新修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》(以下簡稱新《條例》)于2021年9月1日起施行，這是繼2019年8月修訂土地管理法后，我國土地制度又一次重要的立法行動。新土地管理法最主要的制度突破是將以放權(quán)賦能為導(dǎo)向的農(nóng)村土地制度改革經(jīng)驗，特別是允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市寫進法律以及大幅下放建設(shè)用地審批權(quán)限。
新《條例》細化了嚴(yán)格土地管理措施，首次從法規(guī)層面提出國家對耕地實行特殊保護、規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法對建設(shè)所占用耕地耕作層的土壤利用作出合理安排、明確耕地保護的責(zé)任主體是省級人民政府以及明確國家建立耕地保護補償制度等，體現(xiàn)了從嚴(yán)管理與放權(quán)賦能結(jié)合，既強化土地利用監(jiān)管，又激活土地資源要素。
黨的十八大以來深化土地制度改革和土地法制建設(shè)的豐富實踐，反映了國家土地治理的新理念、新任務(wù)、新要求，各級政府和廣大市場主體應(yīng)準(zhǔn)確把握。
以公有制為核心的中國特色土地制度，是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是我國重要的制度和政治優(yōu)勢。憲法規(guī)定，城市土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。堅持社會主義土地公有制，是深化城鄉(xiāng)土地制度改革不可逾越的制度“紅線”。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，土地集體所有制不僅不能弱化、虛化，而且應(yīng)當(dāng)強化、實化。
市場配置和政府管控“雙管”齊下、寬嚴(yán)相濟，是未來深化土地制度改革的總方向。有的地方建設(shè)用地?zé)o序擴張、閑置低效，既是市場體系不完善、地價調(diào)節(jié)不充分的結(jié)果，也是用途管制乏力、政府監(jiān)管缺失的表現(xiàn)。新土地管理法和新《條例》的修訂，一方面著力推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、優(yōu)化建設(shè)用地審批流程，目的是通過推進土地要素市場化配置和擴大地方用地自主權(quán)，促進用地節(jié)約集約，盤活沉睡的土地資產(chǎn);另一方面著力強化國土空間規(guī)劃和用途管制，目的是規(guī)范土地市場秩序，維護土地利用的社會整體利益。
統(tǒng)籌發(fā)展和安全，必須嚴(yán)守耕地和生態(tài)保護紅線。對于一個14億多人口的發(fā)展中大國來說，糧食安全始終是“國之大者”，耕地保護始終是土地管理的首要任務(wù)，必須堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。與此同時，應(yīng)對全球氣候變化和我國生態(tài)環(huán)境面臨的嚴(yán)峻形勢，堅持保護優(yōu)先、綠色發(fā)展，持續(xù)推進生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)、筑牢生態(tài)安全屏障體系，成為國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)。這是新土地管理法和新《條例》進一步從嚴(yán)保護耕地和生態(tài)環(huán)境的時代背景。
堅持平等保護城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)，推動城鄉(xiāng)土地要素公平交換和有序流動。改革開放以來土地制度的改革和調(diào)整，核心是土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，重點是在堅持土地公有制基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)。針對城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不平等問題，要在深化城鎮(zhèn)國有土地“兩權(quán)分離”改革的同時，著力探索農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，推動城鄉(xiāng)土地要素公平交換和有序流動，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
堅持處理好農(nóng)民與土地關(guān)系，夯實農(nóng)村社會穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)。土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基本條件。農(nóng)民與土地結(jié)合得好不好，事關(guān)農(nóng)民土地權(quán)益保障和農(nóng)村社會穩(wěn)定，是衡量改革成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。
處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，不是要放棄政府責(zé)任，退回到小農(nóng)經(jīng)濟。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既是獨立的市場主體，又是基層社會組織，有明確的社區(qū)邊界，僅靠產(chǎn)權(quán)交易無法實現(xiàn)對相關(guān)利益主體間復(fù)雜經(jīng)濟社會關(guān)系的合理調(diào)節(jié)，需要政府給予必要的統(tǒng)籌和引導(dǎo)。
農(nóng)村土地制度改革要在堅持農(nóng)民主體地位、尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神的基礎(chǔ)上，著力完善用途管制、市場配置、收益共享、持續(xù)發(fā)展機制，不斷提升土地治理能力和治理水平。
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