規劃作為政府政策工具，興起于20世紀20年代，源于經濟大蕭條及世界大戰造成的治理危機。1917—1950年，政府規劃首先在蘇聯和蒙古，隨后在中歐、東歐和波羅的海國家，再后在中國、朝鮮和越南等國得到廣泛應用。20世紀70年代之后，已經實現工業化的國家或地區紛紛放棄指導性規劃，而中國仍然在堅持使用“規劃”這一治理工具。

國民經濟和社會發展五年規劃一直以來是中國最為重要的宏觀經濟和社會管理工具，是中國國民經濟和社會發展的一個中長期計劃，主要是為國民經濟和社會發展遠景規定目標和方向，對國家重大建設項目、生產力布局、國民經濟重要比例關系和社會事業等做出規劃。自1953年第一個五年計劃開始，我國已編制和實施完成十三個五年規劃，第十四個五年規劃也已執行過半，進入實現“十四五”規劃目標任務的關鍵年，即將面臨五年規劃收官。2023年12月中旬，國家發展改革委正式啟動“十五五”規劃前期研究，要求提前考慮“十五五”相關事宜，研究提出“十五五”經濟社會發展的基本思路。

一、我國五年規劃歷史演進

習近平總書記指出：“從第一個五年計劃到第十四個五年規劃，一以貫之的主題是把我國建設成為社會主義現代化國家”，“在這個過程中，我們黨對建設社會主義現代化國家在認識上不斷深入、在戰略上不斷成熟、在實踐上不斷豐富”?？v觀中國制定與實施的14個“五年規劃”，在規劃的目標、性質、內容、體系和程序等方面，并非一成不變，而是與時俱進的，按照其歷史演進的過程可劃分為三個時期。

1、計劃經濟體制時期：“一五”計劃到“五五”計劃

該時期為我國社會主義革命和建設時期的初創與探索?！耙晃濉庇媱澲痢拔逦濉庇媱澴鳛椤拔迥暌巹潯背醪絼摿r期的五個五年計劃，均處在計劃經濟體制時期，計劃經濟為主要經濟管理方式。這一時期生產力水平相對較低，歷史遺留的復雜問題、自然災害及其他不穩定性等因素使現代化建設一波三折，但這一時期國民經濟體系、基礎工業初步建立，為后續發展建設打下重要基礎。

該階段中國經濟建設的中心任務是推進社會主義工業化建設和實現“四個現代化”。在編制與實施“五年計劃”的理念上，“一五”計劃至“五五”計劃從當時中國發展的實際狀況出發，既充分參考蘇聯的經驗與建議，又根據中國特色因地制宜地推進計劃的編制和實施。發展重心以工業尤其是重工業的發展為主，人力、技術、資金等資源向重工業的發展傾斜。強調通過完全的政府指令性計劃優先發展重工業，建立獨立完整工業體系與國民經濟體系。

表 1  “一五”計劃至“五五”計劃概覽

注：“一、二、三線”分別指的是我國沿海地區、中部地區以及后方地區，也稱“大三線”而各省又劃分自己的“一、二、三線”，稱為“小三線”，三線建設指的是大小三線集中建設。

2、改革開放新時期：“六五”計劃到“十二五”規劃

該階段也是中國特色社會主義建設時期，是計劃經濟向社會主義市場經濟改革的重要轉軌過渡期。黨的十一屆三中全會后，中央提出解放思想，實事求是，工作重點轉移到社會主義現代化建設上，不斷深化對經濟發展客觀規律的認識。

總體上看，“六五”計劃到“十二五”規劃實施的35年，我國矯正了計劃經濟時代重工業優先發展戰略造成的結構失衡，開始探索社會主義市場經濟體制下的工業化道路。開啟了中國改革開放事業和中國特色社會主義現代化的建設征程，實現了從解決人民溫飽問題到總體實現小康社會、再邁向全面建設小康社會的發展成就，提前實現了國民生產總值到20世紀末比1980年“翻兩番”的經濟建設目標，推進了從傳統計劃體制向社會主義市場經濟體制的轉變、經濟增長方式從粗放型向集約型的不斷轉型。

表 2  “六五”計劃至“十二五”規劃概覽

3、中國特色社會主義新時代：“十三五”規劃到“十四五”規劃

黨的十八大以后，中國進入中國特色社會主義建設新時代，開始了由大向強全面建設時期?！笆濉币巹澥窃谥袊洕M入新常態和新發展理念出場的背景下編制和實施的第一個五年規劃。規劃明確定位“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段，首次提出以創新、協調、綠色、開放和共享五大新發展理念指導推動經濟社會發展，突出強調解決新常態下的發展動力由要素驅動向科技創新驅動轉變，注重以約束性指標促進政府職能轉變，進一步強化公共服務、社會治理、資源環境等方面的目標和指標。

“十四五”規劃是在第一個百年目標完成，第二個百年目標開啟這一承前啟后的關節點。在發展理念上，“十四五”規劃繼承了“十三五”時期的“創新，協調，綠色，開發，共享”的發展理念。“十四五”規劃強調要形成以創新為驅動的高質量發展方式，主要任務仍然是不斷解放和發展生產力，轉變經濟發展方式，促進供給側結構性改革的發展，以解決發展不足和不平衡的問題，致力于實現生產力的整體性飛躍。這一時期的指標設置呈現出指標數量減少、指標結構由經濟型向非經濟型轉變、指標類型由具體型向綜合型轉變的發展趨勢。

表 3  “十三五”規劃至“十四五”規劃概覽

總體而言，從歷年來已經編制和實施的“五年規劃”的主要內容來看，經濟與社會是最主要的兩大部分內容?！耙晃濉钡健拔逦濉睍r期，五年計劃側重于經濟建設任務，要求推進社會主義工業化建設和實現四個現代化?！傲濉钡健笆濉逼陂g，五年計劃的經濟體制模式開始發生轉變，從傳統的計劃經濟轉為市場經濟，逐漸關注社會發展。同時也開始關注公共服務領域，注重處理好政府與市場的關系，衡量指標開始區分約束性和預期性指標?！笆濉钡健笆奈濉逼陂g，經濟發展注重現代化產業體系、提高產業核心競爭力。

二、我國五年規劃演進特征

我國歷次五年規劃力圖立足基本國情和發展狀況，因應國內外形勢發展變化，為國家經濟和社會發展設定目標。從1953年“一五”計劃實施以來，每一個五年規劃的完成，都標志著中國式現代化邁上了新臺階。歷年五年規劃在規劃性質、規劃程序、規劃目標和規劃體系等方面不斷發展完善，其演變特征也是有跡可循的。

1、規劃性質轉變

規劃性質由指令性計劃向宏觀性、戰略性、指導性和約束性并重的規劃轉變。與我國經濟社會發展歷程經歷了從計劃經濟向社會主義市場經濟的轉變過程相對應，我國“五年規劃”從國民經濟發展計劃到國民經濟和社會發展計劃再到國民經濟和社會發展規劃?！拔迥暌巹潯钡男再|經歷了從指令性計劃到指導性計劃，再到宏觀性戰略性指導性和約束性并重的規劃的深刻轉變。

總的來說可以分為三個歷史時期：從“一五”計劃到“五五”計劃屬于指令性計劃；從“六五”計劃到“十五”計劃屬于預測性和指導性計劃；從“十一五”規劃到“十四五”規劃進一步完善為宏觀性戰略性指導性和約束性并重的規劃。

2、規劃內容側重點轉變

規劃內容由側重于經濟發展向經濟、政治、文化、社會、生態“五位一體”全面發展轉變。從“一五”計劃到“十四五”規劃，“五年規劃”的內容經歷了由側重于經濟發展向經濟、政治、文化、社會、生態“五位一體”全面發展的轉變。

其中“一五”計劃至“五五”計劃，其規劃內容重心放在經濟發展上，而“六五”計劃以來我國“五年規劃”的內容逐步轉向“五位一體”協調全面發展。“十一五”規劃已經從側重于鞏固經濟社會發展基礎的階段進入注重發展質量的階段，尤其是建設小康社會任務的提出，對“五年規劃”內容的完善起到重要推動作用。從“總體小康”向“全面小康”、從“全面建設”向“全面建成”，在全面建成小康社會進程中，我國的“五年規劃”形成了經濟、政治、文化、社會、生態各方面層層遞進、相互關聯、協調聯動的內容框架。

3、規劃體系轉變

規劃體系由單一的經濟計劃向各級各類規劃協調聯動轉變。從“一五”計劃時期開始，“五年規劃”就包含著區域規劃、城市規劃以及專項規劃，并且對于各自的職責范圍做了初步的劃分。這段時期初步有了國家發展規劃和區域規劃以及專項規劃的區分，但是都是圍繞著工業發展進行的?！傲濉庇媱澲痢笆濉庇媱澮詠恚覈母黝愐巹澲g經歷了一段各司其職但是缺乏統籌協調的一段時期，出現了各級各類規劃之間定位不清、功能交叉和難以協調的情況，對于資源的利用和國家經濟社會協調發展相當不利。這段時期，雖然一直有規劃體系的具體實踐，但是缺少對于發展規劃體系的制度化、完整化的表達和規定。

“十一五”規劃至“十四五”規劃期間，規劃體系日益完善。從“十一五”規劃我們才開始建立健全各級各類規劃體系，將各級各類規劃體系推進完善，逐步形成了由國家、省、市縣各級規劃相互銜接，以國家發展規劃為統領、以空間規劃為基礎、以專項規劃和區域規劃為支撐的協調聯動的規劃體系。

三、我國十五五規劃編制的思考

隨著我國“十四五”規劃即將面臨收官，“十五五”規劃編制被提上日程。2023年12月17日至18日，全國發展和改革工作會議在京召開，明確提出進一步發揮中長期規劃和年度計劃的導向作用，切實推動國家重大戰略部署有效落地。對于五年規劃，會議提出，要推進“十四五”規劃的落實，同時要研究提出“十五五”經濟社會發展的基本思路?！笆逦濉弊鳛槲覈虻诙€百年奮斗目標進軍的第二個五年規劃，將延續“十四五”堅持創新發展、堅持尊重規律、堅持實踐目標等根本性問題，但面臨新的時期，結合國內外多變的經濟發展形勢，未來“十五五”規劃的編制也有新的關注點。

1.“十五五”規劃編制應更加強調實操性。規劃作為宏觀性戰略性指導性綱領性文件，是國家及地方未來五年經濟和社會發展的重要依據，這就要求規劃必須體現黨和國家的發展戰略，要充分考慮當下社會經濟發展實際，結合國內各領域發展優勢短板，瞄準各大領域未來發展趨勢走向，制定出具有科學性、前瞻性、可操作性的規劃綱領。全國發展和改革工作會議明確指出，要通過年度計劃和年度重點工作推動有關目標任務順利完成。這就要求“十五五”既要有高度，也要“接地氣”，能夠為接下來國家及地方經濟與社會建設發展提供具體發展路徑，便于在應對能夠及時調整發展步伐及方向。

2.側重實體經濟轉型升級，秉承創新驅動要素為核心，加速實現生產力整體飛躍。當前，全球數字化轉型步伐加快，大國科技競爭競相迸發，人工智能、大數據、云計算、物聯網等信息技術的突破和發展使得社會各方面發生巨大變化。世界各國陸續公布數字經濟發展指南和路線圖，推動數字經濟與實體經濟深度融合。同時，在面臨著美國、歐盟等發達國家開啟重返制造業戰略和越南、印度等中低收入國家在中低端領域持續發力的“雙向擠壓”下，我國必須在新的歷史時期，加快工業結構調整，全力推進重點領域和戰略性產品核心技術攻關，掌握科技創新能力，持續打好關鍵核心技術攻堅戰是科技競爭核心。2023年8月，工信部等四部門發布《新產業標準化領航工程實施方案（2023─2035年）》的通知。方案明確未來要聚焦新興產業與未來產業標準化工作，形成“8+9”的新產業標準化重點領域。并提出2025年、2030年和2035年的“三步走”具體發展目標。

3.“雙循環”“一帶一路”等戰略向縱深發展。隨著我國從過去被動回應西方的議程和適應角色，逐步轉為具有更多話語權和更加主動的角色。面臨國際戰略格局加速振蕩、調整和重塑，朝著多極、多中心方向發展趨勢，以及國際經濟合作和世界科技進步造成新的障礙，將進一步加劇發展中國家經濟社會發展難題。為此，我國要深化“雙循環”“一帶一路”“擴大內需戰略”等國家重大戰略實施，從而實現區域性資源供給與整體性資源共享的深度融合，推進全方位高水平對外開放，探索更多合作空間和路徑，更好支撐構建新發展格局，加速推進中國式現代化發展。

4.民營經濟健康發展和高質量發展成為重要關注點?！笆舜蟆币詠恚覈鴱闹厣辍皟蓚€毫不動搖”，肯定非公有制經濟地位與作用；到“十九大”，確定“兩個毫不動搖”大政方針，聚焦非公有制經濟良好發展環境營造；再到“二十大”，強調“兩個毫不動搖”切實落實，并指明各類所有制經濟新的戰略部署。一直以來，民營經濟在國民經濟中的地位和作用十分重要。2023年，全國發展和改革工作會議中明確指出，要促進民營經濟發展壯大，從制度和法律上把對國企民企平等對待的要求落下來，從政策和輿論上營造鼓勵支持民營經濟發展的良好環境，從個案和整體上協調解決制約民營經濟發展的問題。因此，“十五五”期間，如何全方位、多角度支持民營經濟高質量發展，強化、肯定民營經濟發展地位，是推動我國經濟實現質的有效飛躍和量的穩定增長一大很重要研究課題。

5.碳達峰戰略目標要求必須構建綠色低碳經濟體系，推動經濟發展與生態環境的良性循環。黨的二十大報告明確提出，積極穩妥推進碳達峰碳中和，“十五五”規劃期，正是我國實現碳達峰目標關鍵時期，為此，必須進一步做好國內綠色轉型與經濟發展、技術進步、產業接續、穩崗就業、民生改善等各領域的有機結合，加速能源綠色低碳轉型，構建以高效、綠色、低碳、循環為特征的現代化產業體系，穩妥、韌性持久地推進經濟社會發展全面綠色轉型，確保實現碳達峰、碳中和目標。

6.城鎮化進程邁入增速換擋期，進一步優化城鎮化發展格局成為下一規劃期重點工作。習近平總書記多次強調，城鎮化是現代化的必由之路。目前，我國城鎮化率已達65%，從普遍規律看已進入城鎮化較快發展的后期，但與發達國家的70%-80%的城鎮化率相比，存在較大差距。“十五五”規劃期，我國必須進一步穩定優化城鎮化發展格局，增強大中小城市協同效應。2023年，全國發展和改革工作會議中也明確指出，下一步推進新型城鎮化發展，必須做好兩點工作：一是促進農業轉移人口的市民化，二是促進新型工業化城鎮化的協同發展，以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局。