐng)域，對其他經(jīng)營性收入的探索較少，市場化的經(jīng)營性現(xiàn)金流較弱。需要注意的是，隨著新增專項債券的發(fā)行規(guī)模越來越大，未來預(yù)期債務(wù)和償債資金來源之間的收支矛盾將會有加劇的趨勢。若償債模式較為單一，例如供水收益難以達(dá)到預(yù)期，可能出現(xiàn)償債資金鏈斷裂的風(fēng)險，還有待進(jìn)一步挖掘項目收益、優(yōu)化項目收益結(jié)構(gòu)。  

1.3 項目資本金比重較低，四兩撥千斤效應(yīng)發(fā)揮不顯著  

為了充分發(fā)揮地方政府債券資金效益，國務(wù)院允許地方政府專項債券可以用作重大項目資本金，資本金規(guī)模占各省專項債券規(guī)模的比例不高于25%，以便于更好地發(fā)揮政府資金的撬動作用，通過債貸組合進(jìn)行市場化融資。然而，由于用作資本金的專項債券項目申報要求相對較高，并且專項債券和貸款組合的融資模式在實際操作中實施較為繁瑣。因此，雖然水利屬于專項債券可用作項目資本金的領(lǐng)域，但是專項債券項目資本金整體資金使用規(guī)模仍然較低，用于資本金的項目個數(shù)占比較小。  

1.4 重發(fā)輕管，專項債券的規(guī)范化管理有待加強  

當(dāng)前，地方政府專項債券主要處于“借用管還”中“借”的階段，水利第一只專項債券[廣東省珠江三角洲水資源配置工程專項債券（一期）]發(fā)行距今僅約5年時間。對于各地方來說，如何用足專項債券、盡可能的擴大專項債券的使用規(guī)模、帶動水利有效投資是當(dāng)前專項債券工作關(guān)注的重點。目前專項債一般化的問題愈加突出，地方政府專項債券規(guī)模快速擴大的同時，帶來的規(guī)范化管理以及債務(wù)風(fēng)險問題需要引起進(jìn)一步重視。除了項目收入實行分賬管理外，需要充分考慮項目在申報階段未壓實項目收益與融資自求平衡方案，以及投資規(guī)模、資金用途填報隨意性等所帶來的項目使用和管理風(fēng)險問題。  

二、水利工程利用專項債券展望與建議  

2.1 研判要求，做好水利項目利用專項債券申報工作  

2024 年，國家在專項債申報和使用上提出了新的明確要求。在申報時間方面，預(yù)計2024年2月將啟動專項債提前批申報工作。在額度分配方面，今年中低風(fēng)險省份專項債額度將增加，高風(fēng)險省份額度會被壓縮。在投向領(lǐng)域方面，保障性安居工程領(lǐng)域中新增的城中村改造、保障性住房將成為支持重點，由此判斷對水利項目利用專項債券可能額度造成一定影響。在當(dāng)前形勢下，建議各級水行政主管部門重點做好以下工作。一是基于春節(jié)前大概率發(fā)行提前批專項債券的情況，積極協(xié)調(diào)發(fā)改、財政等部門，抓緊組織項目前期工作，特別是存量項目，開展“一案兩書”編制完善等工作，并有序做好全年申報安排。二是一些省份需要做足今年專項債券用于水利項目額度將減少的準(zhǔn)備，進(jìn)一步提高相關(guān)水利項目前期工作質(zhì)量，有效應(yīng)對水利項目利用專項債券資金基本盤可能減少以及高風(fēng)險省份額度會被壓縮后面臨的更加激烈的競爭的局面。  

2.2 加強指導(dǎo)，破解水利項目收益不足難題  

創(chuàng)新模式，針對不同特點水利項目謀劃提高項目收益。對投資規(guī)模大、建設(shè)周期長且具備一定經(jīng)濟效益的供水、灌溉、發(fā)電等水利項目，考慮單獨申報，通過水價改革、水權(quán)交易等方式提高項目收益，盡可能多使用地方政府專項債券。對點多面廣、投資規(guī)模較小的水利項目，以市縣為單元組合申報，爭取由省級代發(fā)、市縣承擔(dān)償債責(zé)任，通過政府性基金和專項收入等統(tǒng)一還款，解決單個小型水利項目融資難問題。對直接收益難以做到自平衡的水利項目，研究采取捆綁的方式挖掘綜合效益，與高收益項目相結(jié)合，進(jìn)行整體組合申報，解決公益性水利項目融資難問題。  

2.3 做好分類，選擇適合的融資方式籌集資金  

以往，金融信貸資金是水利項目除政府投資外最大資金來源。近年來，專項債券用于水利建設(shè)資金規(guī)模逐步提升。專項債券和金融信貸在發(fā)行流程、資金成本、籌集周期、使用年限、還款方式等方面存在一定差異。可以根據(jù)項目自身特點選擇適合融資方式開展融資。例如投資規(guī)模較大的重大水利工程，可采取包括專項債券和金融信貸在內(nèi)的多種渠道融資。對于不超過1億元的面上水利工程，項目收益尚可的情況下，可以優(yōu)先考慮專項債券解決資金問題。  

2.4 用足政策，提高用于項目資本金比例  

目前，全國專項債券用于項目資本金比例在9%左右，遠(yuǎn)低于25%上限。水利項目在申報專項債時絕大部分也是以債務(wù)性資金為主，作為項目資本金的規(guī)模較低。財政部強調(diào)要擴大項目資本金范圍領(lǐng)域，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，持續(xù)形成投資拉動力。2024年，各級水利部門要吃透專項債券用于項目資本金的相關(guān)要求，統(tǒng)籌謀劃可以利用專項債券作為資本金的項目，抓準(zhǔn)政策機遇，有效補充財政資金不足造成的項目資本金缺口。  

2.5 強化管理，堅決防范債券風(fēng)險  

去年12月，財政部公開了2023年11月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況。2023年前11個月，31個省（自治區(qū)、直轄市）合計發(fā)行地方政府債券首次突破9萬億元，約9.14萬億元，比2022 年全年增長24%。在用足用好專項債券資金服務(wù)包括水利在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，應(yīng)當(dāng)按照中央要求有效防范債券風(fēng)險。一是要嚴(yán)守底線，執(zhí)行債券資金管理制度。如實、準(zhǔn)確制定項目收益和融資平衡方案，科學(xué)合理確定專項債券期限，盡量避免人為將償債責(zé)任后移[1]。合理評估專項債券對應(yīng)項目風(fēng)險，切實履行項目管理責(zé)任，確保專項債券專款專用。二是分賬管理，強化對應(yīng)資產(chǎn)管理。組合使用專項債券和市場化融資的項目，要保障項目收入實行分賬管理。加強專項債券項目對應(yīng)資產(chǎn)管理，嚴(yán)禁將專項債對應(yīng)的資產(chǎn)用于為融資平臺等企業(yè)融資提供任何形式的擔(dān)保。三是加強監(jiān)管，嚴(yán)格項目償債責(zé)任。各級水行政主管部門應(yīng)切實履行監(jiān)管職責(zé)，加強對水利專項債券項目“借、用、管、還”全周期的閉環(huán)監(jiān)管，做好與對應(yīng)的專項債還本付息的銜接，加強對項目實施的監(jiān)控，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門保障項目建設(shè)進(jìn)度、如期實現(xiàn)專項收入、確保還本付息資金及時足額上繳財政部門等后續(xù)工作。 (作者：姜晗琳，劉品，王鵬悅，李淼 )