“十五五”時期，是我國即將邁入全面建成社會主義現(xiàn)代化強國和實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的關(guān)鍵階段。旅游業(yè)作為綜合性強、關(guān)聯(lián)度高的產(chǎn)業(yè)，既是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要組成部分，更日益成為新興的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和具有顯著時代特征的民生產(chǎn)業(yè)、幸福產(chǎn)業(yè)。在此背景下，需科學研判國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化和旅游業(yè)發(fā)展趨勢，并明確未來一段時期的重點任務(wù)。

01、“十五五”時期我國旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境判斷

（一）國際形勢更加嚴峻復(fù)雜

1. 世界經(jīng)濟復(fù)蘇依然乏力。就經(jīng)濟增長而言，“十五五”時期，全球經(jīng)濟將處于國際金融危機后深度調(diào)整、新冠肺炎疫情后逐步恢復(fù)、不穩(wěn)定性和不確定性因素明顯增多的發(fā)展背景之中。面臨多重挑戰(zhàn)相互疊加的復(fù)雜格局，全球經(jīng)濟增長前景不甚樂觀，增速可能會保持在2.6%-3.4%之間，恢復(fù)至疫情前平均水平仍有困難。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，2025年后全球經(jīng)濟步入長期趨緩階段，年均增長率或?qū)⒊掷m(xù)低迷。國際貨幣基金組織預(yù)計，未來幾年全球經(jīng)濟增速預(yù)計仍低于3.7%的歷史平均水平，全球經(jīng)濟增長乏力且極為不穩(wěn)定。若無適時的政策干預(yù)或技術(shù)創(chuàng)新，2030年世界經(jīng)濟增長率將繼續(xù)放緩。

2. 全球經(jīng)濟格局加速調(diào)整。就經(jīng)濟格局而言，全球經(jīng)濟重心加速向中等收入國家轉(zhuǎn)移，將進一步強化“東快西慢、南升北降”的區(qū)域發(fā)展格局。一方面，以中國、印度、東盟等為核心的亞太新興市場釋放活力；另一方面，美國和歐盟等發(fā)達經(jīng)濟體增速持續(xù)放緩。研究顯示，至2035年，亞洲經(jīng)濟規(guī)模將超過歐美總和，全球經(jīng)濟地理格局將出現(xiàn)重大變化。總體來看，雖然發(fā)達經(jīng)濟體在體量方面仍然占優(yōu)，但面臨高失業(yè)、高赤字、高債務(wù)等問題；新興市場和發(fā)展中國家雖面臨經(jīng)濟調(diào)整壓力，但發(fā)展?jié)摿^大；相較而言，后者對世界經(jīng)濟的貢獻更大。伴隨新興大國與守成大國之間博弈的加劇，全球供應(yīng)鏈將會呈現(xiàn)更加明顯的本土化、區(qū)域化、陣營化趨勢，北美、歐盟以及亞洲三大經(jīng)濟圈“三足鼎立”格局進一步形成。

3. 全球治理形勢更加嚴峻。當前和未來一段時期，世界百年未有之大變局加速演進，全球處于新的動蕩變革期。在世界經(jīng)濟復(fù)蘇乏力的背景下，大國之間的博弈關(guān)系更加復(fù)雜，各種民粹主義、單邊主義、保護主義不斷抬頭，以國際組織、國際公約為代表的多邊國際治理體系陷入困境。與之相伴，全球地緣沖突加劇，局部沖突和動蕩頻發(fā)，各類新舊全球問題持續(xù)惡化。綜合而言，在未來相當長一段時期內(nèi)，和平赤字、發(fā)展赤字、安全赤字、治理赤字問題將愈發(fā)凸顯，各種新的不穩(wěn)定和不確定因素增加，全球治理形勢更加嚴峻。

4. 全球人口老齡化趨勢加劇。根據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的《2024年世界人口展望》，2030年全球80歲及以上的人數(shù)預(yù)計將達到2.65億，超過1歲或以下嬰兒人數(shù)。在大多數(shù)發(fā)達經(jīng)濟體和主要新興市場，勞動力供應(yīng)短缺的趨勢還將持續(xù)加劇。到2030年，全球勞動力供應(yīng)的增長率僅能達到0.3%，不足2020年之前十年平均水平的1/3。人口問題將導(dǎo)致全球勞動力市場緊縮、勞動力成本上升、勞動生產(chǎn)率增長放緩，并引發(fā)經(jīng)濟增長、全球投資等方面的挑戰(zhàn)和變革。

5. 新一輪科技革命加速推進。新一輪科技革命向縱深推進，深刻影響經(jīng)濟發(fā)展、人類生活和全球格局。根據(jù)調(diào)查機構(gòu)IDC的預(yù)測，到2028年全球數(shù)據(jù)量將增長至393.8（ZB），2024-2028年間生成的數(shù)據(jù)量約為過去5年生成數(shù)據(jù)總量的2.9倍，每秒產(chǎn)生數(shù)據(jù)量將從2023年的4.2拍字節(jié)（PB）增長至2028年的12.5PB。到2028年，37%的數(shù)據(jù)將會在云端直接產(chǎn)生，超過60%的數(shù)據(jù)會最終存儲在云上。隨著生成式人工智能的迭代升級，到2028年，超過75%的生成數(shù)據(jù)將分布在文本、圖像、視頻類型中，能滿足未來一段時期各行業(yè)、企業(yè)、普通用戶混合內(nèi)容生成、處理和存儲的需求，提供低延遲和高性能服務(wù)。

6. 全球旅游格局進一步調(diào)整。在全球經(jīng)濟增長趨勢、經(jīng)濟格局、治理體系、人口結(jié)構(gòu)和科技變革加速的背景下，全球旅游格局也將加快調(diào)整。一方面，全球旅游仍將長期保持“三足鼎立”的格局，歐洲和美洲地區(qū)進入成熟期，而亞太地區(qū)尤其是中國和印度等新興經(jīng)濟體的快速增長，正在改變?nèi)蚵糜蔚母窬郑涣硪环矫妫蚵糜谓?jīng)濟“南北”格局將隨經(jīng)濟比重變化而不斷重構(gòu)。隨著發(fā)展中國家經(jīng)濟的快速發(fā)展，其旅游產(chǎn)業(yè)將逐步成熟，基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量將得到顯著提升，并在全球旅游市場中扮演更加重要的角色，發(fā)達國家與發(fā)展中國家差異將持續(xù)縮小。

（二）我國發(fā)展進入關(guān)鍵階段

“十五五”時期我國正處于加快推進基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，一方面，面臨經(jīng)濟發(fā)展躍遷、加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”以及全面實施高水平制度型開放的任務(wù)；另一方面，則要應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)加速變化、城鎮(zhèn)化率低速運行所帶來的挑戰(zhàn)。

1. 進入實現(xiàn)“2035年目標”的關(guān)鍵階段。黨的十九大提出，到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國的發(fā)展目標。據(jù)測算，2020-2035年期間我國經(jīng)濟需達到3.87%的年均“綜合經(jīng)濟增長率”才能確保實現(xiàn)這一目標，而“十五五”時期經(jīng)濟增速應(yīng)努力高于上述均值，才能為“十六五”時期留下足夠的空間。

2. 邁入“高收入組”國家的關(guān)鍵階段。2022年，我國人均國民總收入為12850美元，屬于世界銀行所劃分的“中等偏上收入組”，并處于相對靠前位置。2023年，因較高的全球平均通脹水平，世界銀行大幅調(diào)高“高收入組”國家（或地區(qū)）的門檻值，因此，盡管我國人均GNI達到13400美元，但仍未能進入其中。綜合考慮各方面因素，近年內(nèi)我國人均GNI水平大概率將達到或超過該門檻值。也就是說，“十五五”時期是我國能否進入并保持在“高收入組”國家（或地區(qū)）行列的重要時期。

3. 進入全面實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段。近年來，我國經(jīng)濟已從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，“十五五”時期正處于以動力變革轉(zhuǎn)換增長動力、以效率變革優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、以質(zhì)量變革轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要階段。就構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系而言，國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)體系亟需轉(zhuǎn)向中高端主導(dǎo)，需通過發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級、持續(xù)壯大并培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，需提高現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的生產(chǎn)效率和發(fā)展質(zhì)量，并使生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為實體經(jīng)濟提供更加高效的服務(wù)支持。就創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展而言，近年來我國研發(fā)人員總量和專利合作條約（PCT）國際專利申請量持續(xù)多年保持世界第一，“十五五”時期則面臨進一步加快關(guān)鍵核心技術(shù)和前沿顛覆性技術(shù)攻堅、構(gòu)建創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的重要任務(wù)。就綠色發(fā)展而言，在碳達峰碳中和工作進入實質(zhì)性攻堅階段后，如何構(gòu)建綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟體系、綠色低碳發(fā)展法制體系、推動社會經(jīng)濟發(fā)展的全面綠色轉(zhuǎn)型亦是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要問題。

4. 進入人口結(jié)構(gòu)加速調(diào)整的關(guān)鍵時期。“十五五”時期，我國總?cè)丝跀?shù)量和勞動年齡人口數(shù)量進一步下降，老齡化、少子化趨勢加強。到“十五五”時期末，我國人口總量將降至14億以下；15-59歲勞動年齡人口將由2024年的62.2%降至2030年的60%以下。總體來看，“十五五”時期，我國60歲及以上老年人口總規(guī)模將突破3億，在總?cè)丝谥械恼急葘⒊^四分之一。值得關(guān)注的是，“未富先老”是我國老齡化社會的突出特征，而且我國的老齡化在區(qū)域間呈現(xiàn)城鄉(xiāng)倒置、區(qū)域不均衡的矛盾，即經(jīng)濟增長越低的地區(qū)人口老齡化趨勢越嚴峻。

5. 步入城鎮(zhèn)化相對成熟的高位運行時期。經(jīng)過多年發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化率已顯著提升。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2023年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到66.16%，“十四五”規(guī)劃的預(yù)期目標（65%）得以提前實現(xiàn)。“十五五”時期，我國人口城鎮(zhèn)化率將超過70%，并從此進入長時期高位城鎮(zhèn)化水平階段。總體來看，“十五五”時期我國城鎮(zhèn)化將完成加速期，從而向成熟期過渡。在此過程中，城市化地區(qū)的人口集聚速率將明顯放緩。

（三）旅游強國建設(shè)步伐加快

1. 旅游發(fā)展要求更加明確。為新時代旅游業(yè)的發(fā)展目標、功能定位、發(fā)展原則和建設(shè)路徑提出了明確要求。

2. 旅游強國建設(shè)地位提升。建設(shè)旅游強國作為我國旅游業(yè)發(fā)展目標首次于2000年提出。原國家旅游局在編制“十五”計劃時提出，到2020年將中國建成世界旅游強國。從強國建設(shè)的整體目標來看，我國在“十四五”規(guī)劃中提出文化強國、教育強國、人才強國、體育強國、健康中國、交通強國、貿(mào)易強國等一系列目標。在此基礎(chǔ)上，黨的二十大報告又提出航天強國、數(shù)字中國、農(nóng)業(yè)強國、海洋強國等目標。習近平總書記對旅游工作的重要指示說明，旅游強國已經(jīng)成為社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)的重要組成部分。“十五五”時期是加快建設(shè)中國社會主義現(xiàn)代化強國的關(guān)鍵時期，要從社會主義現(xiàn)代化強國出發(fā)，將旅游強國建設(shè)與文化強國、教育強國、科技強國等相配合，更好地發(fā)揮旅游業(yè)的綜合功能。

3. 旅游發(fā)展目標更加多元。傳統(tǒng)上，旅游業(yè)發(fā)展以擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模為主要目標，更注重產(chǎn)業(yè)規(guī)模、經(jīng)濟貢獻、增長速度、國際占比等數(shù)量型指標。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2023年全國旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值為54832億元，占GDP比重為4.4%。這說明，我國旅游發(fā)展已有堅實基礎(chǔ)，且在國民經(jīng)濟中的綜合效益不斷提升。“十五五”時期，要根據(jù)旅游強國建設(shè)的要求，更加關(guān)注旅游在促進經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)中的作用，特別是就業(yè)機會、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)保護等方面的綜合效益，因此需兼顧速度與質(zhì)量、定量與定性、要素條件與發(fā)展結(jié)果等多維度指標。

4. 國際競合關(guān)系更加復(fù)雜。在全球經(jīng)濟復(fù)蘇乏力、國際旅行成本較高、地緣政治摩擦頻繁等復(fù)雜環(huán)境下，國際旅游市場面臨更大挑戰(zhàn)，國家之間的旅游競爭愈發(fā)激烈。2024年，我國采取擴大免簽范圍、優(yōu)化簽證政策、優(yōu)化支付環(huán)境、改善旅游公共服務(wù)、優(yōu)化交通與通關(guān)服務(wù)等多方面措施，加大對外開放力度、提升入境旅游便利化水平。中國旅游研究院數(shù)據(jù)顯示，2024年前三季度，入境游客約0.95億人次，已恢復(fù)至2019年的九成以上，且未來發(fā)展預(yù)期樂觀。與此同時，各國旅游業(yè)也處于快速恢復(fù)之中，亞太國家成為推動全球旅游增長的重要引擎。“十五五”時期，全球旅游分工將從雙板塊時代轉(zhuǎn)向多板塊時代，國家間的旅游競爭與合作關(guān)系也將變得更加復(fù)雜。

02、“十五五”時期我國旅游業(yè)發(fā)展趨勢展望

（一）產(chǎn)業(yè)定位更加綜合

旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位通常會伴隨社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和旅游自身發(fā)展階段變化而不斷調(diào)整。改革開放以來，旅游業(yè)先后被定位為“國民經(jīng)濟新的增長點”“國民經(jīng)濟的重要產(chǎn)業(yè)”“國民經(jīng)濟戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和讓人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”以及“新興的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和具有顯著時代特征的民生產(chǎn)業(yè)、幸福產(chǎn)業(yè)”。“十五五”時期，旅游業(yè)將在服務(wù)美好生活、促進經(jīng)濟發(fā)展、構(gòu)筑精神家園、展示中國形象、增進文明互鑒等方面發(fā)揮更加重要的作用。具體而言，一是在服務(wù)美好生活方面，圍繞人民美好生活需要和大眾精神追求，旅游業(yè)將更加關(guān)注需求的個性化、多元化、品質(zhì)化特征，在提升城鄉(xiāng)居民幸福感、獲得感和安全感等方面發(fā)揮更大作用。二是在促進經(jīng)濟發(fā)展方面，旅游業(yè)不僅自身規(guī)模不斷擴大，而且其關(guān)聯(lián)效應(yīng)和乘數(shù)效應(yīng)更加凸顯，在帶動國民消費、推動產(chǎn)業(yè)融合、促進經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮更大作用。三是在構(gòu)筑精神家園方面，文化和旅游進一步深度融合，文化元素和人文價值對旅游發(fā)展的賦能作用更加明顯，旅游在滿足人民文化需求、增強人民精神力量、促進社會文明程度提升等方面作用愈發(fā)凸顯。四是在展示中國形象方面，旅游業(yè)的國際化水平和文化傳播能力不斷提升，旅游成為展示中國形象、傳播中國聲音的重要平臺。五是在增進文明互鑒方面，旅游發(fā)展對促進不同文化相互理解、促進各類文明和諧共生、助力中國特色大國外交和“一國兩制”事業(yè)發(fā)展發(fā)揮更加重要的作用。

（二）發(fā)展關(guān)系更加協(xié)調(diào)

旅游業(yè)綜合性、關(guān)聯(lián)性強，在發(fā)展中特別需要處理好政府與市場、供給與需求、保護與開發(fā)、國內(nèi)與國際、發(fā)展與安全之間的關(guān)系。一是在統(tǒng)籌政府和市場方面，旅游業(yè)經(jīng)歷政府主導(dǎo)模式、市場化的政府主導(dǎo)模式，目前已進入政府和市場關(guān)系統(tǒng)籌發(fā)展新階段。“十五五”時期，市場在資源配置中的決定性作用會更加突出，政府在制定規(guī)劃、優(yōu)化布局、提供公共服務(wù)等方面的職能也將得到加強。二是在供給和需求適配方面，供需動態(tài)平衡是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，目前旅游需求已從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，多樣化、個性化、品質(zhì)化特征凸顯。“十五五”時期，旅游產(chǎn)品和服務(wù)多樣化、品質(zhì)化趨勢明顯，形成“需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求”的高水平動態(tài)平衡。三是在保護與開發(fā)并舉方面，旅游業(yè)作為資源節(jié)約型和環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，在協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文化保護方面具有獨特優(yōu)勢。“十五五”時期，旅游資源保護與開發(fā)將形成更加良性的互動關(guān)系，旅游業(yè)在人地情感的聯(lián)結(jié)、促進文化認同和民族自豪感、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮更大作用，同時也將進一步探索生態(tài)價值和文化價值的旅游轉(zhuǎn)換路徑。四是在統(tǒng)籌國內(nèi)與國際方面，既要做強做優(yōu)做大國內(nèi)旅游市場，也要推進高水平對外開放，壯大中國的國際影響力與國際地位。五是在發(fā)展與安全并重方面，旅游業(yè)不僅關(guān)注微觀層面的人身安全、財產(chǎn)安全，也更加關(guān)注宏觀層面的經(jīng)濟安全、生態(tài)文化安全、數(shù)字安全等問題，在推動旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的同時，將更加重視旅游安全管理，防范化解各類風險。

（三）旅游消費更加多元

隨著居民收入水平的提高、科學技術(shù)的創(chuàng)新與消費觀念的轉(zhuǎn)變，旅游消費模式在“十五五”時期將發(fā)生顯著變化，呈現(xiàn)出多元化、數(shù)智化、綠色化特征。一是消費服務(wù)和產(chǎn)品、消費場景和空間不斷拓展。一方面，消費者對旅游產(chǎn)品的品質(zhì)、個性化和體驗性需求不斷提升，個性化、定制化的旅游消費需求增加；另一方面，短途游、近郊游、微度假、鄉(xiāng)村旅游等將成為市場的重要組成部分，形成更加多元泛旅游景區(qū)體系，網(wǎng)絡(luò)直播、短視頻、微短劇等新媒體形式對消費趨勢的引領(lǐng)作用將日益顯著，進一步推動旅游消費的輕量化發(fā)展。二是數(shù)字化技術(shù)將深入滲透到旅游消費領(lǐng)域，推動消費方式的深刻變革。在數(shù)字技術(shù)應(yīng)用、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、法律體系不斷完善的過程中，數(shù)字化將成為旅游消費不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。三是隨著消費者對環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注度不斷提高，共享經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟的理念將進一步影響消費行為，綠色消費將成為新的消費熱點。

（四）文旅融合更加深度

自2018年文化和旅游部組建以來，文化和旅游在體制機制、產(chǎn)品業(yè)態(tài)、設(shè)施載體、公共服務(wù)、人才培養(yǎng)、對外推廣等各個維度融合發(fā)展。在政策推動與市場需求的雙重驅(qū)動下，文化和旅游融合正成為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要引擎。“十五五”時期，隨著文化與旅游在更多形式、更深層次、更高水平上的相互作用，兩者的融合發(fā)展將從資源要素的簡單疊加過渡到要素有機結(jié)合與創(chuàng)新發(fā)展階段。具體而言，一是將更加注重文化內(nèi)涵的挖掘與呈現(xiàn)，創(chuàng)新文化遺產(chǎn)保護方式、文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)模式以及文化體驗活動運營模式，提供更具深度和廣度的文化旅游產(chǎn)品。二是將推動產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在文化和旅游融合的基礎(chǔ)上，同時與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、教育、體育等產(chǎn)業(yè)深度互融，不斷催生出更多的新業(yè)態(tài)，為旅游市場注入新的活力。三是文旅融合的治理體系與治理機制將更加完善，產(chǎn)業(yè)融合實踐的縱深發(fā)展不斷推動管理模式的持續(xù)創(chuàng)新，相關(guān)制度保障和法律保障框架也將進一步健全。

（五）產(chǎn)業(yè)體系更加現(xiàn)代

旅游產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展內(nèi)嵌于中國式現(xiàn)代化發(fā)展道路之中。“十五五”時期，旅游產(chǎn)業(yè)將加速向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。具體表現(xiàn)在以下四個方面。一是產(chǎn)業(yè)體系更加完整。圍繞人民群眾更加多樣化、個性化、品質(zhì)化的需求，旅游業(yè)將在傳統(tǒng)“食住行游購娛”等要素的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展與延伸，從而形成更加完備的產(chǎn)業(yè)體系和更加優(yōu)化的產(chǎn)品供給。二是產(chǎn)業(yè)體系更加先進。先進的科學技術(shù)、管理方式和商業(yè)模式在旅游業(yè)得到更加廣泛的應(yīng)用，產(chǎn)業(yè)效率和服務(wù)效能得以全面提升。三是產(chǎn)業(yè)融合更加深入。伴隨行業(yè)邊界的滲透和要素流動的增強，旅游和其他產(chǎn)業(yè)的價值鏈進一步重構(gòu)，從而實現(xiàn)新的價值創(chuàng)造，并形成更具競爭優(yōu)勢的價值鏈。四是產(chǎn)業(yè)體系更加安全。面對更加復(fù)雜多變的外部環(huán)境，旅游產(chǎn)業(yè)的韌性將不斷增強，從而維持其健康運轉(zhuǎn)和穩(wěn)定發(fā)展。

（六）旅游投資更加精益

伴隨我國城市化進程和房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，借助“大規(guī)模+大項目”的“旅游+地產(chǎn)”模式，一系列大規(guī)模旅游投資項目為大眾旅游市場的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。“十四五”時期，隨著國土空間用途管制的強化、“多規(guī)合一”政策實施和旅游需求的多樣化，“旅游+地產(chǎn)”模式面臨挑戰(zhàn)，旅游業(yè)的投資邏輯和商業(yè)模式正在發(fā)生深刻變革，并在“十五五”時期進一步得到強化。其具體表現(xiàn)在三個方面：一是項目投資小型化。為降低資金沉淀風險、更加靈活地適應(yīng)需求變化，旅游投資將更多關(guān)注小型化、精品化項目，市場對“小而美”精品項目的正面反饋也將強化這一趨勢。二是投資格局均衡化。隨著基礎(chǔ)設(shè)施的完善和交通便利性的提升，三線及以下“小機場”城市的旅游熱度顯著提升，“十五五”時期旅游投資將更關(guān)注一些具有特色資源的三四線城市、鄉(xiāng)村地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)，下沉市場成為新的投資熱點。三是旅游投資精細化。旅游投資將從規(guī)模擴張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，更加注重市場調(diào)研和需求分析、注重項目的精準定位和可持續(xù)發(fā)展、注重科技應(yīng)用和創(chuàng)新，通過精益化管理提升投資效率和效益。

（七）旅游發(fā)展更加綠色

2020年，我國向世界宣布，力爭實現(xiàn)二氧化碳排放2030年前達峰、2060年前中和的目標，2021年9月《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》對此目標進行了細化。綠水青山就是金山銀山的理念指引、碳達峰碳中和戰(zhàn)略的實施、數(shù)字中國建設(shè)帶來的技術(shù)支持，將推動旅游業(yè)向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)形態(tài)逐步轉(zhuǎn)型。“十五五”時期，在供需兩方面的共同推動下，旅游業(yè)將更加注重綠色化發(fā)展。一方面，消費者環(huán)保意識日益增強，綠色生活方式逐步興起。在綠色消費需求的帶動下，與綠色旅游有關(guān)的裝備制造、技術(shù)應(yīng)用、旅游產(chǎn)品、生態(tài)服務(wù)等將愈發(fā)受到市場歡迎；另一方面，綠色技術(shù)的開發(fā)和普及為旅游業(yè)的綠色發(fā)展提供支持，功能分區(qū)、環(huán)保建筑、生態(tài)廁所、生態(tài)步道、生態(tài)車輛、生態(tài)監(jiān)測、清潔能源、節(jié)能設(shè)備等將得到更加廣泛的采用。

（八）科技應(yīng)用更加廣泛

伴隨經(jīng)濟數(shù)字化的加速轉(zhuǎn)型以及消費者對個性化智能化旅游體驗需求的不斷增長，科技在旅游業(yè)的應(yīng)用愈發(fā)廣泛，并在“十五五”時期進一步加速。其主要體現(xiàn)在三個方面：一是科技成果廣泛應(yīng)用于旅游營銷、遺產(chǎn)活化、旅游治理等各個環(huán)節(jié)。數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用將解構(gòu)旅游產(chǎn)業(yè)線性分工體系，將復(fù)雜需求解構(gòu)為獨立功能模塊，表現(xiàn)為個性化、定制化服務(wù)，驅(qū)動旅游產(chǎn)品生產(chǎn)的模塊化轉(zhuǎn)型。與此同時，通過技術(shù)賦能，交通、住宿、餐飲、文化娛樂等行業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)資源共享與協(xié)同發(fā)展，推動旅游產(chǎn)業(yè)鏈從“鏈式”結(jié)構(gòu)向“網(wǎng)狀”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。二是數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用將進一步打破空間距離和信息成本導(dǎo)致的供求錯位，從而提高旅游產(chǎn)業(yè)效率。特別是在網(wǎng)絡(luò)節(jié)點數(shù)量持續(xù)增長、海量數(shù)據(jù)信息不斷積累的過程中，技術(shù)應(yīng)用將催生新的資源配置機制，降低旅游企業(yè)和消費者的信息獲取成本，從而充分發(fā)揮“梅特卡夫法則”下的乘數(shù)效應(yīng)。三是數(shù)字技術(shù)等推動旅游消費升級更新，促進消費擴容提質(zhì)。各類數(shù)字技術(shù)在旅游需求側(cè)的深入滲透，不僅擴大了技術(shù)應(yīng)用主體，而且提升了旅游者的消費能力，形成以旅游者需求為主導(dǎo)的價值共創(chuàng)模式。

（九）對外開放更加深化

面對全球不確定性的增強，我國正在推動更高 水平的對外開放，以滿足國內(nèi)高質(zhì)量發(fā)展、國際經(jīng)貿(mào) 規(guī)則與合作、新一代科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的需要。“十五五”時期，旅游領(lǐng)域的對外開放將 進一步得到深化。一方面，入境旅游便利化程度將進 一步提升。近期，我國加大單方面免簽、過境免簽等方面的開放程度，面向入境游客的簽證、入關(guān)、支付、交通、購票等服務(wù)便利化程度也顯著提升。未來，在堅持 上述開放政策的基礎(chǔ)上，還將加大國際航線、多語種服 務(wù)、國際散客服務(wù)、國際旅游營銷等方面的工作力度。另 一方面，旅游國際交流更加廣泛。我國將通過深化與周邊 國家和地區(qū)的旅游合作，推動區(qū)域內(nèi)的資源共享和市場聯(lián)動，形成國際旅游合作網(wǎng)絡(luò)，進一步發(fā)揮中國在全球旅游市場的重要作用。

03、“十五五”時期我國旅游業(yè)發(fā)展重點任務(wù)

（一）加快推進旅游強國建設(shè)

在新的時代背景下，旅游強國建設(shè)的提出角度和關(guān)注重點已發(fā)生顯著變化。“十五五”時期，要制定符合“新興的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和具有顯著時代特征的民生產(chǎn)業(yè)、幸福產(chǎn)業(yè)”這一產(chǎn)業(yè)新定位的發(fā)展規(guī)劃、政策保障、統(tǒng)計指標和考核體系。要將旅游強國建設(shè)與文化強國、交通強國、科技強國、人才強國、數(shù)字強國、海洋強國等相配合，將旅游發(fā)展與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等同步布局。要在改革開放之初“適度超前”發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上實施“適度領(lǐng)先”戰(zhàn)略，使旅游整體發(fā)展水平適度領(lǐng)先于社會經(jīng)濟發(fā)展水平、旅游業(yè)年均增速適度領(lǐng)先于同時期國民經(jīng)濟增速、旅游經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量適度領(lǐng)先于國民經(jīng)濟整體質(zhì)量、中國在全球旅游格局中的地位適度領(lǐng)先于中國在全球經(jīng)濟格局中的地位。要將旅游發(fā)展重點從關(guān)注自身轉(zhuǎn)向推動社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)，從關(guān)注單一經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)屬性轉(zhuǎn)向經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)與事業(yè)發(fā)展雙重屬性，從關(guān)注增長速度和產(chǎn)業(yè)規(guī)模轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）明確三大市場發(fā)展側(cè)重

國內(nèi)旅游、入境旅游和出境旅游三大市場共同構(gòu)成旅游發(fā)展的市場基礎(chǔ)。與西方國家所不同的是：我國旅游業(yè)發(fā)端于入境旅游，而后發(fā)展國內(nèi)旅游和出境旅游，并在“十三五”時期之后形成三大市場共同發(fā)展的格局。“十五五”時期，需將國內(nèi)旅游作為中國旅游發(fā)展的主線，同時提升入境旅游品質(zhì)、引導(dǎo)出境旅游秩序，以促進對外開放和文化交流。一是要把國內(nèi)旅游放在首要位置。要進一步激發(fā)國內(nèi)旅游消費潛力，從優(yōu)化旅游消費環(huán)境、優(yōu)化旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、加大優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品供給、創(chuàng)新消費業(yè)態(tài)和模式等方面著力。要加強與文化、體育、商業(yè)等領(lǐng)域的融合，拓展各種新的消費場景。二是要從提升國家文化軟實力的角度大力發(fā)展入境旅游。要進一步優(yōu)化單方面免簽、互免簽證、過境免簽，完善支付、簽證、通關(guān)、住宿、交通等入境旅游服務(wù)便利化政策和相關(guān)服務(wù)，以更大的開放力度振興入境旅游市場。三是要從滿足國民旅游需求、展示中國發(fā)展形象的角度，促進出境旅游的有序發(fā)展。要引導(dǎo)目的地國家或地區(qū)做好中國公民出境旅游的安全保障和專業(yè)服務(wù)。

（三）促進旅游消費擴容升級

擴大消費是未來一段時期國民經(jīng)濟的重要任務(wù)。要高度重視國內(nèi)旅游消費對于促進經(jīng)濟增長和旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。要制定面向中長期的中國國民旅游消費支持計劃，通過優(yōu)化消費環(huán)境、提升消費能力、培育消費傾向、提升消費幸福感、引導(dǎo)消費升級、保障消費權(quán)益等措施提升國民旅游消費水平；要不斷優(yōu)化假期制度的整體安排，出臺有利于帶薪休假制度落實的可操作性實施細則；要實施普惠性旅游發(fā)展計劃，建立持續(xù)引導(dǎo)和補貼消費的制度性安排；可考慮由政府成立旅游幸福基金，通過發(fā)放旅游消費券、提供交通和住宿補貼等方式，降低旅游成本，激發(fā)消費熱情；要打造高質(zhì)量、多元化的旅游產(chǎn)品體系，滿足不同游客群體的需求。

（四）構(gòu)建現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)體系

現(xiàn)代旅游業(yè)體系是建設(shè)旅游強國的重要支撐，也是我國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的重要組成部分。要更好發(fā)揮旅游業(yè)的適度領(lǐng)先和綜合帶動作用，就需要不斷提升旅游產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化水平。現(xiàn)代旅游業(yè)體系具有完整性、創(chuàng)新性、先進性、融合性等特征。“十五五”時期，要進一步完善旅游產(chǎn)業(yè)鏈條，根據(jù)消費形態(tài)的變化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，不斷強鏈補鏈延鏈；要推動旅游產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，從制度、政策、機制、資金、人才等方面引導(dǎo)和鼓勵全行業(yè)創(chuàng)新；要深化相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合，不斷拓寬與文化、體育、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通、科技等產(chǎn)業(yè)的融合路徑；要促進旅游產(chǎn)業(yè)升級，積極推動旅游創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、人才鏈深度融合，加快旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向合理化、高級化發(fā)展。

（五）推動文旅深度融合發(fā)展

文化和旅游融合發(fā)展是一個系統(tǒng)工程。“十五五”時期，要堅持用文化的內(nèi)涵塑造和豐富旅游，用旅游的方式傳承和傳播文化，進一步推動文化和旅游實現(xiàn)更大范圍、更深層次、更高效率、更好效果的融合。要優(yōu)化文旅融合的政策體系。要根據(jù)市場需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新趨勢，持續(xù)完善政策支持，加強政策之間的協(xié)同性，形成政策合力，為文旅融合提供堅實的政策保障。要按照“有為政府、有效市場”的理念，推動文化體制改革向縱深挺進，進一步理順宣傳、文旅、廣電、文資、新聞出版、電影管理、知識產(chǎn)權(quán)、文物保護等相關(guān)部門的職能，全面推動文化治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。要從規(guī)劃、項目、資金、人才等方面入手，破除不利于各類要素在文化領(lǐng)域和旅游領(lǐng)域之間市場化配置的體制性壁壘。要推進國有文化、旅游企業(yè)的混合所有制改革，充分發(fā)揮旅游企業(yè)集團、文化企業(yè)集團、文旅投資公司、產(chǎn)業(yè)基金等市場主體作用，促進文化和旅游在資源開發(fā)、產(chǎn)品設(shè)計、市場推廣等環(huán)節(jié)的深度合作。

（六）形成創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展機制

旅游發(fā)展要實現(xiàn)從主要依賴于資源、土地、人力、資本等生產(chǎn)要素的大量投入，到主要依靠創(chuàng)新實現(xiàn)旅游全要素生產(chǎn)率提升的轉(zhuǎn)變。既要加大對技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新的投入，也要注重通過理念創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、流程創(chuàng)新等對現(xiàn)有資源再利用，通過創(chuàng)新內(nèi)容利用、創(chuàng)新運營方式、創(chuàng)新營銷思路等方式激活存量資產(chǎn)。要通過政策引導(dǎo)、稅收減免、資金扶持、審批綠色通道等手段，降低創(chuàng)新門檻，優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境，激發(fā)市場主體的創(chuàng)新活力，以市場需求為驅(qū)動，推動旅游設(shè)備和技術(shù)升級。要完善創(chuàng)新機制，促進產(chǎn)業(yè)部門、科研部門、政府部門、社會部門和旅游者的多螺旋創(chuàng)新結(jié)構(gòu)的良性互動，培育和完善市場導(dǎo)向機制、政策支持機制、協(xié)同創(chuàng)新機制和反饋優(yōu)化機制，構(gòu)建產(chǎn)學研合作平臺、旅游創(chuàng)新孵化器和國際合作平臺等，推動跨行業(yè)、跨區(qū)域的合作和協(xié)同創(chuàng)新。

（七）實現(xiàn)旅游綠色低碳發(fā)展

推動經(jīng)濟社會發(fā)展綠色化、低碳化是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。長期以來，旅游業(yè)被認為是“無煙工業(yè)”“綠色產(chǎn)業(yè)”，大規(guī)模、高密度、跨地域、全鏈條的旅游消費行為所形成的碳排放尚未引起充分重視。“十五五”期間，要推進具有旅游產(chǎn)業(yè)特色的碳平衡交易制度建設(shè)，推動行業(yè)系統(tǒng)性匯碳、減碳，通過一業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型，拉動多業(yè)的協(xié)同共治，助力我國實現(xiàn)“雙碳”目標。要探索旅游低碳轉(zhuǎn)型的生態(tài)價值實現(xiàn)機制；加快綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化旅游環(huán)保設(shè)施建設(shè)，推廣可再生能源、節(jié)水技術(shù)和低碳交通系統(tǒng)；建立可持續(xù)的旅游供應(yīng)鏈體系，推動綠色產(chǎn)品的采購和使用，確保旅游企業(yè)的運營符合生態(tài)標準；加強對生態(tài)敏感地區(qū)的保護，實施生態(tài)恢復(fù)項目，減少人類活動對自然環(huán)境的干擾；加大綠色技術(shù)研發(fā)和推廣力度，推動大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能技術(shù)在環(huán)保方面的應(yīng)用；要開發(fā)更多低碳、生態(tài)友好的旅游產(chǎn)品，鼓勵游客參與自然教育、生態(tài)保護等活動，倡導(dǎo)“無痕旅游”。

（八）塑造旅游業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力

當前，人工智能、信息技術(shù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)的突破和應(yīng)用發(fā)展，為旅游帶來了新的創(chuàng)新空間，并深刻改變著旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。“十五五”期間，旅游業(yè)的發(fā)展更需加速培育和壯大新質(zhì)生產(chǎn)力。要拓展技術(shù)應(yīng)用場景，推動生產(chǎn)方式更新、商業(yè)模式換代、管理模式升級、業(yè)務(wù)流程再造、產(chǎn)品創(chuàng)新與形態(tài)創(chuàng)新，加速新技術(shù)、新能源、新理念等在旅游實踐中的應(yīng)用與推廣。要充分發(fā)揮技術(shù)進步對新質(zhì)生產(chǎn)力作用的放大效應(yīng)，以創(chuàng)新驅(qū)動引領(lǐng)旅游業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的最新方向，加大旅游業(yè)創(chuàng)新的研發(fā)獎勵和研發(fā)投入，鼓勵研發(fā)旅游新技術(shù)、旅游新工藝、旅游新設(shè)備。要培養(yǎng)高素質(zhì)的旅游科技人才，完善產(chǎn)學研合作機制，促進旅游科技項目的研發(fā)及其轉(zhuǎn)化應(yīng)用。要積極探索太空旅游、地心旅游、微觀世界旅游，系統(tǒng)謀劃人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)以及虛擬現(xiàn)實、增強現(xiàn)實和混合現(xiàn)實等技術(shù)在旅游領(lǐng)域的應(yīng)用。

（九）實現(xiàn)更高水平對外開放

旅游業(yè)的開放合作不僅是推動產(chǎn)業(yè)全球化發(fā)展的重要途徑，更是促進文化交流、經(jīng)濟合作和可持續(xù)發(fā)展的橋梁。要加強同各國的發(fā)展戰(zhàn)略和合作倡議對接，推動區(qū)域一體化與合作項目，設(shè)立和推廣跨境旅游示范區(qū)、多邊旅游合作項目、國際旅游線路，實現(xiàn)資源共享、市場聯(lián)動和文化互通。要優(yōu)化旅游領(lǐng)域投資環(huán)境，引導(dǎo)外商投資在業(yè)態(tài)投向和區(qū)域結(jié)構(gòu)上的合理分布，提升利用外資水平，促進外商投資與中國旅游市場發(fā)展的共同發(fā)展。要發(fā)揮入境旅游“民間外交”的作用，持續(xù)優(yōu)化入境旅游的消費環(huán)境和服務(wù)體系，重視入境游的產(chǎn)品創(chuàng)新與供給體系，打造一批具有國際影響力的旅游產(chǎn)品，提升中國旅游產(chǎn)業(yè)的國際競爭力和影響力。要完善國家旅游形象的塑造機制和推廣方式，如發(fā)揮新媒體平臺在文化交流和旅游營銷中的重要功能，推進國際市場推廣與文化交流，聯(lián)合舉辦國際文化節(jié)慶、展覽、藝術(shù)節(jié)等，面向全球市場推廣我國旅游資源。