文章從政府和社會資本方兩主體入手，梳理各方在PPP模式下如何進行風險防控，并提出建立風險防控機制，推動政府和社會資本合作（PPP）項目高質量發展。

一、政府方的風險控制

2023年2月，財政部、國家發展改革委分別布置各地暫停政府和社會資本合作推進，開展政府和社會資本合作項目全面核查整改，2023年11月，由國家發展改革委、財政部共同制定的《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》出臺，這一綱領性文件清晰地界定了政府和社會資本合作模式，將指導2023年2月清理核查前未完成招標采購程序的項目以及后續新實施的政府和社會資本合作項目。新機制從聚焦使用者付費項目、全部采取特許經營模式、優先選擇民營企業參與等多方面做出要求，做好政府和社會資本合作風險防范，需要地方政府深刻領會新機制文件精神，準確把握新機制要求，全面識別、評估、預警各類可能出現的風險，在綜合考慮地方財力、社會環境、公眾需求的基礎上，確定政府和社會資本合作項目，并通過與社會資本方構建風險分擔機制，實現對項目風險的分擔，保證項目的平穩運營。

（一）確定政府和社會資本合作項目，要正確把握實施方向和重點領域

新機制規定，政府和社會資本合作應限定于有經營性收益的項目，嚴禁地方政府通過PPP打包或包裝PPP新建樓堂館所、形象工程或招商引資不符合公共服務領域的建設內容，同時，要充分做好可行性論證，不能脫離地方實際超標準或重復新建基礎設施，造成資產利用效率不高或資產閑置等情況，造成財政資金浪費，產生新的損失及風險。同時，明確聚焦使用者付費項目，以前政府和社會資本合作項目存在政府付費和可行性缺口補助項目，自此政府和社會資本合作項目要明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本，具備一定投資回報。

（二）審慎評價地方財力，嚴格把控項目上馬在地方財政“三保”基礎上，政府必須對項目投資規模、資金來源、投資結構等作出合理的規劃與控制，在充分考慮地方財力的基礎上，加強與社會資本方的溝通、協調，共同制訂并實施預算方案，并將財政支出責任納入地方預算。不能因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任，且政府財政資金只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本，不得承諾保底收益率甚至兜底本金損失的情況。在績效評價邁入提質新階段之時，不能忽略政府和社會資本合作項目績效評價，應當制訂與項目緊密聯系的支付機制，不能以降低評價指標為手段，提前鎖定和固化政府支出責任，定期開展項目運營評價，評估潛在風險，建立約束機制，切實保障公共產品、公共服務的質量和效率。

（三）明確管理責任分工，政府部門切實履行職責地方政府依據項目行業確定的實施機構，全面履行項目管理職能，做好項目特許經營方案編制、社會資本方選擇、項目實施監管等一系列工作。發展改革部門要嚴格審核項目特許經營方案等，依法依規履行項目審批、核準或備案，地方財政部門要嚴格執行預算管理制度，指導、監督做好項目績效評價，加大財會監督力度。政府預算管理與自身風險防范是開展PPP項目前提與基礎，政府應履行好牽頭人的角色，加強與社會資本方之間溝通、協作，促進PPP項目的順利實施。

二、社會資本方的風險控制

PPP模式的實施中對于社會資本方的選擇非常關鍵，政府部門通過公開競爭的方式選擇社會資本方，在將特許經營期限、向使用者收取單價等作為選擇社會資本方的重要標準基礎上，關注社會資本方項目管理經驗、項目運營能力、信用評級狀況及企業綜合實力等。如果社會資本方因缺乏足夠項目管理和經營能力，導致項目難以按照既定的進度進行，將對社會造成不良的影響和經濟損失，例如貴州甕馬高速公路和織普高速公路采用BOT模式建設時，因部分社會資本方自身能力不足，未能及時籌措到足夠資金，同時還發生了向施工方非法收取工程保證金等問題，最終項目被迫中止。因此，社會資本方在參與PPP項目中，也需要做好自身風險控制，避免PPP項目叫停退庫。

（一）合法合規運營項目

參與PPP項目的企業并非僅建設運營單一項目，當其他項目運營不善、企業財務危機、宏觀經濟下行等情況，參與PPP項目企業出于自己利益需求，可能會人為降低標準、減少投入或對項目資金抽回、挪用等，社會資本方應樹立企業責任心，嚴格按照特許經營方案，對項目質量、安全、環境保護等各方面進行把關，保障公共產品和服務供給，依法依規運營項目。

（二）制訂全面詳盡的特許經營方案

政府與社會資本方合作通過特許經營方案得以確定，要對社會資本方進行約束，就需充分考慮特許經營模式的必要性和可行性，并對項目目標、質量標準、運營維護、驗收條件等各方面精確表述和詳細規定，以此作為社會資本方的約束文件。特許經營方案一是要明確政府運營補貼標準，政府付費時按照評價標準，避免出現模棱兩可的情況，二是明確風險分擔與違約責任，一旦發生糾紛，可以根據法律進行賠償或收取違約金。明確、全面、詳盡的特許經營方案形成的監督、威懾作用，能有效保障項目質量與產出，遏制風險發生。

（三）建立合理激勵機制

一般情況下，經濟因素、公眾需求、社會環境等多因素變化會引發風險，實際建設和運營過程中風險由社會資本方來承擔，社會資本方需要在PPP項目實施過程中，不斷思考和改進技術，通過借鑒先進經驗與自我創新來縮減成本、提升效率。因此，除了利用特許經營方案對社會資本方進行約束外，也應建立合理的激勵機制。明確“加強管理、降低成本、提升效率、積極創新”等產生的“額外收益”主要歸特許經營者所有，能夠對社會資本方形成良好激勵氛圍，提高社會資本方積極性，有利于提升項目運營質效，降低風險概率，形成“雙贏”局面。

三、健全風險防控機制

（一）完善風險防范機制

加強PPP項目風險的防范，需要長期地從綜合性的頂層設計入手，加強防范意識、完善法律法規、提高操作能力，為PPP項目的順利開展提供良好的制度保障。隨著新機制出臺，政府和社會資本合作模式也發生相應變化，政府各部門要對PPP項目實施環節進行認真研究，界定相關風險點，并制訂相應控制措施，例如，盡快出臺特許經營協議范本或特許經營方案編寫大綱，從制度上確立風險防范機制，對PPP項目的共性風險點進行約束。

表1  風險因素分配表

（二）合理分擔項目風險

項目由社會資本方和政府聯合建設及運營，社會資本方充分利用自身項目經驗、先進技術實力、優秀管理能力等，將政府從不擅長的具體項目建設、運營、管理中解脫出來，社會資本方通過創新技術、管理方式等降低項目成本，提升公共產品與服務的供給效率，同時在風險管理上，建立風險分擔機制，確定雙方職責與義務，雙方在各自的風險點上，制訂約束與規避措施，大大降低項目失敗概率，避免了公共資源的浪費。將PPP項目全周期風險劃分為宏觀層面、中觀層面、微觀層面三類風險，政府承擔宏觀政策變化等風險，社會資本方多承擔特許經營期間引起的中觀及微觀風險。一般風險分配遵循一些原則：一是對風險最有控制力的一方控制相應風險，這樣能減少風險發生的概率和風險發生帶來的損失，同時有利于減少控制風險所花費的成本；二是承擔的風險程度與所得回報相匹配原則，當收益大小與風險分擔相匹配，將激勵風險分擔主體的積極性；三是建立風險超上限后的重新談判與調節機制，PPP項目的特許經營期限一般較長，在長時間的運行管理中，可能會出現政府和社會資本方意料之外的變化或突發情況，當突發情況及變化引發超能力范圍的風險與損失時，政府與社會資本方的合作精神要由此體現，啟動重新談判、協商，共同應對。

（三）開展項目評價與定期匯報制度

項目實施機構要定期開展運營評價，對每一個環節進行風險辨識與監測分析，可以通過政府各部門聯評聯審機制，綜合、全面把控項目各項情況，就項目建設情況、履約情況、績效開展情況、付費情況、項目運營情況及項目推進過程中存在的各項問題進行溝通，及時發現潛在風險，正確判定應對措施，保證風險可控，減少損失。建立匯報機制，暢通上級匯報渠道，建立應急處置方案，避免過程冗長，保證風險信息的及時傳遞與處置。

當前，隨著部分PPP項目整改與新機制出臺，并逐漸形成一體化績效管理，預算管理與風險控制的重要性與迫切性日趨凸顯，但PPP模式建設周期長、投資金額大，如何強化PPP模式下的項目管理已成為當務之急。政府方、社會資本方要共同加強項目預算管理與風險防控，同時從完善風險防范機制、合理分擔項目風險、開展項目評價與定期匯報制度、提高風險管理能力等方面改進，促使PPP項目風險可控、平穩運行，保障政府和社會資本合作模式可持續發展，促進經濟社會高質量發展。(作者：姜南)