近日，國家發改委悄然下發《關于“十三五”市縣經濟社會發展規劃改革創新的指導意見》（下稱《指導意見》）。
《指導意見》提出，“十三五”市縣規劃改革創新的主要任務：一是要創新市縣經濟社會發展規劃，改革市場發揮作用領域的規劃內容，強化政府職責領域的任務，特別是要強化空間布局，優化空間結構，將經濟社會發展與優化空間布局融為一體，編制出一個統領市縣發展全局的總體規劃。二是要健全規劃銜接協調機制，強化市縣經濟社會發展總體規劃的龍頭地位，為城鄉、土地、、交通等規劃編制提供依據，同時要精簡專項規劃數量，增強專項規劃編制的針對性和有效性，為貫徹落實市縣經濟社會發展總體規劃提供支撐。
發改委一位官員對21世紀經濟報道介紹，《指導意見》的目標是推動國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃“多規融合”和“多規合一”，為形成一個市縣一本規劃、一張藍圖奠定基礎。“需要注意的是，《指導意見》是指導性質的文件，并不具有強制力。”
21世紀經濟報道獲悉，推進市縣“多規合一”是中央全面深化改革領導小組第二次會議確定的2014年經濟體制和生態文明體制的一項重要任務。目前，發改委和環保部、住建部、國土部已經分別向中央全面深化改革領導小組辦公室提交了“多規合一”的改革方案。
開發與保護融為一體
《指導意見》提出，目前我國市縣規劃存在著規劃數量過多、內容交叉重復、缺乏銜接協調甚至相互矛盾沖突等問題，這是導致工業化城鎮化進程中資源過度消耗、空間無序開發、生態環境惡化等突出矛盾的原因之一。
為此，發改委要求市縣規劃要強化空間布局。
要針對目前市縣各類功能分區數量過多、內容繁雜、缺乏統籌、難以銜接等問題，按照一個市縣一本規劃、一張藍圖的要求，整合優化相關規劃的空間管制分區，形成一張規劃布局總圖，將開發與保護融為一體，作為市縣長期遵循的空間開發調控藍圖。
《指導意見》指出，強化市縣規劃的空間內涵，不是形式上的調整，而是轉變規劃理念、調整規劃思路的內在要求。與企業結構、產業結構相比，空間結構、空間布局對一個市縣的影響更宏觀、更長遠，是政府更好發揮規劃調控作用的重要領域。因此，在規劃思路、規劃框架上都要體現這種特點和要求，把總體發展戰略和各領域發展任務與空間布局、空間管控相結合，改變將時序與空間、發展與布局相互割裂的狀況。
“經濟社會發展規劃本質上是發展性質的規劃，側重時間序列下的各類預期性指標，這些指標是可以計算和預測的。”中國國土資源經濟研究院規劃所研究員郝慶對21世紀經濟報道分析，但是空間規劃不同，它是強制性的管控規劃，不僅僅是空間規模、結構、區位、布局等，還涉及到空間的權屬這一復雜問題，因此其編制難度要更大。
發改委還要求，為進一步增強市縣經濟社會發展總體規劃的戰略性和前瞻性，要合理調整規劃目標、規劃任務的期限，既要以“十三五”時期為主，銜接2020年全面建成小康社會各標，又要考慮更長時期的遠景發展，做到遠近結合。
對此，中科院南京地理與湖泊研究所研究員、區域發展與規劃研究中心主任陳雯對21世紀經濟報道解釋，所謂規劃目標和任務的遠近結合，“近”主要是指實現五年規劃預期性目標的各類任務和項目，而“遠”則主要指體現基于主體功能區戰略的城鎮、和生態三類大的空間格局的劃分。
劃分城鎮、農業、生態三類空間
《指導意見》提出了改革創新市縣經濟社會發展規劃的八項具體措施：一要合理確定規劃目標，既要體現政府職能轉變的要求，更要體現不同主體功能定位和與相關規劃銜接協調的需要；二要優化空間結構，要科學謀劃總體布局，合理確定城鎮、農業、生態三類空間比例，構建空間開發格局；三要引導產業發展方向和布局，加強產業發展方向的引導，強化產業布局的引導和約束；四要積極穩妥推進新型城鎮化，明確城鎮化發展方向，優化空間組織模式等；五要促進公共服務資源的均衡配置，要按人口流動趨勢，合理配置資源，充分發揮中心輻射功能；六要增強交通等基礎設施支撐引導能力；七要強化生態環境保護；八要完善空間調控政策。
其中，在規劃目標這項改革措施中，發改委要求各個市縣要體現不同主體功能定位的要求。優化開發區域要淡化增長速度、規模總量等方面的指標；重點開發區域要體現新型工業化城鎮化的要求；重點生態功能區和農產品[-6.93%資金研報]主產區要突出增強生態服務功能和農產品供給能力等方面的指標。增加城鎮化、空間開發強度、耕地保有量、生態紅線等空間管控方面的指標，為相關規劃、配套政策的制定提供依據。
同時，在優化空間結構這項改革措施中，《指導意見》提出要按照主體功能區戰略的要求，在國土空間分析評價基礎上，以行政邊界和自然邊界相結合，將市縣全域劃分為城鎮、農業、生態三類空間，通過三類空間的合理布局，形成統領市縣發展全局的規劃藍圖、布局總圖。
發改委要求各地合理確定三類空間比例。要按照區域資源環境承載能力和未來發展方向，根據不同主體功能定位要求，合理確定三類空間的適度規模和比例結構。城鎮空間占比，要按照優化開發區域、重點開發區域和農產品主產區、重點生態功能區依次遞減；農業空間占比，在農產品主產區的市縣應高于50%；生態空間占比，在重點生態功能區的市縣應高于50%。
《指導意見》提出要針對三類空間的功能定位和發展方向，細化財政、投資、產業、土地、農業、環境等政策，加強對市縣域空間的管控能力。
發改委期望，以城鎮、農業、生態三類空間作為規劃銜接的平臺，為相關規劃的編制提供依據和接口。其他相關空間規劃的管制分區和邊界劃定，如城市增長邊界、永久基本農田和生態保護三條紅線，可在三類空間布局的框架下進一步細化，形成更具體的空間管制分區。通過三類空間和細化的管制分區，形成綜合與專項相結合的空間管控體系。
“這體現了發改委推進‘多規合一’的改革思路。”陳雯介紹，在這種改革方案下，并沒有打破之前各個部門的業務分工，只是提供了一個‘多規合一’的銜接平臺。
中國城市科學研究會秘書長李迅認為，無論由哪個部門領銜牽頭，最重要的是部門間形成共識，推進各個專項規劃內容的銜接，減少重疊和沖突，形成一個各部門、多層次的合理的規劃體系。
國家發展改革委關于《“十三五”市縣經濟社會發展規劃改革創新的指導意見》全文
各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委：
編制實施好全國“十三五”規劃,對于全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化、實現中華民族偉大復興的中國夢，具有十分重要的意義。市縣規劃是國家規劃體系的重要組成部分。推動市縣規劃改革創新,是扎實做好“十三五”規劃編制工作的重要任務。為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神,編制好市縣“十三五”規劃,特別是經濟社會發展總體規劃,提出以下意見。
一、推動市縣規劃改革創新的重要意義
(一)推動市縣規劃改革創新,是發揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發揮政府作用的內在要求。正確處理政府和市場的關系,涉及到規劃的功能和定位。按照黨的十八屆三中全會精神,政府要加強戰略規劃的制定和實施,地方政府要加強公共服務、市場監管、社會管理和環境保護等職責。“十三五”市縣規劃要充分體現市場經濟體制改革的大方向,充分體現政府職能轉變的要求,創新規劃理念、內容和方法,把規劃重點放在地方政府職責領域上,更好地發揮對市場主體的引導功能。
(二)推動市縣規劃改革創新,是堅定不移實施主體功能區制、強化政府空間管控能力的客觀需要。加強對空間資源的有效調控,是市場經濟條件下政府規劃的重要功能。“十三五”市縣規劃,在完善按時序部署經濟社會發展重大任務的同時,要進一步落實主體功能區戰略,綜合調控各種空間需求,按照與資源環境承載能力相適應的原則,引導和約束各類開發行為,增強市縣政府空間管控能力,推動市縣政府治理能力現代化。
(三)推動市縣規劃改革創新,是促進經濟社會與資源環境協調發展,全面建成小康社會的戰略舉措。到2O20年全面建成小康社會,是我國“三步走”戰略的重要內容,也是“十三五”規劃的重要任務。由于各市縣資源環境承載能力不同,主體功能定位不同，未來的空間開發強度和發展潛力不同,在全面建設小康社會進程中面臨的矛盾和任務也有所差異。“十三五”市縣規劃,要按照區域主體功能定位,針對備自主要矛盾,突出首要任務,分類促進經濟持續健康發展、人民生活水平全面提高、資源環境條件持續改善。
(四)推動市縣規劃改革創新,是完善市縣規劃體系,推動“多規合一”的重要基礎。目前,我國市縣規劃存在著規劃數量過多、內容交叉重復、缺乏銜接協調甚至相互矛盾沖突等問題,這是導致工業化城鎮化進程中資源過度消耗、空間無序開發、生態環境惡化等突出矛盾的重要原因之一。要按照中央關于全面深化改革的部署精神,抓住“十三五”規劃編制的有利時機,積極推進市縣規劃改革創新,為推動經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃“多規融合”和“多規合一”,形成一個市縣一本規劃、一張藍圖奠定基礎。
二、推動市縣規劃改革創新的總體要求
“十三五”市縣規劃改革創新的主要任務:一是要創新市縣經濟社會發展規劃,改革市場發揮作用領域的規劃內容,強化政府職責領域的任務,特別是要強化空間布局,優化空間結構,將經濟社會發展與優化空間布局融為一體,編制出一個統領市縣發展全局的總體規劃。二是要健全規劃銜接協調機制,強化市縣經濟社會發展總體規劃的龍頭地位,為城鄉、土地、環保、交通等規劃編制提供依據,同時要精減專項規劃數量,增強專項規劃編制的針對性和有效性,為貫徹落實市縣經濟社會發展總體規劃提供支撐。
(一)創新發展理念。推動市縣規劃改革創新,實質是推動發展理念、發展思路的創新。當前和今后一段時期,世情、國情都在發生深刻變化,推動市縣發展也要與時俱進。面對產能過剩和生態環境的硬約束,再繼續簡單地追求增長速度,追求空間規模擴張,已經沒有出路。必須轉變傳統的經濟發展方式,轉變粗放的空間開發模式,實施創新驅動戰略,才能適應國內外發展條件新變化和國內外市場競爭新格局所帶來的挑戰。
(二)把握總體定位。嚴格按照主體功能區定位推動發展,是新時期對市縣發展的總體要求,也是堅持全國一盤棋思想的重要體現。備市縣要從區域大背景出發,按照優化、重點、限制和禁止開發的總體要求,明確各自經濟發展的主要方向,科學謀劃未來的發展與布局。
(三)強化空間布局。這是增強市縣整體競爭能力和可持續發展能力的重要基礎,是市縣規劃改革創新的重要任務。要針對目前市縣各類功能分區數量過多、內容繁雜、缺乏統籌、難以銜接等問題,按照一個市縣一本規劃、一張藍圖的要求,整合優化相關規劃的空間管制分區,形成一張規劃布局總圖,將開發與保護融為一體,作為市縣長期遵循的空間開發調控藍圖。
(四)轉變規劃思路。強化市縣規劃的空間內涵,不是形式上的調整,而是轉變規劃理念、調整規劃思路的內在要求。與企業結構、產業結構相比,空間結構、空間布局對一個市縣的影響更宏觀、更長遠,是政府更好發揮規劃調控作用的重要領域。因此,在規劃思路、規劃框架上都要體現這種特點和要求,把總體發展戰略和備領域發展任務與空間布局、空間管控相結合,改變將時序與空間、發展與布局相互割裂的狀況。
(五)優化規劃期限。為進一步增強市縣經濟社會發展總體規劃的戰略性和前瞻性,要合理調整規劃目標、規劃任務的期限,既要以五年為主,銜接2O20年全面建成小康社會備項目標,又要考慮更長時期的遠景發展,做到遠近結合。原則上,規劃任務以“十三五”時期為重點,但主要目標可展望到2O30年,空間布局可以是更長遠的制度安排。通過規劃期限的調整完善,為城鄉、土地、環保、交通等不同規劃之間的銜接協調創造條件。
三、改革創新市縣經濟社會發展規劃
要按照編制出統領市縣發展全局的總體規劃這一要求,加大改革創新力度,切實將發展與布局、開發與保護融為一體,推動市縣經濟社會發展規劃改革創新。
(一)合理確定規劃目標
科學的規劃目標,既是發展理念的體現,也是規劃任務的具體化。
要體現政府職能轉變的要求。進一步強化公共服務、社會治理、資源環境等方面的目標和指標,特別是要突出就業增加、收入提高與經濟增長同步等民生改善方面的目標和指標。要貫徹落實國家戰略部署和省級規劃任務要求,將政府必須完成的一些任務作為約束性指標,將由市場起決定性作用的任務作為預期性指標，同時,要合理確定經濟增長速度和規模,避免層層加碼,盲目攀比。
要體現不同主體功能定位的要求。優化開發區域要淡化增長速度、規模總量等方面的指標,重點開發區域要體現新型工業化城鎮化的要求,重點生態功能區和農產品主產區要突出增強生態服務功能和農產品供給能力等方面的指標;同時,要結合備市縣面臨的主要任務,突出一些體現地域特色的指標。
要考慮相關規劃銜接協調的需要。增加城鎮化、空間開發強庋、耕地保有量、生態紅線等空間管控方面的指標,為相關規劃、配套政策的制定提供依據。
(二)優化空間結構
要按照市縣的區域背景和資源環境承載能力及未來發展潛力,科學謀劃空間開發格局,提高市縣空間利用效率和整體競爭能力。
科學謀劃總體布局。形成一張將空間開發與保護融為一體的布局總圖,是編制市縣經濟社會發展總體規劃的關鍵,也是銜接協調相關規劃的重要平臺。要按照主體功能區戰略的要求,在國土空間分析評價基礎上,以行政邊界和自然邊界相結合,將市縣全域劃分為城鎮、農業、生態三類空間,通過三類空間的合理布局,形成統領市縣發展全局的規劃藍圖、布局總圖。
城鎮空間,是重點進行城鎮建設和發展城鎮經濟的地域,包括已經形成的城鎮建成區和規劃的城鎮建設區以及一定規模的開發園區。農業空間,是主要承擔農產品生產和農村生活功能的地域,以田園風光為主,分布著一定數量的集鎮和村莊。生態空間,是主要承擔生態服務和生態系統維護功能的地域,以自然生態為主,包含一些零散分布的村落。
合理確定三類空間比例。要按照區域資源環境承載能力和未來發展方向,根據不同主體功能定位要求,合理確定三類空間的適度規模和比例結構。城鎮空間占比,要按照優化開發區域、重點開發區域和農產品主產區、重點生態功能區依次遞減;農業空間占比,在農產品主產區的市縣應高于50%;生態空間占比,在重點生態功能區的市縣應高于50%。
構建空間開發格局。城鎮、農業、生態三類空間,是對市縣空間開發與保護的總體部署,是未來經濟社會發展的空間載體。各市縣可在三類空間布局的基礎上,研究細化城鎮組織、產業發展、公共服務、基礎設施、生態環境保護等的空間布局,進一步優化空間結構。
(三)引導產業發展方向和布局
要準確分析把握未來產業發展的大環境、大趨勢,充分發揮市場配置資源的決定性作用,從市情縣情出發,發揮規劃對產業發展方向的引導作用、對產業布局的引導和約束功能。
加強對產業發展方向的引導。各市縣要按照主體功能定位的要求,從區域的比較優勢出發,明確產業轉型發展的總體方向和主要任務。優化開發區域的市縣,要著眼于提升國際競爭力,推動產業結構向優質、高效轉變,加大占地多、耗水大、排放高產業項目的調整改造力度。重點開發區域的市縣,要加快新型工業化城鎮化進程,增強產業集聚能力,促進先進制造業和現代服務業發展。農產品主產區的市縣,要圍繞增強農業綜合生產能力,把發展現代農業作為主要任務,積極發展農產品深加工和其他非農產業。重點生態功能區的市縣,要在保護生態環境的基礎上,因地制宜地發展適宜產業、生態經濟。
強化對產業布局的引導和約束。要按照三類空間的功能特點,引導和約束產業布局,改變以往分散開發、無序布點的弊端,把政府的規劃引導和市場機制的決定性作用有機結合起來。二、三產業發展,要按照集中集聚的原則,著眼于培育產業鏈、產業集群，集中布局在城鎮空間,促進產城融合。第一產業發展,在農業空間要著重專業化、規模化發展,在重點城鎮周邊發展城郊農業、都市農業,在生態空間可適度發展特色農業生產和生態旅游業。
(四)積極穩妥推進新型城鎮化
貫徹落實國家新型城鎮化規劃,推進新型城鎮化進程,引導城鎮布局與資源環境承載能力相適應,引導城鎮發展方向與市縣空間功能分區相適應,加大統籌城鄉發展力度,增強農村發展活力，走集約高效、綠色低碳、可持續發展的新型城鎮化道路,推動城鄉發展一體化。
明確城鎮化發展方向。我國仍處于城鎮化較快發展時期,也是空間結構較快變動時期。按照全國“兩橫三縱”城鎮化戰略格,21個城鎮化地區的經濟發展、人口集聚速度將加快,城鎮化水平將明顯提高。而農產品主產區和重點生態功能區,人口總體上呈現凈流出態勢,城鎮化水平會低于全國。備市縣要在全國城鎮化戰略格局的大背景下,合理預測城鎮化速度和人口規模,把握未來經濟走勢和人口流動格局,科學提出各自城鎮化發展的總體思路,并結合備自特點,研究提出城鎮、農業、生態三類空間人口布局引導的方向和路徑。
優化城鎮空間組織模式。在三類空間布局中明確提出城鎮空間,實質是明確城鎮發展的大格局。備市縣應在此基礎上,進一步提出備具特色的空間組織模式。市縣城鎮的空間組織,是宏觀區域布局中的重要組成部分。由于區域經濟發展階段不同,區域資源環境背景不同,城鎮空間布局的組織模式也不同。我國優化開發區域城鎮化發育相對成熟,已經進入網絡化、城鄉一體的發展階段;重點開發區域正處于培育中心城市,聚集培育城市群的重要時期;農產品主產區和重點生態功能區,需要進一步探索點上開發、面上保護的格局。各市縣要在區域城鎮化布局的大背景下,強化在區域分工中的功能作用,融入區域總體布局框架。
以人為核心推動城鎮發展。城鎮化是經濟發展、社會轉型的過程,是農村人口進入城鎮就業和居住的過程,必須把人作為規劃的著眼點和著力點。要改變熱衷城鎮擴張和城鎮建設的傾向,更多注重為農村人口轉移和流動務工人員的本地化創造條件。要強化產業支撐,在集聚經濟過程中,同步集聚并吸納人口。要促進產城融合,將產業發展空間作為城市功能的重要組成部分,扭轉大規模布局開發園區和新城新區的傾向。
科學推進新農村建設。要適應農村人口轉移和村莊變化的趨勢,按照發展中心村、保護特色村、整治空心村的方向,科學引導農村居民點建設,保護和傳承鄉村地域文化特色。要減少行政手段干預,避免以建設城市的思路建設農村,把城市規劃和建設模式簡單套用到鄉村,提出符合居民意愿的新農村建設方向。
(五)促進公共服務資源均衡配置
促進公共服務資源均衡配置,實現基本公共服務均等化,是政府的重要職責,也是市縣經濟社會發展總體規劃的重要任務。
要按照人口流動趨勢,合理配置公共服務資源。優化開發區域的市縣,要著眼外來人口本地化趨勢,充分考慮外來人口的家庭結構、年齡結構等特點和社區分布狀況,在教育、醫療、就業服務等領域加大投入力度,合理布局。重點開發區域的市縣,要考慮未來經濟增長趨勢和集聚人口潛力,使公共服務資源的配置與未來人口集聚規模相適應。農產品主產區和重點生態功能區的市縣,要考慮人口向外轉移的趨勢,避免簡單地按照人口遞增的趨勢規劃公共服務設施和能力。
要發揮城鎮的中心輻射功能,提高公共服務資源的配置效率。切實做好中心城市、縣城和若干重點城鎮的公共服務資源配置,既要提高為城鎮居住人口的服務水平,又要增強對周邊農業、生態空間內居民的服務功能。
(六)增強交通等基礎設施支撐引導能力
交通等基礎設施是增強市縣發展能力的重要基礎。按照統籌規劃、協調推進、合理布局、適度超前的原則,突出重點區域和關鍵節點,將交通基礎設施建設與城鎮發展、產業布局以及公共服務緊密結合,注重發揮交通基礎設施的牽引作用,提高城鎮綜合承載能力。
推動多種交通方式協調發展。要倡導交通導向型城鎮發展和區域開發模式,研究提出建設規模合理、網絡完善、結構優化、銜接高效的綜合交通系統方案。研究提出完善城鎮對外交通設施的思路與重點,按照“零距離換乘”和“無縫化銜接”的要求,實現與中心城市及主要機場、港口的快速、大容量、多方式連接。科學合理規劃和建設城鄉公交系統。
因地制宜布局交通等基礎設施。優化開發區域的市縣,應著重提出提升交通運輸服務能力的思路和要求,有條件地區可提出城際鐵路、市域鐵路、高速公路等大能力運輸方式及綜合交通樞紐的建設思路與措施;重點開發區域的市縣,要結合產業人口加快集聚、交通運輸需求旺盛等實際情況,著重提出城際鐵路、普通公路等綜合交通網絡和樞紐建設思路及要求;限制開發區域的市縣,要結合縣城和中心鎮發展,著重提出大宗農產品大能力運輸通道、連接縣城和重點中心鎮的普通公路等的建設思路和要求。同時,要進一步提升城鎮市政基礎設施水平,研究提出交通、能源、水利、信息、防洪、污水垃圾等基礎設施的建設重點。結合村莊布局和農村生產生活需求,因地制宜提出農村基礎設施建設思路與要求。
(七)強化生態環境保護
強化生態、資源、環境保護,以最小的資源環境代價實現可持續發展,是政府規劃追求的重要目標。要按照加快生態文明建設的總體要求,樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念,突出市縣的地域特色,把生態環境保護的任務落實到具體空間。
按照市縣主體功能定位,突出生態環境保護的主要任務。優化開發區域的市縣,要針對開發強度過高、自然生態空間大量減少、環境污染嚴重等突出問題,把生態環境綜合整治作為重要任務,控制建設用地增長,強化水土資源和大氣環境治理、自然生態空間修復等。重點開發區域的市縣,要針對工業化城鎮化進程加快,生態環境惡化壓力等問題,強調預防與治理并重,杜絕以犧牲資源環境為代價實現短期增長。農產品主產區的市縣,要針對近年來農業面源污染加劇的突出矛盾,把農地的污染治理作為突出任務,加大土壤環境監測,從源頭上保障安全。重點生態功能區的市縣,要樹立保護就是發展的理念,把保護生態環境作為首要任務,保障全國和區域生態安全。
按照市縣三類空間面臨的突出問題,強化生態環境保護的針對性。環境治理,在城鎮空間要著重加強生產、生活污水和垃圾的無害化處理,在農業空間重點是面源污染的控制和土壤污染的治理,在生態空間主要是減輕生產生活對生態環境的壓力。生態修復工程,主要是集中在生態空間,在農產品主產區著重于農業生態系統的維護和改善。對于一些區域的資源開發,要按照點上開發、面上保護的要求,在資源開發的同時,加強生態環境的修復，減少對生態環境的破壞。
(八)完善空間調控政策
按照堅定不移實施主體功能區制度、落實生態空間用途管制、嚴格實行耕地用途管制的要求,針對三類空間的功能定位和發展方向,細化財政、投資、產業、土地、農業、環境等政策,加強對市縣域空間的管控能力。
城鎮空間。要著力提高土地集約利用水平,提升單位國土面積的投資強度和產出效率。要控制工礦建設空間和各類開發區用地比例,促進產城融合和低效建設用地的再開發。對優化開發區域市縣的城鎮空間,要進一步控制開發強度,著力促進存量空間的優化調整。
農業空間。要強化農地保護,推動土地整理,促進農地規模化、標準化建設。要嚴格建設用地管控,優化整合農村居民點,繁榮歷史文化村落,保護農村田園景觀。
生態空間。要加強林地、草地、河流、湖泊、濕地等生態空間的保護和修復,提升生態產品服務功能。要實行嚴格的產業和環境準入制度,嚴控開發活動,控制開發強度。對其中的禁止開發區域,要劃定生態保護紅線,實施強制性保護。
四、健全市縣規劃銜接協調機制
按照規劃體制改革的總體要求,要整合內容交叉重復、甚至相互矛盾沖突的規劃,精減由市場起資源配置決定性作用領域的規劃,將一些需要政府部門發揮作用但不宜編制規劃的領域調整為行動方案或專項政策。同時,要建立有效的規劃銜接協調機制,形成銜接協調的平臺和接口,以市縣發展總體規劃為龍頭,與相關空間規劃、專項規劃共同形成定位清晰、功能互補、統一銜接的規劃體系。
強化目標任務銜接。市縣發展總體規劃提出的目標任務,是市縣發展的總體方向和要求。備部門、各領域的相關規劃、行動方案、專項政策,要圍繞市縣經濟社會發展總體規劃的要求,進一步細化、具體化,形成落實總體規劃的支撐。
強化空間布局銜接。要落實《城鄉規劃法》、《土地管理法》、《環境保護法》等法律法規的要求,以城鎮、農業、生態三類空間作為規劃銜接的平臺,為相關規劃的編制提供依據和接口。相關空間規劃的管制分區和邊界劃定,如城市增長邊界、永久基本農田和生態保護三條紅線,可在三類空間布局的框架下進一步細化,形成更具體的空間管制分區。通過三類空間和細化的管制分區,形成綜合與專項相結合的空間管控體系。
強化政策銜接。市縣發展總體規劃提出的經濟社會發展政策方向和空間開發布局的重點,加大部門間政策制定和實施的協調配合力度,完善相關專項規劃、行動方案和專項政策,形成具體操作性措施。
五、加強市縣規劃編制組織領導
加強規劃編制工作的組織領導。市縣政府主要領導要高度重視、親力親為,要把推進市縣規劃的改革創新作為一件大事,扎實加以推進。要改變把“十三五”規劃作為發展改革系統規劃的認識偏差,強化政府規劃的意識,發揮政府的領導責任。市縣政府要結合本地區資源環境特點和經濟發展水平,在規劃目標、規劃任務的確定上,妥善處理好“盡力而為”與“量力而行”、“主動積極”與“務求實效”等關系,切實提高規劃編制質量和水平。市縣發展改革部門要發揮好組織協調的作用,在規劃研究編制過程中,充分發揮城鄉、國土、環保、農業、交通等部門的作用。要把規劃編制過程,作為統一認識、凝聚共識、形成合力的過程。
強化重大問題的基礎研究。市縣范圍雖然相對有限,但謀劃發展,籌劃空間,不僅需要頂層設計、整體考慮,也需要進行大量的深入研究和論證。備市縣要圍繞改革創新的要求,合理整合規劃研究經費,科學設置研究課題,增強規劃研究的針對性、實用性,特別是要把國土空間的分析評價作為研究制定規劃的重要基礎。在研究編制市縣經濟社會發展總體規劃過程中,要組織跨部門、跨學科的規劃隊伍,發揮區域規劃、城鄉規劃、土地規劃、環境保護規劃等多學科優勢,深入研究,充分論證,提高規劃編制工作的科學性。
充分做好與相關部門工作的協調配合。要充分利用相關部門已形成的工作基礎,特別是已經開展“多規合一”、“多規融合”的市縣,對相關空間布局、功能分區、城市增長邊界、生態保護紅線等規劃成果,要在優化整合基礎上,充分體現在市縣經濟社會發展總體規劃中,使規劃編制過程成為規劃銜接協調的過程。
增強規劃工作透明度和公眾參與度。用好備類信息技術平臺,借助微博、微信、網絡、電視、報刊等信息平臺,廣泛聽取社會各界意見,集思廣益,吸納社會各界代表參與規劃重大問題的咨詢論證,使規劃編制成為公眾參與的過程和凝聚社會共識的過程,使規劃編制既有利于明晰政府職能,又有利于引導市場和服務公眾。
省級發展改革部門要負起領導責任,強化對市縣規劃改革創新的組織、協調和指導作用,加強規劃.人員培訓,提高市縣規劃編制、修訂和組織實施的能力及水平。特別是要強化對市縣總體規劃的銜接,要把控制開發強度、優化三類空間比例等一些約束性指標作為規劃銜接的重要任務。各級發展改革部門,要按照李克強總理關于以改革創新精神編制好“十三五”規劃的講話精神,按照規劃編制工作的總體部署,精心組織,科學謀劃,切實編制好經得起實踐檢驗的“十三五”規劃。
