“十四五”規(guī)劃是后小康時代的第一個五年規(guī)劃。中央財經(jīng)委員會辦公室經(jīng)濟二局副局長董煜，在2019年第8期《中國行政管理》（國務(wù)院辦公廳主管、中國行政管理學會主辦）發(fā)表文章《完善和創(chuàng)新五年規(guī)劃編制的幾點思考》。以下為文章內(nèi)容。

 

一、創(chuàng)新編制方法

規(guī)劃編制方法是規(guī)劃成功的前提。好的規(guī)劃，不是關(guān)在房間里寫出來的，不是拍腦袋拍出來的，而是經(jīng)過認真的分析和科學的預(yù)測研究出來的。在前期研究階段，原有的方式主要是委托課題和調(diào)研，匯總各部門、各地方和各領(lǐng)域?qū)＜业慕ㄗh。過去也提過一些創(chuàng)新的設(shè)想，但當時的技術(shù)條件還無法提供有效的支撐。信息技術(shù)發(fā)展到今天，有必要且有足夠條件在規(guī)劃編制中發(fā)揮更大作用。

 

一是運用大數(shù)據(jù)做好前期研究。過去規(guī)劃編制對大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，很大程度上還停留在其統(tǒng)計意義上。當然整合各類規(guī)劃資料、建立一個規(guī)劃數(shù)據(jù)庫是必要的，但這還是初級的工作。真正把大數(shù)據(jù)的預(yù)測分析功能用起來，將改變我們思考規(guī)劃的方式。如，國際上的規(guī)劃一直非常注重把人口情況分析作為規(guī)劃的最重要前提，而現(xiàn)在運用大數(shù)據(jù)技術(shù)后，可以真正客觀、及時、準確地反映人口的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)、變動趨勢，特別是對人的行為的分析和匯總將是全新的課題，今后編制規(guī)劃時，著眼點和基本邏輯都會隨之做出調(diào)整。這樣，才能讓規(guī)劃的任務(wù)跟著人走，更好滿足人民日益增長的美好生活需要，也能更合理地做好城鎮(zhèn)化和空間布局的規(guī)劃。同理，關(guān)于產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，也應(yīng)在分析企業(yè)行為及其邏輯和趨勢的基礎(chǔ)上進行。由大數(shù)據(jù)分析得出的企業(yè)行為變化情況，更貼近市場實際情況和瞬息萬變的形勢，也有助于改進傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方法，編制出能更好引導市場預(yù)期的內(nèi)容。

 

二是運用技術(shù)手段提高編制效率。除了大數(shù)據(jù)，還有相當多技術(shù)方法可以用在規(guī)劃編制的各個環(huán)節(jié)。一方面在有關(guān)重要內(nèi)容的研究中有更大的選擇余地，如新的監(jiān)測和信息獲得能力，可以對完善指標體系、提出新的指標等提供較大支持。另一方面在進入到規(guī)劃正式編制階段后，傳統(tǒng)的碼字改稿模式也應(yīng)得到升級。如，只要設(shè)計出適當?shù)募夹g(shù)輔助軟件，提供智能檢索參考文獻、智能分析篇章結(jié)構(gòu)、智能提醒交叉重復，以及自動生成修改說明等功能，將在很大程度上提高規(guī)劃編制的效率，使規(guī)劃編制人員從相對費時的一些簡單勞動中解放出來，更好集中精力思考規(guī)劃的重大問題。此外，技術(shù)手段在規(guī)劃實施評估中也能起到很大的輔助作用，如衛(wèi)星遙感技術(shù)用于空間分析等。

 

三是綜合提煉分析規(guī)劃建議。每次五年規(guī)劃的研究階段，規(guī)劃編制部門都能收到海量的研究報告和建議，過去一般采取分工閱讀推薦的方式，既容易錯過一些好的建議，也難以橫向?qū)Ρ确治觥Ｈ绾螐倪@些浩瀚的信息中提煉出最有用的建議，也可以通過智能化的輔助手段實現(xiàn)。可建立一個研究報告和建議的信息庫，智能分析和生成主要觀點，節(jié)省閱讀時間，同時又能就其中的某個領(lǐng)域篩選相關(guān)觀點，隨時供編制人員參考。對規(guī)劃建言獻策工作，也可采用智能歸類的方法，方便后期處理和遴選。

 

二、創(chuàng)新規(guī)劃內(nèi)容

規(guī)劃編制工作從前期研究階段起，就應(yīng)該對未來規(guī)劃的基本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容進行研究。這里所說的內(nèi)容創(chuàng)新，還不涉及未來規(guī)劃的實際內(nèi)容，只是從編制工作目前階段出發(fā)，提一些如何思考內(nèi)容設(shè)置的建議。

 

一是進一步完善創(chuàng)新規(guī)劃結(jié)構(gòu)。最近幾個五年規(guī)劃的結(jié)構(gòu)，其邏輯基本是一致的，“十四五”規(guī)劃是繼續(xù)延續(xù)這樣的模式，還是做一些比較大的探索創(chuàng)新？有的創(chuàng)新，不一定是對內(nèi)容如何顛覆，只要結(jié)構(gòu)上略作變動即可體現(xiàn)。如，規(guī)劃通篇應(yīng)體現(xiàn)以人民為中心的思想，那么改變一下先經(jīng)濟后社會的老模式，把提高人民生活質(zhì)量在各項任務(wù)中的順序往前提可否？再如，在創(chuàng)新部分，應(yīng)把人作為創(chuàng)新的第一要素，那么把人才工作放到第一條可否？當然，也要考慮內(nèi)容服從形式還是形式服從內(nèi)容的問題，結(jié)構(gòu)再精巧、辭藻再華麗，如果過于注重形式而忽視了內(nèi)容的合理性，就會變成舍本逐末，反而突不出主題。

 

二是進一步改進規(guī)劃指標和專欄。過去幾個五年規(guī)劃的內(nèi)容中，有兩個讓各部門和地方非常關(guān)注的核心問題，即指標和專欄。“十一五”規(guī)劃提出的約束性指標和專欄的創(chuàng)舉之所以成功，就是因為在現(xiàn)行體制下抓住了“痛點”、撓著了“癢處”。在可預(yù)見的未來，規(guī)劃權(quán)威依然會在很大程度上通過這些來體現(xiàn)。但同時也要考慮，在哪些方面還可以拓展，要讓五年規(guī)劃有一些獨一無二的、無可替代的招牌手段，而且這些得是部門和地方非常重視的，這樣規(guī)劃才能管用、才能真正統(tǒng)領(lǐng)其他規(guī)劃。如，關(guān)于指標，“十四五”的特點是后小康時代的第一個五年，建設(shè)現(xiàn)代化需要新的指標體系為指引。現(xiàn)在的指標，以“保底”的居多，是否應(yīng)考慮更多體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求，如可以增加一些經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和人民生活質(zhì)量方面的指標。關(guān)于專欄，本質(zhì)上是一個“工程包”，未來是否可以考慮增加一些有分量的“政策包”，使五年規(guī)劃也成為重大改革、重大政策的發(fā)布書。

 

三是進一步做實規(guī)劃文本內(nèi)容。近年來的各類文件中，“實”的內(nèi)容越來越多，直接的操作性越來越強，這也是一種倒逼，要求規(guī)劃綱要做得更實、有更多的“干貨”、更能直接落地。編制“十一五”規(guī)劃時，有關(guān)領(lǐng)導曾提出一個規(guī)劃要“眉清目秀”的要求，這同樣適用于今天和今后的規(guī)劃。可否在部署規(guī)劃任務(wù)時，采用“內(nèi)容專欄化”的方式，即有一段總體要求，然后一條條、一項項分段寫具體內(nèi)容，不說廢話、虛話。有的專欄可直接放在正文中列出，讓人對五年要做的大事一目了然。此外，發(fā)展規(guī)劃總體上還屬于時序規(guī)劃而不是空間規(guī)劃，很多任務(wù)是否可以更加突出時間軸的概念，直接列出時間表，提出完成的階段性時間要求，這樣便于與年度計劃銜接，也能增強規(guī)劃的導向性和操作性。

 

三、創(chuàng)新規(guī)劃形式

規(guī)劃形式要服從內(nèi)容，但這并不意味著形式不重要，事實上在互聯(lián)網(wǎng)時代，規(guī)劃形式的重要性只會越來越突出。編制新的規(guī)劃，要更多從讀者的角度出發(fā)，改進規(guī)劃的表現(xiàn)形式，使規(guī)劃真正為群眾喜聞樂見。

 

一是做一個語言生動的規(guī)劃。在互聯(lián)網(wǎng)時代，人們的閱讀習慣早已改變，未來幾乎所有的規(guī)劃，都將面對一個如何讓讀者理解、如何重構(gòu)語言體系的問題。過去一些規(guī)劃編制人員反復推敲出來的話語，有時候卻只有官員才能看得懂，有的讀者不管你通篇寫得如何，往往只看與其相關(guān)的幾句話。而市場機構(gòu)的解讀，則可能偏離規(guī)劃編制人員的初衷，一句話在編制者眼里是一個意思，經(jīng)金融分析人士解讀后則可能完全不同甚至相反，這方面曾經(jīng)有過不少教訓。以后在規(guī)劃編制過程中，要探索新的語言風格，減少晦澀的用語，減少八股文似的句式，全文盡量通俗易懂，娓娓道來，讓規(guī)劃有親近感。要站在讀者的角度進行推敲，看一句話可能會帶來什么歧義，盡量避免模棱兩可的話。二是做一個形式活潑的規(guī)劃。五年規(guī)劃作為一個具有極強窗口作用、各界高度關(guān)注的文件，在體現(xiàn)創(chuàng)新上要走在政府文件的前頭，真正做出一個圖文并茂、表現(xiàn)方式多樣的規(guī)劃，以更好體現(xiàn)擁抱新事物的成長。

 

從“十一五”規(guī)劃延續(xù)至今的專欄和圖表形式，讀者也許會審美疲勞，還能有什么別的創(chuàng)新？如，規(guī)劃指標完成情況，完全可以用更直觀的圖來展示；專欄中凡涉及空間布局的，均可變?yōu)榭臻g布局圖；一些預(yù)測性、愿景性的圖標，只要群眾喜歡，也可以放上去。未來的規(guī)劃，電子化也許會是一個趨勢，視頻版、PPT版都可以在編制過程中同步制作，而不用等著規(guī)劃出來后再做。

 

四、創(chuàng)新編制程序

規(guī)劃程序的完善，已經(jīng)進行了一些探索，但根本途徑還是要通過立法來實現(xiàn)。當然現(xiàn)在可以做的事還是有不少，關(guān)鍵是找準問題所在，有針對性地加以改進。

 

一是創(chuàng)新規(guī)劃銜接程序。規(guī)劃銜接一直是規(guī)劃編制中的難題，如，從與地方規(guī)劃的銜接看，國家和省級人代會召開的時間差，使得省級規(guī)劃通過在前，國家規(guī)劃通過在后，如何保證內(nèi)容充分對接？從與專項規(guī)劃的銜接看，程序上已經(jīng)相對規(guī)范，但單拎出每一個專項規(guī)劃來看，幾乎都是一個個小而全的總體規(guī)劃，如何能讓它們更“專”？從與年度計劃的關(guān)系看，每年編年度計劃的時候有多大程度是依據(jù)五年規(guī)劃，年度工作能否真正與五年規(guī)劃和中期評估融合？這些都值得深入思考，在程序上作出一些安排。如，可通過地方修法立法的方式，將與國家規(guī)劃銜接的程序先予明確；對未納入規(guī)劃編制計劃、各部門自行編制的規(guī)劃，應(yīng)納入巡視督查內(nèi)容，予以及時中止；年度計劃報審前，應(yīng)有與五年規(guī)劃銜接的正式程序，并在報告中專門予以說明，等等。

 

二是創(chuàng)新智庫參與方式。目前智庫參與規(guī)劃編制的主要任務(wù)是研究和解讀，當然國家規(guī)劃專家委員會還有評估的任務(wù)。如何讓智庫在規(guī)劃編制中發(fā)揮更大的作用，是提升規(guī)劃科學性和增強規(guī)劃影響力的重要課題。在研究階段，委托研究的面可再廣一些，同時在匯集成果后，可請相關(guān)智庫做第一道把關(guān)，先提煉一個濃縮的建議集，針對各個領(lǐng)域相對較有參考價值的建議，先登記預(yù)留建議提出者目錄。待規(guī)劃編制過程中需要采納這一建議時，可采取座談、委托深入研究等方式進行，同時待規(guī)劃編制完成后，以適當方式對該智庫和具體建議提出者予以成果認定。在規(guī)劃解讀階段，可事先約定一些權(quán)威解讀者，同時也可采取培訓方式，請更多的專家進行廣泛解讀。

 

三是創(chuàng)新建言獻策方式。建言獻策已經(jīng)成為規(guī)劃編制必經(jīng)的程序。但過去的五年規(guī)劃建言獻策活動，由于主要依托一兩個官方網(wǎng)站進行，匯集的建議數(shù)量還不理想，在社會上的影響力還不夠大。過去五年是移動通訊、社交媒體大爆發(fā)的時期，“十四五”的建言獻策，有充分的條件搞得更加轟轟烈烈，吸引廣大公眾參與。要委托更多影響力大的媒體，特別是互聯(lián)網(wǎng)媒體參與，共同營造聲勢。同時可以考慮，建一個國家發(fā)展規(guī)劃的網(wǎng)站或APP、小程序，從一開始就成為與群眾互動的平臺，而且要善于營銷、鼓動網(wǎng)友參與，如果做好了，效果能大大好過傳統(tǒng)的建言獻策活動。在時序上，不要等到中央建議出來以后再開展，可以規(guī)劃編制年的年初即予啟動。如果收集的建議太多，會有一個分類整理和評分的問題，這時候可以先請各建議渠道把第一道關(guān)，進行初步整理，然后委托一家智庫用大數(shù)據(jù)手段進行再次整理，提交規(guī)劃編制部門。在規(guī)劃發(fā)布后，可通過信息化手段對比建議和文本的內(nèi)容，篩選出入選評獎的建議。