文章以德陽市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，從產(chǎn)權(quán)理論的視角提出更新的機制在于土地使用權(quán)益再調(diào)整過程中，產(chǎn)權(quán)交易成本的降低及多元利益主體之間的博弈與再平衡，通過更新策略的制定，結(jié)合實踐案例探討了多種更新的實施路徑，并提出制度調(diào)整完善以及政府在整個過程中核心引領(lǐng)作用的建議。

一、德陽市經(jīng)開區(qū)工業(yè)用地背景與特征

德陽市毗鄰四川省會成都，是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈重要節(jié)點城市，也是成都都市圈的關(guān)鍵組成部分，具有重要的戰(zhàn)略地位。作為中國重大裝備制造業(yè)基地、國家首批新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地和四川省重要的工業(yè)城市，德陽市在裝備制造、能源裝備、新型材料等領(lǐng)域積累了豐富的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。德陽市經(jīng)開區(qū)作為國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，擁有如中國二重、東方電機、東方汽輪機、東方鍋爐、東方風電等一批知名的重型裝備制造企業(yè)，經(jīng)過三十余年的發(fā)展，德陽市經(jīng)開區(qū)取得了顯著成就。然而，其也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。在2020年國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)綜合考核評價中，德陽市排名第59位，相較于2018年最高排名下降27位。53項考核指標中，29項指標低于全國平均水平，暴露出產(chǎn)業(yè)績效較低、轉(zhuǎn)型升級緩慢、創(chuàng)新驅(qū)動不足等問題。與此同時，從土地資源利用情況來看，規(guī)劃可供工業(yè)用地僅剩1084畝（0.723km2），面臨著重點項目難以落地和大量存量工業(yè)用地低效利用的雙重困境。對比來看，按照“十四五”規(guī)劃提出的“工業(yè)倍增”目標，德陽市亟須高效集約利用土地，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以應對這一挑戰(zhàn)。

二、德陽市經(jīng)開區(qū)工業(yè)用地更新策略

德陽市經(jīng)開區(qū)的工業(yè)用地更新是一項面向全區(qū)域的系統(tǒng)工程，結(jié)合德陽市陸續(xù)出臺的《關(guān)于進一步做好閑置土地處置工作的意見》《關(guān)于促進低效工業(yè)用地盤活利用的實施意見》等系列政策，亟須建立一個全面的策略框架體系。首先，對全區(qū)域的存量低效工業(yè)用地進行系統(tǒng)梳理和績效評估，建立一個綜合評價體系，明確不同用地的效益和潛力，為后續(xù)決策提供數(shù)據(jù)支持。其次，通過空間規(guī)劃明確工業(yè)用地布局和空間結(jié)構(gòu)，劃定工業(yè)用地控制線，以更新單元的方式對存量低效工業(yè)用地進行規(guī)劃引導。第三，針對存量低效工業(yè)用地具體情況和經(jīng)開區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向與規(guī)劃要求，設(shè)定政府主導、企業(yè)主導和多元主體共同參與的三種模式進行處置。再者，創(chuàng)新土地使用權(quán)彈性出讓制度和用途管理制度，建立土地出讓后企業(yè)全生命周期的過程管理制度。

2.1 進行存量低效工業(yè)用地評估

系統(tǒng)梳理德陽市經(jīng)開區(qū)存量低效工業(yè)用地使用情況。經(jīng)調(diào)查排摸，全區(qū)范圍內(nèi)共計302幅工業(yè)地塊，其中規(guī)上企業(yè)131家，主要以中國二重、東方電機等重型裝備制造業(yè)為主要代表。從經(jīng)濟密度來看，這131家規(guī)上企業(yè)占用全區(qū)工業(yè)用地面積超過70%，但2020年畝均產(chǎn)值530萬元、畝均稅收9.2萬元、畝均利潤20.2萬元，產(chǎn)值績效低于全國平均水平，而一般企業(yè)則績效更低。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，當前裝備制造業(yè)占比高達83.7%，但其中效益較好、增加值率高的核心零部件和高端裝備的比例較小，且制造業(yè)的數(shù)字化、智能化水平還不高。電子信息、新材料、輕工產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，且缺乏龍頭企業(yè)，導致產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿κ芟蕖Ｔ趧?chuàng)新驅(qū)動方面，德陽市經(jīng)開區(qū)的科技創(chuàng)新能力相對較弱，高新技術(shù)企業(yè)數(shù)比全國國開區(qū)中位數(shù)（75家）少29家、比平均數(shù)（142家）少96家。實際用于科技創(chuàng)新的財政支出僅1199萬元，比全國國開區(qū)中位數(shù)少880萬元、比平均數(shù)少1億元。在土地開發(fā)強度和建筑質(zhì)量方面，除了少數(shù)發(fā)展較好的規(guī)上企業(yè)外，很多地塊的容積率低于0.7、建筑系數(shù)低于30%且建筑質(zhì)量一般及以下的占大多數(shù)。綜合產(chǎn)值績效、投資強度、土地開發(fā)強度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向等多項因素，對經(jīng)開區(qū)的工業(yè)用地進行整體評估，提出了存量低效工業(yè)用地認定標準，并提出了優(yōu)化保留、更新置換及搬遷轉(zhuǎn)型的策略（見圖1），以推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和土地資源的高效利用。

圖1 德陽市經(jīng)開區(qū)存量低效工業(yè)用地評價圖

2.2 加強規(guī)劃空間布局引導

結(jié)合《德陽市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》編制契機，對經(jīng)開區(qū)的工業(yè)用地布局、規(guī)模、結(jié)構(gòu)等方面，需按照城市總體的發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃進行全面謀劃。這一謀劃應在橫向上與周邊城區(qū)實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，在縱向上通過增量與存量用地并舉，形成一體化的規(guī)劃。并且，將謀劃與規(guī)劃內(nèi)容納入國土空間規(guī)劃（見圖2）。根據(jù)調(diào)查評估結(jié)果顯示，德陽市經(jīng)開區(qū)的存量低效工業(yè)用地具有以下特征：以中國二重和東方電氣為代表的龍頭重裝制造企業(yè)在南北形成呼應格局，構(gòu)成了主要的空間結(jié)構(gòu)框架；其周邊布局的產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)企業(yè)及位于綿遠河東側(cè)、經(jīng)開區(qū)早期入駐的企業(yè)，構(gòu)成了低效待更新工業(yè)用地的基礎(chǔ)；而散落于城區(qū)當中零星散布、績效不佳的企業(yè)，則屬于清退搬遷的范疇。由此，確定工業(yè)用地空間布局的原則。一是確立整體的工業(yè)用地空間結(jié)構(gòu)，以108國道等城市主要道路為骨架，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展走廊。二是圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向、依托核心龍頭企業(yè)，從“建圈強鏈”、集中連片的角度劃定工業(yè)集聚區(qū)，按照規(guī)劃目標確定工業(yè)用地控制線的范圍與規(guī)模。在此基礎(chǔ)上，劃定7個更新單元，將低效零散工業(yè)用地的騰退與新增工業(yè)用地掛鉤，實現(xiàn)地區(qū)工業(yè)用地規(guī)模總量的動態(tài)平衡。三是結(jié)合騰退與閑置用地，開展成片規(guī)模化的土地收儲與整備工作，為承載重大產(chǎn)業(yè)項目奠定基礎(chǔ)；四是發(fā)揮科技創(chuàng)新驅(qū)動效應，通過觸媒帶動的方式增加新型工業(yè)、研發(fā)中試、科技創(chuàng)新及公共服務配套設(shè)施及用地。

2.3 設(shè)置差異化的更新路徑模式

以政府為主導，優(yōu)先梳理零星、散落、低效工業(yè)用地，結(jié)合周邊閑置亟待開發(fā)用地，按照土地集中連片開發(fā)導向，通過“政府收儲+項目引進+招拍掛”模式，為重大項目落地騰挪承載空間，確保土地資源的高效整合與利用。以企業(yè)為主導，針對大型龍頭企業(yè)深入挖潛，催生產(chǎn)業(yè)裂變效應。圍繞區(qū)內(nèi)中國二重、東方電機、東方汽輪機等重點央企，結(jié)合企業(yè)現(xiàn)有用地與廠房進行產(chǎn)業(yè)鏈延長和土地二次開發(fā)，提升投資強度和土地利用強度，推動產(chǎn)業(yè)集聚與高效發(fā)展。以多元主體參與、“一事一議”差異化的模式，通過資產(chǎn)重組、股權(quán)合作等方式，盤活存量低效用地、閑置廠房。

三、德陽市經(jīng)開區(qū)工業(yè)用地實踐探索

3.1 政府主導更新

為推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，打造電子信息“新引擎”，德陽市經(jīng)開區(qū)創(chuàng)新性提出“零地招商”和“政府收儲+項目引進+招拍掛”模式。在面對目標招引企業(yè)的用地需求時，結(jié)合前述的更新策略，將八角片區(qū)的一處低效工業(yè)用地與閑置用地區(qū)域統(tǒng)籌謀劃。此舉成功騰退4家低效工業(yè)企業(yè)，由政府對其用地進行統(tǒng)一收儲，并與周邊閑置土地進行歸并，隨后通過國土空間詳細規(guī)劃的修編（見圖3），明確土地二次開發(fā)的各項條件。通過這一模式，德陽市以較低的交易成本盤活了近千畝存量用地，成功引進總投資額50億元的ICT產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域知名企業(yè)——華夏鯤鵬西部科技城電子信息項目。該項目不僅自身將實現(xiàn)產(chǎn)值50億元以上，還將帶動一大批上下游配套企業(yè)的聚集，助力德陽市打造西部領(lǐng)先、國內(nèi)一流的信息通信終端產(chǎn)業(yè)集群。

在圍繞大型企業(yè)構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈的同時，德陽市經(jīng)開區(qū)針對中小企業(yè)特點、集約節(jié)約利用土地的要求，以及類似上述被騰退遷移企業(yè)繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營的訴求，集中建設(shè)了中小企業(yè)孵化園。通過發(fā)行專項債券，建設(shè)包括單層、雙層、三層標準廠房及綜合樓，以及10萬m2的園區(qū)鄰里中心。同時，制定中小企業(yè)孵化園使用管理辦法、租賃優(yōu)惠政策等，提供貼息補貼、升規(guī)入統(tǒng)、貸款等扶持政策，為中小微企業(yè)提供科創(chuàng)孵化、商務、生活、生產(chǎn)等一站式服務。此舉不僅高效利用了土地資源，達到“騰籠換鳥”的效應，增加了未來土地使用權(quán)、發(fā)展權(quán)的調(diào)整彈性，而且有效降低了企業(yè)的投資成本。通過“輕資產(chǎn)”入駐的方式，成功招引華體科技、中科唯實、萬泰機械、東航電站等多家企業(yè)首期進入。

3.2 企業(yè)自主更新

以中國二重為代表的大型央企，面對外部競爭和內(nèi)部挖潛的壓力和挑戰(zhàn)，積極從加強產(chǎn)業(yè)鏈合作、培育壯大新增長點等方面入手，深化央企混合所有制改革，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與土地價值的雙循環(huán)。一方面，企業(yè)自身通過加大投資強度、實施技術(shù)升級改造，在原有土地空間資源基礎(chǔ)上提升產(chǎn)值收益。例如，東方汽輪機依托530余畝（約0.353km2）的鑄鍛車間，與供應鏈上的優(yōu)質(zhì)企業(yè)廣大特材合資成立廣大東汽新材料有限公司。混合所有制改革后，該公司在2021年實現(xiàn)產(chǎn)值5.8億元、新增產(chǎn)值2.0億元，全部達產(chǎn)后可實現(xiàn)產(chǎn)值8.5億元，畝均產(chǎn)值提高近一倍。另一方面，企業(yè)通過自主盤活既有低效利用的廠房和土地資源，提升土地的二次開發(fā)利用強度。如德陽能源發(fā)展集團與東方電氣集團在經(jīng)開區(qū)合資成立國信氫能公司，利用東方鍋爐德陽基地現(xiàn)有廠房及土地，實施國信氫能產(chǎn)業(yè)示范區(qū)項目。同時，引入國機集團對二重廠西片區(qū)土地進行二次開發(fā)，建設(shè)清潔能源裝備產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)項目，打造集風能、水能、核能、光能和氫能等為核心的制造和服務產(chǎn)業(yè)集群。此外，利用二重現(xiàn)有83畝（0.0553km2）土地，實施總投資2.2億元的二重裝備飛輪儲能智能工廠項目。

3.3 多元主體參與更新

針對更新情況較為復雜的宗地，政府通過推動市場主體采用重組、合并、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等市場化方式，優(yōu)化土地利用布局，提高土地資源的利用率。例如，針對涉及債權(quán)債務糾紛、權(quán)證缺失、進入司法程序的博力迅電池有限責任公司200畝（0.133km2）閑置土地及5.3萬m2廠房問題，政府通過“一地一策”方式組建了工作專班，并成立國有平臺資產(chǎn)管理公司參與司法拍賣，進行資產(chǎn)重組。工作專班協(xié)助理清債權(quán)債務關(guān)系、協(xié)調(diào)辦理土地使用證、進行協(xié)議過戶等工作，成功引進潮州三環(huán)集團簽訂總投資66億元的三環(huán)電子元器件及先進材料生產(chǎn)項目。除此以外，旭江智能制造、中艦新材料等公司在經(jīng)開區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，與現(xiàn)有陷入困境的企業(yè)達成合作意向，租賃閑置廠房、購買低效用地，有效盤活了存量資源。

四、結(jié)語

通過工業(yè)用地更新和盤活低效存量資源，德陽市經(jīng)開區(qū)取得顯著成效。2023年，盤活閑置低效用地3412畝（2.27km2），新供應工業(yè)用地3903畝（2.602km2），引進5億元以上重大產(chǎn)業(yè)項目28個，竣工投產(chǎn)重大產(chǎn)業(yè)項目39個，憑借這些成就，德陽市經(jīng)開區(qū)再次上榜“園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展百強”。

根據(jù)前文的理論分析，結(jié)合德陽市經(jīng)開區(qū)工業(yè)用地更新的實踐案例，可以獲得如下啟示。存量低效工業(yè)用地更新的難點，主要來自產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整和置換導致的交易成本高企，而有效降低交易成本將能推動這一工作的開展。首先，掌握充分的信息有助于降低決策成本。對區(qū)域內(nèi)的存量用地進行完整、清晰、準確的評估，有助于厘清更新對象，為分類施策開展更新工作奠定交易成本核算的基礎(chǔ)。

其次，制度成本是產(chǎn)權(quán)交易的核心。政府作為地方治理的主體，通過科學的制度設(shè)計，進行資源的高效率配置。這包括土地出讓方式、出讓年限等土地使用權(quán)的調(diào)整，也包括對土地用途、開發(fā)強度等土地發(fā)展權(quán)的管制。第一，政府通過出臺系列政策措施以讓渡部分權(quán)益的方式鼓勵企業(yè)自主更新，如德陽市出臺的《關(guān)于促進低效工業(yè)用地盤活利用的實施意見》中明確提出，對于被認定為低效工業(yè)用地的原土地使用權(quán)人，在符合規(guī)劃及不改變土地用途的前提下，經(jīng)批準可在原用地范圍內(nèi)進行技術(shù)改造。具體而言，企業(yè)可以通過建多層廠房或?qū)嵤S房改造加層，增加建筑容積率，而不再增收土地價款。此外，對于利用存量土地改建、擴建廠房或增加原廠房層數(shù)提高容積率的企業(yè)，政府將根據(jù)相應標準提供獎勵。第二，規(guī)劃本身也是一種制度，其編制、調(diào)整、審批的過程難度及周期長短，都會直接影響產(chǎn)權(quán)交易的成本。為了有效降低這一成本，政府需要通過提升行政效率，制定科學合理的國土空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃。這不僅能夠確保規(guī)劃動態(tài)同步工業(yè)與社會經(jīng)濟發(fā)展的需求，還能高效調(diào)配資源，減少不必要的交易成本。第三，政府應在制度層面進行相應調(diào)整，通過增強制度的彈性，解決發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題。具體而言，政府可以通過多種方式優(yōu)化供地，如彈性年期出讓、租賃、先租后讓等方式，使土地出讓年限與產(chǎn)業(yè)生命周期、產(chǎn)出效益更加契合。這些措施不僅有助于靈活應對不同企業(yè)的需求，還能推動產(chǎn)業(yè)的持續(xù)升級。第四，政府還需要加強土地供應與開發(fā)利用全程監(jiān)管機制，強化土地出讓合同履約的監(jiān)管機制。特別是對于“未盡其用”的土地，政府要加大清理力度，確保土地資源的合理利用，避免閑置浪費，從而確保土地資源的最大化使用和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

最后，存量低效工業(yè)用地更新涉及多元利益主體間的復雜博弈，無論是采用哪種路徑模式，政府始終是最重要的主體，需要起到核心主導作用。在這一過程中，政府不僅需要進行科學的制度設(shè)計，推動政策落地，還應通過一定程度的權(quán)益讓渡，鼓勵各方參與。這需要政府在組織、推動和探索的過程中起到核心引領(lǐng)作用，凝聚更多力量，共同推動存量低效工業(yè)用地的高效更新與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。(作者：周宇、江浩波、茍建汶)