郡縣治則天下安，縣域興則國家強。發展縣域經濟，既是扭住擴大內需戰略基點、暢通國民經濟循環的重要抓手，也是推動鄉村振興、實現城鄉融合發展的關鍵支撐。我國縣域數量多、地域分布廣，東中西部縣域發展基礎與水平差異大。當前，縣域發展普遍面臨著人口流失及勞動力不足、缺乏自主創新能力、產業同質化競爭等共性問題與困境。“十五五”期間，推動縣域經濟高質量發展必須立足縣域主體功能與主導產業特征，找準自身發展定位、科學謀劃重點產業發展方向，加快產業轉型升級。

黨的十八大以來，黨中央、國務院采取一系列重大舉措，增強縣域經濟發展活力，提高縣域經濟發展質量。2024年中央一號文件提出，優化縣域產業結構和空間布局，構建以縣城為樞紐、以小城鎮為節點的縣域經濟體系，擴大縣域就業容量。然而，許多縣域當前的經濟發展模式仍主要依靠資源和要素的粗放投入，致使縣域層面產業布局分散，工農業銜接不暢，要素集聚、產業承載、人才吸引和創新驅動的內生需求不足。在新的發展階段，粗放的資源要素投入造成邊際效益遞減，單純擴大經濟規模的風險和挑戰日益顯現，縣域經濟亟需探索新的發展道路。

在“以縣城為載體的新型城鎮化”發展目標下，各縣應緊緊依托縣域產業資源本底條件，立足現有產業發展基礎，統籌考慮未來縣域人口及勞動力變化趨勢，制定切實可行的縣域產業轉型升級之路。同時，推動產業用地向園區和基地集中，引導新經濟在縣城集聚，以縣域為單元建設多功能、復合型、全產業鏈的現代農業綜合體，發揮好縣域單元在涉農資源管理和資金統籌等方面的平臺作用，真正解決城鄉之間發展的不平衡問題。

一、因勢利導，依托資源本底條件走產業轉型升級之路

相比于城市經濟，縣域經濟的承載能力和容量相對有限。大部分縣域的產業轉型升級面臨著生態保護壓力較大、人才流失、資金缺乏、創新動力不足等現實困境，具體表現為以下兩個方面。

一是部分縣域產業體系發展質量和效益不高。企業主體規模相對較小，技術水平落后、產業層次較低、競爭力較弱，使縣域經濟以初級產品和低端產業為主，從業人員收入較低，產業成長性弱，對就業的吸引力和承載力也不足。

二是縣域軟硬件發展環境對要素吸引力偏弱。基礎設施建設方面，部分縣域的道路、市政、產業、數字等基礎設施建設滯后、更新緩慢。公共服務設施供給方面，縣域城鄉間公共服務質量差距較大，教育、醫療、衛生、養老、文化等公共服務體系以縣城為中心，對鄉村的延伸覆蓋不足，鄉村已有的公共服務在內容和質量上普遍難以滿足需求。營商環境方面，就業創業的服務支持體系尚不健全，返鄉人才創業的成本較高、風險較大。

經過長期努力，我國縣域經濟發展實現了重大跨越，但發展不平衡不充分的問題依然突出。

一方面，東強西弱的縣域發展格局沒有根本改變。東部地區的縣域產業基礎較好，以制造業為核心的產業帶動能力強。西部縣域人口流失嚴重，基本以農業、礦業等自然資源利用型產業為主，產業鏈較短、可持續發展能力不強。

另一方面，即便在一個省或同一個地級市內，省會城市和大城市周邊的縣域經濟水平普遍高于偏遠縣域。因此，各縣都應當充分立足自身資源環境承載能力、區位條件、產業基礎以及功能定位，統籌縣域生產、生活、生態和安全需要，依托現有資源聚焦主導產業、延長產業鏈。不求多，但求精，構建特色鮮明的本地產業集群，合理確定不同主體功能縣域的產業轉型升級路徑。

二、分類施策，根據縣域主導功能類型科學引導經濟高質量發展方向

我國縣域的資源稟賦、人口規模、經濟總量等方面的存在顯著差異，難以采用相同的標準和模式實現高質量發展。因此，縣域應根據自身類型特點，合理確定差異化產業發展路徑、政府資源投放方式和高質量發展的內涵與目標。

產業功能縣域要發揮專業特長，培育發展特色經濟和支柱產業，強化產業平臺支撐，提高就業吸納能力，發展成為先進制造、商貿流通等領域專業功能縣域；

農產品主產區縣域耕地較多、農業發展條件較好，但這類縣城普遍經濟基礎薄弱、就業容量有限、人口集聚能力不強，需要推動農業適度規模經營和產業化發展，延長農業產業鏈條，做優做強農產品加工業和農業生產性服務業，吸納更多縣域內農業轉移人口，為有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐。

重點生態功能區縣域受制于地理環境約束，在傳統認知下產業發展受限、要素集聚困難，需要因地制宜推動綠色發展，逐步有序承接生態地區超載人口轉移，完善財政轉移支付制度，增強公共服務設施供給能力，構建生態友好型產業模式，為保護修復生態環境、筑牢生態安全屏障提供支撐。

人口是社會經濟發展的重要支撐,是影響縣域未來發展路徑的重要因素之一。由于縣域經濟發展動力、基礎設施和服務設施高質量供給不足、治理能力現代化水平不高等原因，在快速城鎮化階段，大量縣域經歷了人口向縣城或周邊大城市快速轉移的過程。當前，老齡化、少子化帶來的人口結構變化，將成為未來縣域經濟發展必須重點考慮的變化趨勢，其與縣域產業發展間的相互作用機制更是不可忽視。

“十五五” 趨勢解讀系列

總論—— 對“十五五”時期總體發展思路的解讀

1. 發展新質生產力，推進現代化產業體系建設

2. 打造一流營商環境，提供新質生產力發展土壤

3. 數字經濟是當前發展新質生產力的常態化手段

4. 以綠色低碳引領地方經濟高質量發展

5. 新發展理念下的政策量化評估與資源優化配置

6. 新時期區域協同高質量發展路徑探索

7. 縣域產業轉型升級之路

8. 探索中國式現代化的農業強國之路

9. 消費新動能激發經濟新活力

10. 數智化促進政企關系重塑與企業服務效能提升