文章以德陽市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，剖析工業(yè)用地更新所面臨的難點、問題和困境。
一、工業(yè)用地更新的難點、問題與困境
以工業(yè)為代表的實體經(jīng)濟是推動經(jīng)濟增長的重要支柱。作為工業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵空間載體，工業(yè)用地在地方政府推動經(jīng)濟發(fā)展、參與競爭的增長模型驅(qū)動下，長期實行低成本、飽和式的用地供給模式，這一模式雖然短期內(nèi)促進了經(jīng)濟增長，但也導(dǎo)致了土地資源使用粗放、低效及大量閑置等突出問題。原國土資源部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年二季度，全國105個重點監(jiān)測城市的商業(yè)、住宅、工業(yè)地價分別為6044元/m2、4799元/m2和684元/m2，這表明工業(yè)用地的低成本極大激發(fā)了企業(yè)的拿地動機，甚至催生了部分投機行為。而大量已出讓的工業(yè)用地普遍存在批而未建、投資強度較低、產(chǎn)出動能不足等情況，甚至是國家級開發(fā)區(qū)也未能除外。根據(jù)2019年的數(shù)據(jù)顯示，35個國家級開發(fā)區(qū)中，待建地占可開發(fā)建設(shè)土地超過50%，在全國552家國家級開發(fā)區(qū)中，綜合容積率低于0.5的占比為9.8%，而工業(yè)用地容積率達到1.0及以上的僅占38.3%。
與此同時，企業(yè)通過劃撥或出讓方式獲得的土地，其生命周期往往低于土地使用期限。據(jù)統(tǒng)計，受技術(shù)更新、市場需求變化等因素影響，我國工業(yè)企業(yè)的平均壽命僅為7~8年。在低成本持有工業(yè)用地且缺乏有效監(jiān)管與退出機制的情況下，企業(yè)仍可通過二級市場出租、轉(zhuǎn)讓等方式獲得非正規(guī)的地租收益，這進一步加劇了低效存量工業(yè)用地普遍存在的問題。同時，隨著政府持續(xù)投入公共資源，工業(yè)用地周邊環(huán)境日益改善，企業(yè)出于區(qū)位變化以及對“退二進三”所帶來的級差地租預(yù)期，更加注重工業(yè)用地的資產(chǎn)屬性，往往忽視其作為生產(chǎn)要素的功能，即使停產(chǎn)也不愿輕易退出。若政府試圖收回未到期的土地使用權(quán)，則需要付出巨大的產(chǎn)權(quán)交易成本，而這將導(dǎo)致社會整體利益的損失。結(jié)合政府在供地前期承擔(dān)的土地征收成本，供地后持續(xù)提供的公共產(chǎn)品和城市運營支出成本，與其所獲取的稅收相比較，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，通常需要8~10年才能實現(xiàn)收益平衡。也就是說，政府在一次性、長周期、低地價出讓土地使用權(quán)的同時，失去了對工業(yè)用地資源進行二次高效配置的權(quán)利，導(dǎo)致了存量低效工業(yè)用地更新，特別是“工改工”面臨的困境。
二、工業(yè)用地更新的機制與路徑
新制度經(jīng)濟學(xué)中關(guān)于產(chǎn)權(quán)交易的理論對于分析存量用地更新具有一定的適用性。由于存量土地資源未得到充分利用，催生資源再次調(diào)整分配的訴求，這種訴求進一步引發(fā)了資源相關(guān)權(quán)利主體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整與交易活動。然而，交易成本的高低直接影響交易能否順利達成，從而確立了產(chǎn)權(quán)和交易成本之間的緊密關(guān)系。基于上述原因，加之土地權(quán)屬的復(fù)雜性與制度約束，使得當(dāng)前存量低效工業(yè)用地更新面臨較高的交易成本，土地資源的重新配置、結(jié)構(gòu)調(diào)整和效率提升難以順利實現(xiàn)。
要破解這一難題，應(yīng)從有助于促進產(chǎn)權(quán)交易達成的角度出發(fā)。事實上，近年來，國家及地方政府相繼出臺了一系列旨在推動存量低效工業(yè)用地再開發(fā)的政策措施，通過不斷優(yōu)化制度設(shè)計，努力降低交易成本，以推動產(chǎn)業(yè)升級和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。對此，學(xué)界展開了廣泛的探討，趙民等提出的漸進式制度改革具有一定代表性，他們認(rèn)為，在既定的經(jīng)濟社會發(fā)展背景下，制度變革和權(quán)利界定往往采用漸進方式，產(chǎn)權(quán)界定并不是越明晰越好，在某些情況下，適度模糊的產(chǎn)權(quán)設(shè)定反而可能更高效。也就是說，為了降低存量低效工業(yè)用地更新的交易成本，應(yīng)在現(xiàn)有制度框架下探索具有彈性空間的政策路徑，并根據(jù)不同利益主體的需求，采用協(xié)商式、漸進式等多樣化的更新模式。
總結(jié)國內(nèi)主要城市工業(yè)用地更新的模式路徑，一般包含以下三種主要類型。一是土地收儲整理后再出讓，這是最常規(guī)且產(chǎn)權(quán)界定最清晰的路徑方式。但是，由于這種方式屬于完全的產(chǎn)權(quán)重置，收儲成本巨大，政府為了平衡成本，對土地再開發(fā)出讓抱有強烈的收益預(yù)期，因此一般多適用于“退二進三”類的工業(yè)用地更新轉(zhuǎn)型。二是“非正式更新”，以上海市此前發(fā)展創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的“三個不變”為代表，即在不改變原有土地權(quán)屬的前提下，通過功能置換和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型實現(xiàn)更新。這實質(zhì)上是政府向企業(yè)讓渡了土地的增值收益，以支持在特定時空背景下發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，但對“工改工”仍存在困難。三是“存量補地價”式更新，即企業(yè)在仍保有原土地使用權(quán)益的情況下，發(fā)展符合政策導(dǎo)向、高效利用土地的產(chǎn)業(yè)類型。此模式可根據(jù)土地使用績效按規(guī)劃提高容積率，增加產(chǎn)業(yè)投資強度和土地集約利用程度，并據(jù)此確定增容土地價款的收取比例，以此鼓勵發(fā)展先進制造業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和研發(fā)總部經(jīng)濟等。以上三種模式通過土地用途功能的轉(zhuǎn)變，使土地增值收益能夠覆蓋產(chǎn)權(quán)重置成本，因此實施的難度相對較小。然而，為了防止過度“房地產(chǎn)化”和“去工業(yè)化”，鞏固實體經(jīng)濟基礎(chǔ)并支撐高質(zhì)量發(fā)展，還需要在產(chǎn)業(yè)迭代升級的前提下，不斷探索工業(yè)用地的自身更新，即“工改工”的路徑。這一路徑模式更凸顯出工業(yè)用地不同權(quán)利主體間圍繞著產(chǎn)權(quán)和更新利益分配的復(fù)雜博弈，結(jié)合現(xiàn)實中的多樣化情境不斷探索，才能找到適合實際情況的解決方案，從而實現(xiàn)工業(yè)用地更新的可持續(xù)發(fā)展。(作者：周宇、江浩波、茍建汶)
