隨著“十三五”生態環境保護規劃的實施進入尾聲，“十四五”生態環境保護規劃（以下簡稱“《規劃》”）前期研究勢在必行。“十四五”即2021～2025年，既是中國經濟社會發展第十四個五年規劃期，又是污染防治攻堅戰取得階段性勝利、繼續推進美麗中國建設的關鍵期。“十四五”期間，要堅持綠色發展理念，自覺把經濟社會發展同生態文明建設統籌起來，努力實現環境效益、經濟效益和社會效益多贏。科學編制“十四五”生態環境保護規劃要做好如下五點重點工作：

 

 

一是深刻剖析機構改革以來環境管理的最新形勢與存在問題

 

（1）累積性環境問題成生態環境管理的短板。

十九大以來生態環境機構改革后，生態環境管理部門增加了海洋、地下水、氣候變化、排污口與農業面源污染等管理職能。眾所周知，我們國家經過30多年持續快速發展，部分生態環境問題集中凸顯，如珠三角水體黑臭、京津冀霧霾圍城等問題已引起全社會的高度關注，成為環境質量全面改善的制約因素和生態文明創建的短板。這些問題是污染長期累積到一定程度后在短時間內集中爆發的結果，污染來源復雜多樣，導致污染治理技術難度高，重大環境基礎設施難以落地，治理管理邊際成本不斷增大。

 

（2）生態環境制度建設亟待突破性落地。

國家《生態文明體制改革總體方案》明確要求構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度等八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系。十九大之后，對生態文明制度建設提出了更高要求。目前大部分城市自身深化改革也進入攻堅期，突破思想觀念和利益固化的藩籬難度加大，這需要在生態紅線制度、自然資源資產核算和審計、生態環境損害評估鑒定以及責任追究等重點領域率先突破落地。

 

（3）經濟發展不平衡制約了生態環境保護整體性推進。

站在全國層面看，區域自然稟賦差異較大，經濟社會發展很不均衡，東部珠三角、長三角等地區經濟發達，而西藏、云南等西部省份基礎設施與公共服務水平比較落后，客觀上導致了生態環境保護參差不齊，極大制約了生態文明建設的全域整體推進。同時，生態補償制度尚未系統建立，制約了以保護生態環境為主的西藏、云南等西部少數民族地區經濟社會的發展，使生態環境保護工作更顯困難，面臨挑戰。
 

 

二是充分明確“十四五”生態環境保護規劃的定位與原則

 

（1）戰略引領，問題導向。

圍繞美麗中國建設戰略節點，謀劃未來五年乃至更長一段時期生態文明建設和生態環境保護的戰略布局、目標指標、重點任務和保障措施。繼續開展重點領域科技攻關，為科學決策、環境管理、精準治污提供支撐，同時充分調動企業技術創新活力，帶動生態環保產業創新發展，助力經濟高質量發展。要注重科學合理，堅持以改善生態環境質量為核心，以解決突出生態環境問題為重點，明確生態環境保護重點任務措施和重大治理工程，做到規劃目標任務科學合理，切實增強規劃的科學性、針對性、可行性和有效性。

 

（2）綠色發展，生態優先。

生態環境保護已成為推動經濟高質量發展的重要力量和抓手。綠色發展是構建高質量現代化經濟體系的必然要求，也是解決生態環境問題的根本之策。要凸顯綠色發展，用綠色發展的成果提升整體發展的質量，將協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護的要求體現在規劃的方方面面。要體現科技創新堅持保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念，建立生態優先的決策機制，實行嚴格的環境保護制度，充分發揮環境保護優化經濟發展的綜合作用，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，構建生態文明的新景觀。

（3）示范創新，彰顯特色。

按照國家生態文明示范建設的要求，全面加強生態空間、生態經濟、生態環境、生態制度、生態文化與生態生活等方面的示范創新。優化國土空間格局，推進產業轉型升級，大力提升環境質量，傳承優秀生態文化，構建和諧優美的生態人居體系，探索和實施系列生態文明建設體制機制改革，充分體現質量和創新驅動的特色，探索具有地方特色的生態文明發展模式。

 

（4）政府主導，共治共享。

綜合運用政府“有形之手”、市場“無形之手”和社會“自治之手”，建立健全緊密聯系的制度框架，對政府、企業和社會的生態環境行為進行有效規范、引導和監督。加強政府和企事業單位環境信息公開，強化環境監管執法，構筑多渠道公眾參與機制，形成政府、企業和社會多元主體參與及多方互動的“共治共享”的生態環境治理模式。

 

三是科學設置“十四五”生態環境保護規劃的目標與指標

 

（1）建設目標

構建以主體功能為導向的生態空間體系、以循環高效為特征的生態產業體系、以防治結合為重點的環境保護體系、以人與自然和諧為基礎的生態生活體系、以多元共治為目標的生態制度體系，力求建成“國土空間布局合理，發展模式綠色高效、生態環境優美宜居、生活方式低碳節約、生態制度完善健全”的生態環境保護體系。

 

（2）建設指標

根據國家、生態環境部具體要求，結合地方實際，從生態空間、生態經濟、生態環境、生態生活、生態制度5個方面優化創建指標。考慮到不同地區生態環境保護的復雜性與系統性，綜合考慮生態環境保護的尺度性與區域生態文明建設共性和差異性，指標應包括約束性指標、參考性指標與特色指標，以此引導不同區域生態環境保護的管理需求。 
 

 

四是積極謀劃“十四五”生態環境保護規劃的重點任務

 

（1）堅持環境優化，全面推動綠色發展。

堅持環境優化，要將協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護的要求體現在規劃的方方面面。要充分調動企業技術創新活力，帶動生態環保產業創新發展，助力經濟高質量發展。要注重科學合理，堅持以改善生態環境質量為核心，以解決突出生態環境問題為重點，明確生態環境保護重點任務措施和重大治理工程，做到規劃目標任務科學合理，切實增強規劃的科學性、針對性、可行性和有效性。

 

優化產業布局。將環境保護作為推動綠色發展的重要抓手，強化環保引導和調控作用，嚴格落實環境空間管控，積極引導產業綠色低碳循環發展，形成節約資源和保護環境的空間布局、產業結構和生產生活方式。嚴格執行差別化環境政策，推動形成與主體功能區相適應的產業空間布局。優化開發區實施更嚴格的環保準入標準，加快推動產業轉型升級，以資源環境承載力為先決條件，防止污染轉移和過度開發，推動區域產業聚集化和綠色化發展。

 

增加綠色供給。加快構建綠色制造體系，強化全生命周期綠色管理。推行節能低碳產品、環境標志產品和有機產品認證、能效標識管理，建立統一的綠色產品體系，增強綠色供給。完善綠色采購制度，制定政府綠色采購產品目錄，統籌推行綠色產品標識、認證。建立綠色包裝標準體系，推動包裝減量化、無害化和材料回收利用，逐步淘汰污染嚴重、健康風險大的包裝材料。充分發揮鏈主企業和龍頭企業牽頭作用，組織推行綠色供應鏈環境管理試點。

 

培育環保產業。大力培育以“低碳”為特征的節能環保、新能源、互聯網、生物、新材料、文化創意等新興產業，形成以高科技產業和現代服務業為主的低碳產業體系。實施節能環保產業重大技術裝備產業化工程，推動低碳循環、治污減排、監測監控等核心環保技術、成套產品、裝備設備研發。推動節能環保技術咨詢、系統設計、設備制造、工程施工、運營管理等專業化服務綜合發展，推動環保產業鏈上下游整合，大力發展環境服務綜合體。 

 

（2）堅持污染防治，全面改善環境質量。

全面推進空氣質量改善。以空氣質量改善為目標導向，大力實施城市空氣質量達標管理，樹立一批標桿城市，先行達到更高的空氣質量標準。以多污染物協同減排和精細化管理為重點，持續深化常規污染源治理，強化新型污染物協同控制。分類實施城市空氣質量穩定達標管理，深化工業源污染治理與重點污染源脫硫脫硝，繼續強化機動車污染防治。加強港口船舶污染防治，積極推進非道路移動機械污染與面源污染的防治。

 

持續推進水環境質量達標。全面貫徹《水污染防治行動計劃》，實施“抓兩頭促中間，帶動水環境質量全面改善”的治水策略，以流域控制單元為基礎推進精準治污，建立水源安全保障、水污染嚴格控制、治水管理一體化的保護與防控體系。加強重要江河湖庫水質保護，嚴格落實區域供排水通道保護要求，優化調整飲用水源布局。系統控制流域污染水體，強化城市建成區黑臭水體治理。加強近岸海域和地下水污染防治。完善污水處理系統，繼續推進污水處理設施建設與改造。

 

加強土壤污染防治。堅持“預防為主、保護優先、風險管控、分類別、分用途、分階段進行管控治理”的思路，編制實施土壤污染防治方案，以耕地土壤環境保護為重點，嚴控新增土壤污染，實施農用地和建設用地土壤環境分級和分類管理，加快推進受污染土壤的治理與修復試點，解決一批土壤污染歷史遺留問題。

 

提升生態系統保護。以“綠水青山就是金山銀山”理論為指導，強化山水林田湖“生命共同體”意識，維護生態安全格局，加強生態系統建設，保護生態多樣性，提升生態系統完整性、穩定性和服務功能，促進人與自然和諧共生。強化綠色生態安全屏障建設與保護，加強自然保護區和重要濕地等生態節點保護和建設，加強藍色海岸帶保護與修復。

 

（3）堅持改革創新，全面完善制度體系。

完善環境法律法規。加快制修訂國家環境法律與地方環境法規，鼓勵地市推進地方環境立法。穩步推進重點行業、重點污染物、重點區域流域排放標準的制修訂，組織開展污染防治技術標準、清潔生產審核技術標準和污染物檢測技術標準等制修訂工作，不斷完善地方標準體系，加強環境標準實施評估。

 

改革環境管理體制。實施省級以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，明確各級環境監測監察機構的事權劃分。完善總量控制制度，實施差異化管理，環境質量狀況較差的地區要承擔更多的減排任務。實施核查核算，優化增量核算方式，大力推動行業減排、工程減排、自主減排。建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度。

 

健全生態補償制度。建立財政補助、異地開發、協議保護等多渠道保護與補償方式，進一步加大對重點生態功能區政策支持和財政轉移支付力度，強化生態保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。深化跨界河流交接斷面水質達標考核，選擇有條件的重點跨界流域開展生態補償試點，建立流域生態補償與污染賠償雙向機制。

 

（4）堅持能力建設，全面提升治理水平。

完善環境監測網絡。整合優化環境質量監測點位，建設涵蓋大氣、水、土壤、噪聲、生態、輻射環境等要素，布局合理、功能完善的生態環境質量立體監測網絡。開展“點、線、面”結合的移動源污染監測技術體系研究，構建“點面結合、地空一體”的移動源污染立體監測技術體系與監測示范區。

 

健全環境監察體系。建立環保督察工作機制，對各地黨委、政府及有關部門貫徹落實環境保護決策部署、處理突出環境問題、履行環境保護責任等有關情況開展督察。推進聯合執法、區域執法、交叉執法，全面實施環境監管網格化、全覆蓋管理。強化污染源日常環境監管，推動環保行政執法與刑事司法的高效銜接，建立跨行政區劃環境資源審判機構，推動環境案件集中管轄與審理專業化。

 

構建環保創新體系。強化企業技術創新主體地位，發揮市場對綠色產業發展方向和技術路線選擇的決定性作用。加大環保科技投入，主動聯合國內外高水平科研機構，全面對接“水、氣、土”三大行動計劃，實施一批重大環保科研項目，攻克一批環保熱點難點問題和關鍵共性技術，產出一批高水平科研成果，全面提升環境管理的科學決策、精準施策能力。

 

加快科技創新。要加快推廣先進適用的科技成果，在清潔生產、生態環境保護、資源綜合利用與廢棄物資源化、生態產業等方面，積極開發、引進和推廣應用各類新技術、新工藝、新產品。要建立生態環境信息網絡，完善生態環境動態監測網絡，開展環境現狀普查，建設環境資源數據庫，實現信息資源共享和監測資料綜合集成。推進環境科技創新，發展技術先導型、資源節約型、環境保護型的產業和產品，加速科研成果的生產力轉化。
 

 

五是統籌完善“十四五”生態環境保護規劃的保障體系

 

加強組織領導。要充分認識加強環境保護工作的重要性、緊迫性和艱巨性，切實加強對《規劃》實施工作的組織領導，采取強有力措施，從解決當前的突出環境問題入手，大力推進本規劃實施。要建立各地之間、各部門之間的溝通協調機制，定期召開協調會，研究解決推進《規劃》實施過程中遇到的重大問題。

 

加大資金投入。一要加大財政投入力度，把生態環境保護建設資金納入年度財政預算，保證逐年有所增長；二要建立多元化融資渠道，發揮市場機制配置資源的基礎性作用，支持生態環境保護項目進行設備融資、發行企業債券、福利彩票和上市融資等；三要推進生態環境保護建設項目市場化、產業化進程，充分發揮市場機制在生態保護配置中的作用。

 

細化評估考核。建立《規劃》實施情況年度調度機制，細化《規劃》實施的考核評估機制。將規劃目標和主要任務納入各地、各有關部門政績考核和環保責任考核內容。建議2022年和2025年底組織第三方評估機構對《規劃》實施情況分別進行評估。其中，依據中期評估結果可對規劃目標任務進行科學調整，評估結果作為考核依據并向社會及時公布。

 

完善監督機制。暢通監督渠道，發揮行政監察、組織人事、統計審計等部門的監督作用，完善政府向人大、政協的報告和溝通機制。發揮社會各界對規劃實施情況的監督作用，積極開展公眾評價。加強《規劃》宣傳，增強公眾對《規劃》的認知、認可和認同，營造全社會共同參與和支持《規劃》實施的良好氛圍，全面推進《規劃》的落地實施。