建國以來，特別是改革開放以來，我國政府規劃和城鎮規劃等制度體系和編制程序，逐步完善與優化，但是規劃編制與執行中長期存在缺陷，如：規劃編制自上而下為主；規劃編制受到過多的行政干預，缺少對市場規律和專業權威的尊重；規編成果以規劃末期發展圖景的靜態規劃為主；對市場與環境變化預測少；缺乏規劃期內未來趨勢探索和多種發展情景的模擬；規劃過于理想化和追求形式；對社會服務研究不夠，生態和環境保護規劃重視不夠；某些土地使用違反土地總體規劃；規劃各方參與與社會宣傳不夠；規劃嚴肅性不夠且執行力較差等。

 

各類規劃實施漏洞。我國政府規劃存在部分規劃缺失、規劃內容滯后、規劃主管機構過多、規劃編制分散、不同規劃相互分割，功能重復或交叉，各自為政，各自組織規劃編制、規劃審批、規劃執行等跨部門管理，跨部門編制與審批協調困難，造成了極大的人力、資金、資源、時間等浪費，降低了經濟與項目開發效率，出現了阻礙經濟發展的問題和矛盾，有待盡快優化和深度改革。

 

我國規劃實踐演變

我國建國初期，政府規劃體系相對零散，城鎮化規劃基本空白。

 

十一屆三中全會以后，我國初步確立了對外開放的改革道路，城市建設進入高速發展軌道，西方理論引入我國實踐，綜合國土規劃、城市 /區域規劃、大城市市域規劃等逐步借鑒和完善。

 

1989年，《中華人民共和國城市規劃法》提出“國家實行嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城市的方針”，將城鎮體系規劃納入法定規劃框架內。根據該法，我國城鎮體系規劃包括全國、省、自治區和直轄市層面的城鎮體系規劃，以及各地級市、縣市級總體規劃內容框架內的城鎮體系規劃。

 

20世紀 90 年代后期，《中國二十一世紀議程》提出適當控制大城市人口增長過快的勢頭，發展大城市的衛星城市，積極發展中小城市與大力發展小城鎮。2005年《全國城鎮體系規劃(2005—2020)》推動了城鎮規劃發展。

 

2005年，國務院發布《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》（國發[2005]33號），對五年規劃編制提出了明確的要求。2007年國務院發布〈國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見〉（國發[2007]21號）。

 

2007年“國家發展和改革委員會關于印發《國家級專項規劃管理暫行辦法》的通知發改規劃[2007]794號”規定，國家級專項規劃是指國務院有關部門以經濟社會發展的特定領域為對象編制的、由國務院審批或授權有關部門批準的規劃。

 

關于我國城市發展階段，國內學者和部委機構有不同觀點。

 

三階段理論。《新區總體規劃編制的理念與內容創新實踐》中提出了“我國新區建設經歷了工業發展帶動型、疏解老城壓力型、低碳生態型三個階段”：

 

一是，工業發展帶動型。我國當代的第一代新城主要通過工業用地的建設帶動新城的開發，以土地換投資，從而帶動城市的基礎設施建設，經過多年的發展，這類新區有的已經完成了從工業增長向綜合性新區的轉變。
二是，疏解老城壓力型。城市化已經成為我國重要的發展戰略。經過多年的城市快速發展，我國許多老城區已經不能滿足城市發展的需要。為了培育新的城市中心并分散老城中心區交通壓力，新城建設應運而生。它不僅能帶動周邊地區的城市化，也能有效地疏散和緩解老城的人口、產業及部分職能壓力，構筑多中心的城市發展體系，促進城市空間結構的良性發展。以觸媒啟動為主，通過觸媒建設，帶動周邊地區的土地升值，完成基礎設施的建設。
三是，低碳生態型。中國第三代新城將是在“低碳”、“生態”理念指導下的新型人居環境示范區。以循環經濟和低碳經濟等模式促進新型低碳新城、生態新城，將會被廣泛認可并逐步成為21世紀城市可持續發展的理想范式。

 

五階段研究成果。近年來，吳維海及研究團隊歸納了國內外案例和文獻，逐步形成了我國城市與產業園發展五個階段的理論成果。2014年9月份，吳維海為河北省保定市市委、市政府、市政協、市人大及各縣市區數千黨政干部，進行了政府規劃與園區運營講座，創新提出了我國城市和產業園發展5個階段的實踐成果:我國城市和產業園發展一般經歷由低到高的發展階段，包括：生產要素聚集階段、產業主導階段、創新突破階段、都市科技階段和生態文明家園階段。這些階段可能是跳躍式的，不一定每個階段必然經過，或者有時候幾個階段的產業特征并存。在不同的發展階段，呈現不同的功能、特征和驅動方式等。具體如下圖所示：

圖1我國城市和產業園發展五個階段

 

“多規合一”改革

 

黨中央、國務院、國家部委、規劃編制機構和專家積極探索政府規劃體系改革，實施“多規合一”實踐。2014年，國家發改委、原國土部、原環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖。

 

“多規合一”指推動國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃的相互融合，融合到一張可以明確邊界線的市縣域圖上，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖，解決現有的這些規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題。 “多規合一”試點的主要任務是，探索經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護等規劃“多規合一”的具體思路，研究提出可復制可推廣的“多規合一”試點方案，形成一個市縣一本規劃、一張藍圖。探索完善市縣空間規劃體系，建立相關規劃銜接協調機制。具體任務是：合理確定規劃期限。統籌考慮法律法規要求和相關規劃的特點，探索確定統一協調的規劃中期年限和目標年限，作為各類規劃銜接目標任務的時間節點。以2020年作為規劃的中期年限，研究探索將2025年或2030年作為規劃中長期目標年限的可行性和合理性。

 

合理確定規劃目標。把握市縣所處的大區域背景，按照縣市的不同主體功能定位，以及上位規劃的要求，統籌考慮經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等相關規劃目標，研究“多規合一”的核心目標，合理確定指標體系。

 

合理確定規劃任務。按照資源環境承載能力，合理規劃引導人口、產業、城鎮、公共服務、基礎設施、生態環境、社會管理等方面的發展方向與布局重點。探索整合相關規劃的空間管制分區，劃定城市開發邊界、永久基本農田紅線和生態保護紅線，形成合理的城鎮、農業、生態空間布局，探索完善經濟社會、資源環境政策和空間管控措施。

 

構建市縣空間規劃銜接協調機制。從支撐市縣空間規劃有效實施的需要出發，提出完善市縣規劃體系的建議，探索整合各類規劃及銜接協調各類規劃的工作機制。《通知》要求，研究制定“多規合一”試點方案，探索實現“多規合一”的技術路徑和具體內容。形成推進“多規合一”試點工作的方案，上報經濟體制與生態文明體制改革專項小組。《通知》提出，國家發展改革委將會同國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部，做好試點工作的統籌指導，加強對重點難點問題的調查研究，及時組織開展咨詢論證，適時將試點經驗進行提煉總結，上報中央全面深化改革領導小組推廣實施。

 

近年來，國家實行部委職能的重大調整和職責重組，整合設立了自然資源部、生態環境部等行業部委，調整了國家發改委、住建部、水利部、原環保部、原國土資源部等職責，進一步優化了規劃部門及規劃編制流程。為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題，實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理，方案提出，將國土資源部的職責，國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合，組建自然資源部，作為國務院組成部門。

 

上海市、廣東省、重慶市等各地政府積極探索“多規合一”的實踐與規劃改革。

 

上海市積極推進三規合一試點。上海市2008年實行了國土資源部門和規劃部門的合并試點，逐步實施“兩規合一”，在嘉定、青浦開展了改革試點。積極推動土地利用規劃、城市總體規劃和經濟發展規劃的“三規合一”改革試點。

 

廣東省云浮實施“三規合一”試點。云浮政府構建“一套規劃、統一規劃、統一平臺、分工實施”的“三規合一”整體方案。成立了規劃審批委員會，是政府規劃的決策機構，對規劃建設的重大事項決策與審議，其意見作為地方政府進行土地行政審批、管理與決策的主要依據。規劃審批委員會下設的規劃監督監察委員會，是規劃委員會的監督機構，對規劃執行進行監督并提出意見。監督意見是市監督局予以處罰的主要依據。成立“規編委”，統籌規劃編制與審批，對原來由發改委編制的經濟發展規劃、城鄉規劃局編制的城鄉總體規劃、國土資源局編制的土地利用規劃三者合并和上收，由“規編委”統一編制與審查。“規編委”下設總規劃師和總建筑師，負責規劃編制的技術把關。“規編委”下設地理信息中心，構建“一個平臺、統一標準、分類管理”的規劃管理體系，對經濟發展、交通、市政、環保、教育、文化等地理信息管理工作，制定多規適用、認可的技術標準與規則。特定規劃編制定稿之后，分別由發改委、國土資源部和城鄉規劃局具體實施。實施過程中發現的問題，及時反饋到信息平臺處理，如有必要，反饋給“規編委”調整規劃，形成實施、反饋、調整的循環過程。

 

重慶市推動“五規合一”試點。由重慶市發改委牽頭，實行“四規疊合”，要求同時編制四個規劃和疊合規劃，實施規劃的一張圖、建設一盤棋、管理一張網，依據“國土定量、規劃定位”規劃的思想，建設用地指標依據土地總體規劃。按照“框架、彈性利用”的原則進行具體布局，將可調整的建設用地指標在空間上進行布局。“四規疊合”工作由“四規疊合”工作小組管理，采取自上而下，自下而上，綜合平衡，聯合審批的工作流程，由“四規疊合”工作小組下達各區主體功能定位和重要控制指標的具體數據，作為相關規劃編制的依據；各單位開展國土空間狀況調研，形成方案初稿；“四規疊合”工作小組根據各單位上報的方案綜合平衡，提出修改意見；各單位根據“四規疊合”反饋的修改意見，完成規劃修改，再上報“四規疊合”工作小組，進行聯合審批。在各規劃編制的基礎上，形成綜合四規影響要素的規劃方案，用于指導五年發展規劃。