降低債務率（法定債務與隱性債務之和除以政府綜合財力）是地方政府拓寬發(fā)展空間的重要舉措。在《國家發(fā)展和改革委員會關于印發(fā)重點省份分類加強政府投資項目管理實施細則（試行）的通知》（發(fā)改投資〔2024〕169號）的約束下，對于債務風險等級為“紅色”或“橙色”的地方政府，必須通過“退紅”和“降橙”拓寬發(fā)展空間。

   “退紅”和“降橙”是指將債務率降低至相應區(qū)間（紅色：債務率≥300%；橙色：200%≤債務率<300%；黃色：120%≤債務率<200%；綠色：債務率<120%），債務率的降低從做大分母、降低分子著手，按本文定義的債務率，分子的降低以壓降隱性債務為重點（法定債務本金償還以再融資方式解決），分母的做大以盤活經(jīng)營性資產(chǎn)（提升綜合財力）為核心。

一、地方債務風險化解歷程

第一階段：根據(jù)《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換。化債重點是降低利息負擔，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出資金用于重點項目。

第二階段：根據(jù)國家審計署針對2015年1月至2018年8月期間新增的隱性債務審計結(jié)果，中共中央 國務院發(fā)布《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號），隨后2019年啟動建制縣區(qū)隱性債務化解試點，允許少數(shù)有成熟隱性債務化解方案的地方政府發(fā)行置換債。化債重點是通過試點工作化解債務負擔較重的區(qū)域。

第三階段：2020—2022年期間，通過發(fā)行特殊再融資債券償還納入政府債務管理的存量隱性債務。為增加化債資金來源，財政部還發(fā)布六大隱性債務化債路徑，分別為：財政資金償還、出讓政府股權與經(jīng)營性國有資產(chǎn)權益、利用項目收益償還、轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性債務、借新還舊和展期、破產(chǎn)重組和清算。化債重點是降低利息負擔的同時，多渠道籌集化債資金，切實壓降隱性債務規(guī)模，甚至“清零”。

第四階段：為全面防范地方債務風險，2023年啟動全口徑化債，化債范圍包括政府債務、隱性債務以及其他需關注的債務，化債重點是避免兩年內(nèi)債務風險的集中爆發(fā)，化債路徑以財政部所發(fā)布指引中的短期路徑為主，長期化債模式不夠清晰。

關于下一階段化債重點，我們預測以化解銀行借款類政府隱性債務為重點。根據(jù)《國務院辦公廳關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》（國辦發(fā)〔2023〕35號文），金融機構(gòu)要支持重點省份融資平臺2023—2024年債務存量化解，同時限制其新增融資。由于還款資金來源有限，按照原來的還款安排，地方政府償付壓力較大。通過與債權人銀行協(xié)商，調(diào)整借款期限內(nèi)各年的還本金額或借助當前利率下行機會將固定利率轉(zhuǎn)浮動利率（LPR+若干基點），一定程度上有助于緩釋當前集中風險，但依然無法從債務規(guī)模上實現(xiàn)大規(guī)模壓降。化債措施方面，下一階段化債將以盤活經(jīng)營性資產(chǎn)為核心，以做好經(jīng)營性資產(chǎn)運營為首要任務，打造長期、可持續(xù)的化債模式。

二、地方政府隱性債務化解關鍵點和難點

從化債角度看，政府隱性債務轉(zhuǎn)企業(yè)經(jīng)營性債務是地方政府隱性債務化解有效路徑之一，其關鍵點和難點如下：

（一）轉(zhuǎn)債是實質(zhì)性化債

轉(zhuǎn)債要求承擔實際還款責任的企業(yè)一般為原借款企業(yè)（融資平臺）或其他地方國有企業(yè)，政府不再承擔還款責任。由于地方融資平臺或地方國有企業(yè)的實際控制人為地方政府，這樣一來，轉(zhuǎn)債是否變成形式化債，而非實質(zhì)性化債？答案是否定的。一方面，轉(zhuǎn)債的前提是債務項目的現(xiàn)金流能否覆蓋借款本息，這是實質(zhì)性條件。由于公益性項目（大量的政府隱性債務項目為公益性項目）幾乎沒有現(xiàn)金流，不具備直接轉(zhuǎn)債條件，只有少數(shù)有經(jīng)營性收入的債務項目才有可能實施轉(zhuǎn)債。另一方面，嚴格的批準程序就是要防范形式化債。為避免嫌疑，地方政府應當持續(xù)推進融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，對于轉(zhuǎn)型后的平臺公司實行市場化運作，政府以出資額承擔有限責任。

（二）轉(zhuǎn)債需獲得銀行認可

實施轉(zhuǎn)債的關鍵必須獲得銀行（債權人）同意，防止虛假化債。由于轉(zhuǎn)債之后，地方政府不再承擔償還責任，實際債務人（地方政府）發(fā)生變更應當獲得債權人的同意。由于銀行認為實際債務人發(fā)生變更風險較大，銀行轉(zhuǎn)債審批權限收歸總行，分支機構(gòu)（原放款機構(gòu)）須將材料報總行審批，部分銀行甚至將盡調(diào)權限也收歸總行。銀行重點審核經(jīng)營性收入的真實性、持續(xù)性和可行性。部分銀行要求有現(xiàn)金流的項目必須是原借款投向的債務項目，不認可其他有現(xiàn)金流的經(jīng)營性項目，且要求轉(zhuǎn)債的當年就已經(jīng)有現(xiàn)金流，次年有現(xiàn)金流也不行。對承擔實際還款責任的企業(yè)適格要求，不同銀行要求不同。有的銀行要求必須是原借款企業(yè)（名義債務人，銀行將會評估其資產(chǎn)負債率，判斷其償債能力），有的銀行可以接受其他企業(yè)（含新設），原借款企業(yè)往往經(jīng)營性資產(chǎn)不多，現(xiàn)金流不夠穩(wěn)定，不足以償還銀行債務。其他企業(yè)如果是新設立的地方國企，需要地方政府注入和盤活所有經(jīng)營性資產(chǎn)，如果其獲得AA評級，則有助于轉(zhuǎn)債工作的實施。除要求債務項目現(xiàn)金流外，銀行一般還會要求承債主體提供連帶擔保（一般為資產(chǎn)規(guī)模較大，資產(chǎn)負債率較低的國企）、抵押擔保以及質(zhì)押擔保和其他擔保措施，評估重點是各類擔保措施的合法性、有效性、充分性（不得以學校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)或土地儲備作為擔保）。

（三）盤活經(jīng)營性資產(chǎn)需要創(chuàng)新思維

轉(zhuǎn)債的本質(zhì)是經(jīng)營性資產(chǎn)的盤活。由于全口徑化債的資產(chǎn)盤活比較粗放，無法滿足轉(zhuǎn)債要求。以評級為導向的資產(chǎn)盤活側(cè)重于資產(chǎn)規(guī)模，且聚焦于存量資產(chǎn)，不關注當前的資產(chǎn)形成（審計報告只關注存量資產(chǎn)），收入方面?zhèn)戎赜谠u級對收入的規(guī)模要求，是否為經(jīng)營性收入不是很重視（城建類收入也可以）。為實施轉(zhuǎn)債，高質(zhì)量盤活經(jīng)營性資產(chǎn)可以從以下幾個方面入手：

1.注入房產(chǎn)（非公益性）對外出租獲得租金收入，是否有產(chǎn)權證決定房產(chǎn)是否可以向銀行提供抵押擔保。由于歷史原因，無法辦理產(chǎn)權證的房產(chǎn)，租金收入是否可以納入經(jīng)營性收入，需要與債權人銀行協(xié)商溝通。

2.注入的交通、公用事業(yè)資產(chǎn)以及經(jīng)營權為最優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和穩(wěn)定收益。值得注意的是，如果注入的是PPP項目資產(chǎn)，在借款期與特許經(jīng)營期的交叉期間，注入的PPP資產(chǎn)沒有經(jīng)營權，無法獲得經(jīng)營性收入。如果供水、垃圾處理服務收入被收歸上級政府，可以考慮注入公共區(qū)域機動車泊位、廣告位等市政公共資源經(jīng)營權（公益性資產(chǎn)不得注入，但是否可以ABO方式授權經(jīng)營呢？），增厚經(jīng)營性收入。

3.將公共數(shù)據(jù)運營授權給承債的融資平臺或地方國企，聯(lián)合咨詢機構(gòu)、數(shù)據(jù)服務商、會計事務所、評估機構(gòu)以及律師事務所開展數(shù)據(jù)資產(chǎn)化，開發(fā)數(shù)據(jù)要素經(jīng)營性服務收入。

（四）轉(zhuǎn)債可與信用評級和市場化轉(zhuǎn)型同步

轉(zhuǎn)債關注債務項目的現(xiàn)金流，原借款企業(yè)（融資平臺）或新設立的地方國企信用等級的高低對銀行審批轉(zhuǎn)債有重要影響，因此轉(zhuǎn)債工作的實施與可與AA（含）以上信用評級同步。信用評級不僅要求關注市場競爭力，也要求關注市場化轉(zhuǎn)型。市場化轉(zhuǎn)型的考量關鍵是產(chǎn)業(yè)布局和運營能力疊加之后的造血能力，同樣轉(zhuǎn)債也強調(diào)造血能力，以構(gòu)建可持續(xù)的收入來源。因此，轉(zhuǎn)債與信用評級和市場化轉(zhuǎn)型整體高度相關，可一體化實施。在開展轉(zhuǎn)債和評級工作的同時，基于本地區(qū)資源優(yōu)勢，初期背靠政府，利用國有企業(yè)優(yōu)勢，開發(fā)政企合作業(yè)務，通過合資合作方式與產(chǎn)業(yè)方緊密合作，學習運營經(jīng)驗，待站穩(wěn)腳跟后，聚焦市場化業(yè)務。

（五）棚改等公益性債務項目轉(zhuǎn)債面臨困難

棚改項目是重要民生項目，各地均實施了大量棚改項目，積累的隱性債務規(guī)模比較大，因此棚改項目實施轉(zhuǎn)債有巨大空間，然而在政策層面存在限制。根據(jù)《銀行保險機構(gòu)進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號）的規(guī)定，禁止以預期土地出讓收益作為還款來源。因此，棚改債務項目實施轉(zhuǎn)債無法以土地出讓收益直接償還銀行債務，但政策并未限制以棚改形成的凈地出租收入作為還款來源。按照民法典等相關法律和政策規(guī)定，在土地用途范圍內(nèi)的國有土地可以出租，租賃期限為20年（可續(xù)租，續(xù)租期最長為20年），但微薄的租金收入難以支付到期本息，在當下民間投資有效需求不足的情況下，甚至無法及時出租。類似棚改這種公益性項目，直接轉(zhuǎn)債有很大難度，原因是這類債務項目幾乎沒有現(xiàn)金流。綜合化債需求以及銀行風控要求，棚改等公益性債務項目轉(zhuǎn)債需要政策支持，適當放寬限制，創(chuàng)新?lián)４胧庞锌赡軐嵤┫氯ァ?/p>