由于政府和市場的關系還沒有完全理順，市場在資源配置中決定性作用的發揮受到諸多制約。

（一）市場經濟基礎制度有待優化

一是產權制度建設仍不適應經濟發展的要求。我國產權法律體系尚不完善，某些領域產權界定不清。例如，資源性國有資產產權制度不健全，經營性國有資產仍未完全建立集中統一監管制度。當前涉及自然資源資產產權、數據產權的產權法律體系不完善，導致確權不清，不利于相關資源或要素的自由流轉。另外，不同領域產權保護還存在“弱項”，我國在知識產權保護、數據產權保護等方面還存在不足。不同所有制經濟產權保護存在不平等現象，侵害民營企業產權的行為時有發生，利用刑事手段插手經濟糾紛的現象在一定程度上仍然存在，部分民營企業產權糾紛案件久拖不決，難以及時依法處置。

二是市場準入不準營問題仍然存在。有些地方在執行全國統一負面清單方面出臺了隱蔽性較強的地方保護政策，導致市場分割問題未能得到有效解決。如，有的地方政府以“明放暗不放”設置隱性障礙；有的地方政府在全國層面市場準入“開大門”之下，還跑馬圈地“設小門”，有意將外地企業排除在外；有些地方部門以“規范行業發展秩序、便于規范管理”等理由，在一般競爭領域采用“競爭性磋商”等方式違規增設特許經營權排除競爭，把外地企業和民營企業擋在門外。相關準入標準和監管規則沒有及時出臺，導致新經濟領域存在準入卡點。此外，經營主體市場退出機制仍不完善。

三是各類所有制企業平等參與市場競爭的隱性壁壘和障礙仍然存在。金融機構服務民營企業體系尚不健全，中小微民營企業為主要服務對象的中小銀行發展受限。拖欠民營和中小企業賬款的現象并未根本性解決，平臺顯示的數據僅是拖欠問題的“冰山一角”，“未清又欠”“邊清邊欠”“打折清欠”“虛假清欠”現象仍然存在，越來越多企業采用信用等級較低的商業承兌匯票償還賬款。

四是社會信用體系不健全。當前我國社會信用信息的共享機制不完善，各部門缺乏信用信息的互聯互通，尚未構建統一的社會信用代碼制度。信用服務產業發展不充分。各地在守信激勵和失信獎懲上標準不統一，在全國范圍內也未形成統一的守信獎懲機制和信用恢復機制。

（二）要素配置效率滯后于發展需求，市場化配置體制機制改革更加緊迫

我國要素市場發育不充分，存在市場決定要素配置范圍有限，要素流動受阻，要素價格難以真實靈活反映市場供求關系、資源稀缺程度和使用成本等問題。

一是勞動力要素“城鄉、區域、行業、體制內外之間隱性分割”大量存在。當前勞動力市場分割現象既有戶籍、身份、所有制等體制性分割，又有產業、區域、職業等經濟性分割，勞動力流動和擇業的自由仍有待提高。

二是土地要素市場存在城市土地供給不足、存量用地低效、城鄉建設用地市場不統一等問題。受制于城市規劃前瞻性不足、土地管理機制不健全、涉及主體利益協調難度大，一線城市土地存在供給水平下降、土地類型供需不適配、產業擴張土地空間不足等問題。城鄉區域土地市場指標流動受限、入市受阻，市場化機制和配套政策法律不健全。同時，土地利用率低等問題逐步顯現，但是由于上位規劃更新滯后、地方財政收入不足、各方利益難以協調、城市更新標準技術落后等，大部分地區仍存在難以盤活更新的存量低效用地。

三是資本要素存在所有制歧視、監管歧視和功能歧視，出現資本金融空轉、實體虛轉和風險高轉。金融資源配置總體上呈現一定的不平衡性，實體經濟仍存在“融資難”“融資貴”等問題。資本市場注冊制配套制度不健全，亟須在交易、并購、信息披露、監管、退市、違規違法行為處罰等方面與之配合。金融創新與市場監管存在失衡，過去一段時期各種形式“類金融”亂象頻發，一些大型企業集團借助境內外、表內外、場內外工具盲目融資擴張并最終“爆雷”。

四是由于依然存在科技與產業“兩張皮”現象，技術要素轉移轉化通道不暢、效率不高。由于校企對接低效，我國高校和科研院所的源頭創新質量不高，一些成果難以滿足市場需要，大量科技成果未能有效轉化①。當前，我國科技成果轉化仍面臨考核制約，對科研人員存在“重申請輕轉化”的考核傾向，高校的考核評價體系往往“以論文論英雄”，重課題、重論文，輕應用、輕轉化；對成果轉化的盡職免責機制有待落實，在面臨“國有資產流失”的追責壓力下，各方在推動成果轉化方面動力不足、顧慮重重。

五是數據要素配置面臨數據統籌發展壁壘、場內場外割裂、數實融合不暢等問題。究其原因，我國數據市場基礎制度不健全，尤其是制度建設與市場發育未有效銜接，數據的產權制度、交易平臺、定價機制、交易規則等還不完善，導致要素的交易機制還不成熟，存在數據定價難、交易亂、結算慢、評價差等問題。同時，數據共享不足，催生“數據孤島”現象。當前我國數據要素的開放和共享標準不統一，導致數據的開放和共享難以實施、執行、監督，特別是不同部門、地區、行業、領域等對數據的開放和共享標準還存在差異和沖突。

六是資源環境權益配置面臨區域市場分割，交易主體不足、交易客體不夠、交易結構不合理，供需不匹配。綠色要素市場的跨區域流動受到行政區劃的限制，各地區各部門之間缺乏有效協調和溝通，導致流動程序復雜且成本較高。我國綠色要素市場化改革的激勵和約束機制不健全，綠色要素市場的參與度不高，主要以政府和大型企業為主，缺乏中小企業、社會組織、個人等多元化主體的參與，導致綠色要素市場的供需結構不平衡，市場活力不足。此外，綠色要素定價機制存在缺陷，沒有充分考慮綠色要素的時空差異和多元屬性，未能有效區分綠色要素的質量和效益，導致綠色要素的價格水平偏低，不能有效激勵經營主體節約使用和保護綠色要素。此外，由于不同要素分屬不同部門歸口管理，要素配置主要以單打獨斗形式分別推進，導致要素融合不足、聯動貫通不暢、效能提升困難，難以滿足發展新質生產力的需要。

（三）壟斷行業發展難以適應新的形勢需要，市場化改革范圍和力度仍需進一步突破

一是當前“網運分開、放開競爭性業務”改革仍然不到位。不同行業政企分開、橫向或縱向拆分改革進展不同，“一網獨大”問題仍然存在，且壟斷勢力仍在向上下游產業鏈滲透。例如，鐵路行業雖然實行了政企分開，但“網運合一”高度融合的經營管理體制制約了競爭性環節的市場化改革。現階段，“路網”的公益屬性與鐵路運輸的商業屬性仍然交織在一起，路網的自然壟斷特征與運輸環節的可競爭性相互掣肘，競爭性的市場經營主體仍難以加入鐵路及機車設備供應商體系，也難以參與提供多元化的鐵路運輸服務。

二是我國目前尚未建立適應市場經濟要求的壟斷行業規制體系。監管改革思路未能與自然壟斷環節技術進步、模式創新等新變化相適應，部分領域監管改革滯后于行業變革。在提升投資效率和遏制投資無序擴張方面還缺乏行之有效的監管舉措。自然壟斷環節成本監管、投資監管和價格監管職能相對分散、協同不夠。另外，壟斷行業企業中政府補貼與企業內部業務交叉補貼交織，扭曲了企業經營行為，導致企業收支不清、服務質量難以保障。

（四）政府和市場的關系沒有完全理順，亟須持續完善國家宏觀經濟治理體系

一方面，亟須加快政府職能轉變。部分地區、部門仍然習慣于用行政手段調節經濟，尤其是在面臨經濟下行壓力的情況下，存在對微觀經濟直接干預過多的問題，在一定程度上壓抑了市場成長空間。另一方面，政府存在缺位現象。比如，治理體系的科學性和有效性還有待進一步提升，宏觀政策取向一致性不足，易產生“合成謬誤”；財稅體制不健全導致中央與地方政府事權與財權的劃分不夠合理，稅制結構、征收方式、稅收體系等不適應統一大市場建設，易引發地區間市場分割；對知識產權保護不夠，企業開展自主創新的動力減弱；部分地區營商環境亟須繼續改善。

（五）制度型開放存在諸多“痛點”，亟須聯動推進市場化改革

當前，規則、規制、管理、標準等方面的制度型開放仍存在諸多“痛點”，商品和要素型開放與制度型開放的不協調不匹配問題仍較為突出。例如，規則對接力度不夠，在產權保護、產業補貼、環境標準、勞動保護等尚未實現規則、規制、管理、標準相通相容，國有企業經營、政府采購等邊境內措施與CPTPP（《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》）等國際高水平自貿協定的要求尚有差距；規制不健全，在實現政府數據公開、數據要素跨境流動、電子傳輸免稅等國內立法方面與DEPA（《數字經濟伙伴關系協定》）的理念仍有偏差。此外，服務業亟須擴大開放，參與全球治理體系改革的動力不足。(作者：曾錚   劉方)