2025 年中央提出的新型政策性金融工具與運行十年的專項債在多方面存在區別又能協同發力。新型工具由三家政策性銀行運作，資金來源靈活，市場化運作且政府不兜底；專項債由地方政府發行，資金來自債券市場，屬政府 “明債”。新型工具聚焦項目前端補資本金，專項債主攻項目后端建設。
新型政策性金融工具與專項債并非孤立運作，而是通過資本金補充、領域協同、融資創新三大路徑形成“1+1>2”的合力，新型工具可直接注資或貼息降低專項債項目資本金壓力；兩者在支持領域互補，專項債側重基建民生，新型工具補強科創等短板；通過 PSL 資金傳導、債券市場協同實現融資模式創新。
兩者協同申報時，需確保政策合規，規避負面清單，明確資金用途；控制資本金比例，規范 “股貸結合”；篩選項目除專項債收益要求外，要考量新型工具撬動的綜合收益，優先 “兩重” 及政策重疊領域；試點地區利用 “自審自發” 提效，非試點走綠色通道；進行全周期風險管控，明確新型工具股權退出路徑；編制申報材料突出協同邏輯與合規證明。新型政策性金融工具與專項債形成政策 “組合拳”，共同助力實體經濟與高質量發展 。
01、核心區別：兩種工具各有“分工”
新型政策性金融工具與專項債雖同為支持項目建設的重要資金來源，但在實施主體、資金性質、風險承擔等方面存在本質區別，這些差異決定了它們在經濟調控中扮演的不同角色。
1.實施主體與資金來源
新型政策性金融工具：由國家開發銀行、農業發展銀行、進出口銀行這三家銀行負責運作，完全按市場規則辦事。錢的來源很靈活，包括銀行發行的金融債券、央行的PSL（抵押補充貸款）資金，還有中央財政的利息補貼。2025年5月央行下調了PSL利率，意味著這類低成本資金可能會成為主力。更重要的是，政府不兜底、不擔保，風險由市場說了算，不會增加地方政府的隱性債務。
專項債：是地方政府的“專屬債券”，由省、自治區、直轄市政府發行，專門用于有收益的公益性項目。2025年規模已達4.4萬億元，錢全部來自債券市場，還款靠的是政府性基金（比如土地出讓收入）或項目自身的專項收入，屬于政府要背的“明債”。2024年改革后，北京、江蘇等10個地區試點“自審自發”，省級政府自己就能批項目，不用再報國家部委，效率高了不少。
2. 運作原則與風險承擔
新型政策性金融工具的核心特征是“市場化運作+風險隔離”。工具運作中，政府不進行信用兜底，地方政府無需出具還款承諾或承擔兜底責任，風險由市場機制消化。例如，政策性銀行通過自主評審項目成熟度與領域契合度決定投資，若項目收益不及預期，損失由銀行按市場化原則處置，不形成政府隱性債務。
專項債則始終與政府財政緊密綁定。盡管2024年改革后建立了“多渠道償還機制”（允許收益不足時通過財政補助、政府性基金彌補），但本質上仍依賴地方財政信用。從實踐看，土地出讓收入長期是專項債償還的“主力”——2025年專項債規模達4.4萬億元，其還款能力與地方土地市場景氣度直接相關。
3.功能定位：前期引導與后期建設的接力配合
新型政策性金融工具聚焦“項目前端”，核心功能是補充重大項目資本金、解決前期資金約束。例如，它可在專項債資金到位前先行注入資本金，待專項債發行后置換退出，破解“資本金到位不及時延誤項目開工”的難題。2022年政策性開發性金融工具（新型工具的前身）曾通過7399億元資金補充項目資本金，帶動社會資本杠桿比例達1:10，展現出強大的前期引導能力。
專項債則主攻“項目后端”，用于有收益的公益性項目后期建設，實行“收益自平衡”機制——要求項目收益（如收費公路通行費、產業園租金）覆蓋本息1.2倍以上。從投向看，其更傾向于償債能力強、項目儲備多的重點地區，與新型工具“定向支持債務壓力大、基建任務重省份”的特點形成互補。
02、協同發力：1+1＞2的政策效應
新型政策性金融工具與專項債并非孤立運作，而是通過資本金補充、領域協同、融資創新三大路徑形成“1+1>2”的合力，構建起“財政撬動金融、金融反哺財政”的良性循環。
1.資本金補充：破解項目啟動瓶頸
專項債項目普遍要求自有資本金比例不低于20%，但部分地方因財政緊張難以達標。新型政策性金融工具通過兩種方式破解這一約束：
一是直接注資資本金。參照2022年國開基礎設施基金模式，新型工具可通過股權投資或借款補充資本金，且注資比例最高可達項目總資本金的50%。例如，某新興產業園區需1億元資本金，新型工具可注入5000萬元，剩余部分由地方自籌，幫助項目快速滿足專項債申報條件。
二是財政貼息降成本。中央財政對新型工具的貼息政策（如2022年貼息后融資成本僅1.2%），可顯著降低項目綜合負債壓力。以一個總投資10億元的專項債項目為例，若新型工具補充2億元資本金（占比20%），按1.2%的成本計算，年利息僅240萬元，遠低于市場化融資5%以上的利率水平。
2. 領域協同：拓展政策覆蓋邊界
專項債擅長支持基建、民生工程，新型政策性金融工具則能補上科創、消費、外貿等領域的“短板”：
科技園區建設：專項債修廠房，新型工具給企業發研發貸款；
港口升級：專項債搞硬件改造，進出口銀行給外貿企業貸流動資金；
國家重大戰略項目（如“兩重”建設）：前者補資本金，后者保建設，加速落地。
3. 融資模式創新：構建閉環生態
新型工具與專項債的協同，打破了財政與金融的壁壘，形成多層次融資閉環：
PSL資金傳導是核心路徑之一。央行通過PSL向政策性銀行提供低成本資金，政策性銀行再以“股貸結合”方式投入專項債項目，形成“央行→政策性銀行→項目資本金→專項債放量”的鏈條。2025年PSL利率下調后，這一鏈條的資金成本進一步降低，預計可帶動更多專項債項目落地。
債券市場協同則拓展了資金來源。一方面，支持科技型企業發行科創債，與專項債共同投資同一產業鏈（如專項債建設產業園、科創債支持企業研發）；另一方面，通過REITs盤活存量資產——政策性工具參與收購專項債形成的保障性住房、產業園等資產，再通過REITs市場化退出，回收資金可循環用于新項目，實現“投資-退出-再投資”的良性循環。
03、申報實操：合規與效率并重的關鍵要點
新型政策性金融工具與專項債的協同申報，需嚴守政策邊界、優化操作流程，確保資金“用得對、用得好”。結合2025年最新政策，實操中需重點關注六大事項：
（一）政策合規性
兩類工具的協同必須規避“負面清單”項目，包括完全無收益工程、樓堂館所、主題公園、仿古城開發等。同時，資金用途需嚴格隔離：新型工具補充的資本金僅限“正面清單”行業（如數字經濟、低空經濟、機場智能化改造），專項債資金則不得用于經常性支出或債務利息償還。
例如，某地級市計劃建設文旅綜合體，其中景區道路、游客中心等公益性設施可申請專項債，而配套的商業酒店建設則可由新型工具補充資本金，兩者需在申報材料中明確劃分資金用途，避免混同。
（二）資本金操作
專項債項目資本金比例需≥20%，新型工具注資不得超過總資本金的60%（如1億元資本金中，新型工具最多注入6000萬元），剩余部分需由地方政府或項目單位自籌，避免過度依賴政策性資金。
在“股貸結合”模式中，需明確股權投資與配套貸款的償還優先級——通常貸款本息優先于股權退出，且需在協議中約定風險分擔機制。例如，國開行為科技園區提供1億元資本金搭橋貸款（股權性質）和5000萬元配套貸款，需明確貸款本息優先從項目收益中償還，股權退出則安排在項目穩定運營后。
（三）項目篩選
專項債項目需滿足“收益覆蓋本息1.2倍以上”的基礎要求，而引入新型工具后，還需額外驗證“綜合收益”——包括項目自身收入與工具撬動的產業鏈收益。例如，某文旅項目除門票收入外，需測算新型工具支持的配套商業設施租賃收入，確保整體收益可覆蓋兩類資金成本。
此外，項目需優先選擇“兩重”領域（重大戰略、重點安全）和政策重疊領域（如存量商品房收購、閑置土地盤活），2025年這類項目將享受申報綠色通道。
（四）流程優化
試點地區（北京、四川等10地）可利用“自審自發”機制，將協同項目優先納入本地清單，跳過國家部委復審，縮短審批時間。對已獲批的專項債續建項目，若引入新型工具補充資本金，可免于重新申報，經省級批準后直接發行，大幅提升效率。
非試點地區則可依托“在建項目綠色通道”，對符合條件的項目簡化審核流程。例如，某高速公路續建項目需補充資本金，可憑原專項債批復文件及新型工具注資協議，直接向省級部門申請資金到位，無需重復提交項目可行性研究報告。
（五）風險管控：全周期監控與退出設計
兩類資金需納入同一監測平臺（如財政部地方政府債務信息系統），禁止挪用至工資發放、房地產開發等領域。項目單位需建立“資產-收益”臺賬，按月披露經營性現金流，確保資金流向可追溯。
新型工具的股權資金需明確退出路徑：通常要求5年內通過REITs、資產證券化或社會資本回購退出，并在方案中設立償債備付金（一般不低于當年應付本息的1.5倍），應對收益不及預期風險。
（六）材料編制：突出協同邏輯與合規背書
申報材料需包含“一案兩書”（實施方案、法律意見書、財務評估報告），并單設章節說明協同邏輯：包括資本金注入方式及占比、兩類資金的收益隔離機制、風險緩釋措施（如省級財政出具的合規性承諾函）。
法律意見書需明確資金用途合規性，財務評估報告則需分項測算兩類資金的償債覆蓋率——例如，專項債部分需單獨計算項目收益對其本息的覆蓋倍數，新型工具部分則需評估股權退出可行性，避免資金混同導致的責任模糊。從專項債到新型政策性金融工具，政策創新始終圍繞“幫實體、穩增長”。這對“組合拳”一個打前期、一個保后期，一個補短板、一個強基礎，正成為推動高質量發展的重要動力。看懂它們的協同邏輯，才能更好地借力政策東風。
