報告分析了我國“十四五”住房發展規劃工作開展情況和存在問題，解讀了新版《城市住房發展規劃和年度計劃編制導則（試行）》的主要內容和核心要義，研究提出了系統推進“十五五”住房發展規劃工作的主要政策建議：夯實“數字住房”基礎平臺；建立完善住房發展規劃制度；提高住房發展規劃編制的科學性；建立住房發展規劃引導土地出讓和資金配置的實施機制；出臺相關配套制度，形成工作閉環等。推動住房發展規劃的“建章立制”，讓住房發展規劃真正有用、好用、管用。

以住房發展規劃為抓手，建立“人房地錢”要素聯動新機制是構建房地產發展新模式的重要組成內容。2024年2月，住房城鄉建設部發布了《關于做好住房發展規劃和年度計劃編制工作的通知》（建房函〔2024〕20號，下稱《通知》）。2025年3月，住房城鄉建設部印發了《城市住房發展規劃和年度計劃編制導則（試行）》（建辦房〔2025〕11號，下稱《導則》）。《通知》和《導則》的相繼出臺為“十五五”時期住房發展規劃工作指明了方向，提供了重要依據和遵循。

一、“十四五”住房發展規劃工作開展情況和存在問題

根據中國城市規劃設計研究院（以下簡稱“中規院”）持續跟蹤調查和研究，相關情況如下：

一是國家、省（自治區）、城市三級住房發展規劃體系和規劃傳導反饋機制尚未真正建立。“十四五”全國城鎮住房發展規劃未能順利出臺，各省完成住房發展規劃制定和發布的寥寥無幾，上下位規劃的傳導反饋機制難以建立。

二是上級政府主管部門對下級政府住房發展規劃制定和實施工作的指導和監督尚需加強。據統計截至2024年12月，22個房地產市場長效機制試點城市中只有16個完成了“十四五”城市住房發展規劃，20個完成了2024年度計劃并向住房城鄉建設部備案（其中6個對社會公布）。規劃成果的整體質量和規劃實施情況也不盡理想。

三是住房發展規劃編制的科學性和可操作性亟待加強。據中規院調研，城市住房發展規劃編制中常常存在以下問題：一是很多城市反映難以獲取全面準確的住房和住宅用地現狀基礎數據，城市住房和土地存量底數不清；二是部分城市人口和城鎮化預測過于樂觀，遠高于實際增長，對城鎮化中后期的人口流動規律研究不足；三是住房需求預測中對人口增長帶來的剛性需求更為關注，對多樣化的改善需求以及少子化、老齡化趨勢下特定人群（如育兒家庭、老年家庭等）的差異化住房需求研究不足；四是對城市住房和土地增量需求更加關注，對已供地未開工、已開工未售出，以及各類閑置和低效利用存量資源的盤活利用研究不足；五是對都市圈層面的住房協同發展需求和城市內部的住房市場分化關注不夠，住房研究的區域視野和城市內部空間“顆粒度”不足；六是住房發展規劃的中長期公共政策屬性與房地產市場的短期調控政策關系不清，規劃中往往因納入了大量短期調控優化政策導致規劃難以適應房地產形勢的快速變化；七是對住房發展本身研究較多，面向落實“人房地錢”要素聯動新機制等研究不足。

四是住房發展規劃的實施缺乏有效抓手。住房發展規劃和年度計劃確定的住房供應總量規模、供應結構、空間分布、供應時序只是自然資源部門制定年度土地出讓計劃中的一般參考而非重要影響因素。這極容易導致城市之間和城市內部住房供需的空間錯配。當前我國一二線城市和三四線城市市場分化更加明顯，三四線城市供給過剩風險顯現。大城市內部住房空間錯配，城市核心區以外地區住房總體供大于求問題突出。

二、新版《導則》的主要內容和核心要義

由中規院主編的新版《導則》主要內容包括總則、制定要求、城市住房發展規劃編制內容及技術要點、城市住房發展年度計劃編制內容及技術要點、成果形式共五個部分。《導則》的出臺對規范規劃制定程序和要求、提高規劃編制質量和水平具有重要指導作用。

新版《導則》明確了規劃編制需要遵循的基本原則，特別是創新性地提出了“人房地錢”要素聯動、“職住交服”空間協同的規劃編制八字方針，促進了發展規劃和建設規劃有機深度融合。規劃編制內容要求與時俱進，新增加的規劃內容特別關注三大方面，對重點人群(如新市民和青年人、育兒家庭、老年家庭等)住房問題研究、對重點空間（如都市圈、市域、中心城區、重要功能區等）住房布局指引和對重大住房改革要求規劃落實。

三、推進“十五五”住房發展規劃工作的主要政策建議

（一）夯實“數字住房”基礎平臺，建立住房全生命周期數字化管理

摸清人口的總量、結構和趨勢，以及住房和土地的相關現狀底數，建立底圖，是識別核心問題、研判未來住房需求、確立住房發展目標的基礎。結合我國實際情況，要充分利用好各類統計普查數據，包括但不限于：一是近兩次人口普查資料，包括短表和長表相關的人口和住房數據資料等；二是地理國情普查及地理國情監測數據庫中關于地表覆蓋物的房屋建筑數據；三是全國自然災害綜合風險普查資料中的城鎮住宅數據等。加強對自然災害綜合風險普查房屋建筑數據的深度挖掘和分析利用，并建立數據更新的長效機制。有條件的城市，可借鑒杭州市經驗，開展人房地錢智慧平臺建設。

（二）做“有用”的規劃，建立完善住房發展規劃制度并納入政府督查考核工作

一是建立完善國家、省（自治區）、城市三級聯動的住房發展規劃體系。全國城鎮住房發展規劃側重戰略性和導向性，省（自治區）城鎮住房發展規劃承上啟下、側重綜合性和協調性，城市住房發展規劃側重針對性和可操作性，城市住房發展年度計劃側重實施性和落地性。三級住房發展規劃上下聯動，上位規劃為下位規劃提供指導，下位規劃為上位規劃提供支撐和反饋。

二是通過目標指標，建立上位住房發展規劃對下位住房發展規劃的指導、約束、傳導與反饋機制。住房發展規劃的指標設置應區分約束性指標和預期性指標。指標設置還應明確傳導與反饋要求，區分基本型指標和特色型指標。住房發展規劃的關鍵指標確定，既不能強制性的層層分解，也不是簡單的自下而上的統計匯總，應該是自上而下和自下而上的有機結合。

（三）做“好用”的規劃，提高住房發展規劃編制的科學性

一是從人的需求出發，研究建立“以人定房、以房定地、以房定錢”的技術邏輯和方法。滿足人的合理需求，是住房發展的出發點。城鎮人口趨勢和住房現狀是“人房地錢”要素聯動新機制的起點，住建部門根據經濟社會發展、住房現狀和人口變化趨勢等科學研判住房需求，包括住房總量規模、供應結構、空間分布、供應時序等；住建部門會同自然資源部門根據住房需求，共同確定住宅用地供應的總量規模、用地結構、投放重點區域和投放時序；金融部門根據住房供需情況確定房地產融資規模；財政部門根據保障性住房建設籌集規模確定財政資金投入規模（圖1）。

圖1 “人房地錢”要素聯動的技術邏輯關系圖

二是積極推進新版《導則》的宣貫和應用。特別是要增強對重點難點問題的技術方法研究，如城市住房發展現狀評估和規劃實施評估方法、住房需求預測方法、存量土地開發潛力評估分析方法和住房建設項目資金需求測算方法等。可選擇部分先發省、市開展住房發展規劃編制技術創新示范，破難題、立標桿，以點帶面，促進各地住房發展規劃編制水平和成果質量的全面提升。

（四）做“管用”的規劃，建立和強化多部門聯動協同工作機制

一是建立以住房發展規劃和年度計劃為依據的住宅用地供應機制，是落實“以人定房、以房定地”的關鍵環節。在自然資源部辦公廳《關于做好2024年住宅用地供應有關工作的通知》（自然資辦函〔2024〕918號）基礎上，住建部門和自然資源部門通過聯合發文將該文件主要精神進一步制度化和長期化，即依據城市住房發展規劃和年度計劃確定的住房建設需求（包括住房供應規模、供應結構、空間分布和供應時序等），編制年度住宅用地供應計劃。

二是建立以住房發展規劃和年度計劃為基礎的中央政策性資金和融資、地方專項債券等住房相關資金引導投放機制，是落實“以房定錢”的重要保障。建議我國各類與住房相關的中央政策性資金（如保障性安居工程專項資金、中央預算內投資專項資金、超長期特別國債等）和中央政策性融資（如保障性住房再貸款、抵押補充貸款PSL、政策性銀行保障房專項貸款等），以及地方政府專項債券（如專項債券籌建保障房），地方計提住宅、商業土地出讓金用作保障房資金等的申請與使用，其項目應符合已批準的住房發展規劃和年度計劃，以增強住房發展規劃對財政、金融資源配置的引導作用，保障資金使用合規和有效。

（五）研究出臺相關配套制度，形成工作閉環

一是研究建立健全規劃審查和備案機制。借鑒國際經驗和我國歷史文化名城保護規劃相關成熟做法，在城市住房發展規劃審批前，應當由城市人民政府提請所在省、自治區、直轄市人民政府住房和房地產主管部門對規劃成果進行預審和組織專家評審。城區常住人口300萬以上的大城市，在規劃審批前，還應當由城市人民政府提請住房和城鄉建設部對規劃成果進行預審和組織專家評審。各省和自治區住房發展規劃、各城市住房發展規劃和年度計劃經同級人民政府審定后實施，并報上一級住房城鄉建設部門備案。城區常住人口300萬以上的大城市將住房發展規劃和年度計劃同步報住房城鄉建設部備案。

二是研究建立專項評估機制。可借鑒歷史文化保護傳承工作中，由住房城鄉建設部委托第三方權威機構對140余座國家歷史文化名城分批次、全覆蓋開展專項評估的成功經驗，研究推動建立住房發展工作專項評估等配套制度。對各省和自治區、城區常住人口300萬以上大城市的住房發展規劃計劃的制定和實施情況，“人房地錢”要素聯動機制運行情況等開展專項評估，確保各級住房發展規劃編制的科學性、審批的規范性和實施的有效性。對評估中發現的供需錯配問題及時調整規劃計劃，對發現的落實不到位問題進行督促整改，對好經驗、好做法及時宣傳推廣。

通過以上政策措施，系統推動住房發展規劃的“建章立制”，讓住房城鄉建設部門由被動到主動，從“答卷人”轉變為“出卷人”，讓住房發展規劃真正有用、好用、管用。（中國城市規劃設計研究院戰略研究中心  盧華翔）