“6＋4＋2”萬億元化債政策出臺

11月8日，在十四屆全國人大常委會第十二次會議新聞發布會上，財政部部長藍佛安介紹了我國增加地方政府債務限額置換存量隱性債務政策。根據全國人大常委會審議批準的《國務院關于提請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案》，從2024年開始，我國將增加6萬億元地方政府債務限額置換存量隱性債務；同時，連續五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元專門用于化債，兩項政策累計直接增加地方化債資源10萬億元。2029年及以后年度到期的棚戶區改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。三項政策協同發力后，地方化債壓力將大大減輕。

藍佛安表示，安排6萬億元債務限額置換地方政府存量隱性債務，是黨中央統籌考慮國際國內發展環境、確保經濟財政平穩運行，以及地方政府化債實際等多種因素，作出的重大決策部署，是今年一系列增量政策的“重頭戲”。

發布會上，藍佛安還針對當前我國政府債務水平、下一步如何防止新增隱性債務以及積極的財政政策如何發力等各界關注的熱點問題一一作出回應。他表示，中央財政有充足的政策工具和資源保障今年全國財政收支實現平衡，重點支出力度不減。

一攬子、綜合性、靶向準的化債組合拳作用直接，力度大

11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于批準<國務院關于提請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案>的決議》，決定批準增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案。

據了解，6萬億元債務限額，分三年安排，即2024—2026年每年2萬億元，支持地方用于置換各類隱性債務。對地方政府而言，增加政府債務限額化解隱性債務是一場政策的“及時雨”。

近年來，在各地各部門協同努力下，我國地方政府隱性債務規模不斷減少。2023年末，經過逐個項目甄別、逐級審核上報，全國隱性債務余額為14.3萬億元。今年以來，受外部環境變化和內需不足等因素影響，我國經濟運行出現一些新的情況和問題，稅收收入不及預期，土地出讓收入大幅下降，各地隱性債務化解的難度加大。

“針對上述情況，從2024年開始，連續五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，補充政府性基金財力，專門用于化債，累計可置換隱性債務4萬億元。再加上這次全國人大常委會批準的6萬億元債務限額，直接增加地方化債資源10萬億元。同時，2029年及以后年度到期的棚戶區改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。”藍佛安表示，上述三項政策協同發力，2028年之前，地方需消化的隱性債務總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，不到原來的六分之一，化債壓力大大減輕。

藍佛安介紹，實施大規模置換措施，意味著化債工作思路作了根本轉變：從過去的應急處置向現在的主動化解轉變，從點狀式排雷向整體性除險轉變，從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務規范透明管理轉變，從側重于防風險向防風險、促發展并重轉變。

從政策效應看，此次置換化債能夠發揮“一石二鳥”作用。一方面，解決地方“燃眉之急”，緩釋地方當期化債壓力、減少利息支出。近三年密集安排8.4萬億元，顯著降低了近幾年地方需消化的隱性債務規模，讓地方卸下包袱、輕裝上陣。同時，由于法定債務利率大大低于隱性債務利率，置換后將大幅節約地方利息支出，估算五年累計可節約資金6000億元左右。

另一方面，置換化債可以幫助地方暢通資金鏈條，增強發展動能。通過實施置換政策，可以將原本用來化債的資源騰出來，用于促進發展、改善民生；將原本受制于化債壓力的政策空間騰出來，更大力度支持投資和消費、科技創新等，促進經濟平穩增長和結構調整；將原本用于化債化險的時間精力騰出來，更多投入到謀劃和推動高質量發展中去。同時，還可以改善金融資產質量，增強信貸投放能力，利好實體經濟。

我國仍有較大舉債空間 保持高壓監管態勢遏制新增隱性債務

置換存量隱性債務政策實施后，我國政府的債務情況如何？藍佛安介紹，目前我國政府負債率顯著低于主要經濟體和新興市場國家，還有較大舉債空間。

根據國際貨幣基金組織統計數據，2023年末G20國家平均政府負債率118.2%，其中：日本249.7%、意大利134.6%、美國118.7%、法國109.9%、加拿大107.5%、英國100%、巴西84.7%、印度83%、德國62.7%；G7國家平均政府負債率123.4%。同期，我國政府全口徑債務總額為85萬億元，其中，國債30萬億元、地方政府法定債務40.7萬億元、隱性債務14.3萬億元，政府負債率為67.5%。

“從舉債用途看，我國地方政府債務形成了大量有效資產。我國地方政府債務主要用于資本性支出，支持建設了一大批交通、水利、能源等項目，很多資產正在產生持續性收益，既為經濟高質量發展提供有力支撐，也是償債資金的重要來源。”藍佛安說，總的看，我國政府還有較大舉債空間。

對于遏制新增隱性債務，藍佛安表示，財政部將會同相關部門，持續保持“零容忍”的高壓監管態勢，對新增隱性債務發現一起、查處一起、問責一起，主要從三個方面發力：

一是監測口徑更全。財政部正會同有關部門健全信息共享和監管協同機制，全口徑監測地方政府承擔償還責任的債務情況，動態分析、及時預警、防范風險。關于融資平臺經營性債務，按照有關要求，金融管理部門已經研究制定了金融支持地方債務化解的政策舉措，財政部將積極配合抓好現有金融支持政策落實。

二是預算約束更強。將不新增隱性債務作為“鐵的紀律”，持續加強預算管理，督促地方依法合規建設政府投資項目；對未納入預算安排的政府支出事項和投資項目，一律不得實施，堅決堵住地方違法違規舉債的途徑。

三是監管問責更嚴。強化收集新增隱性債務線索，及時掌握違規舉債新手段、新變種，推動監管從事后“救火補漏”向事前“防患于未然”延伸。嚴格落實地方政府違規舉債問責制。同時，不斷完善地方政府債務管理，加快建立同高質量發展相適應的中國特色債務體系。

實施更加給力的財政政策 確保完成全年預算目標任務

今年以來，受多種因素影響，中央和地方財政收入不及預期，當前，財政收支矛盾依然比較突出。藍佛安表示，財政部正積極謀劃下一步的財政政策，加大逆周期調節力度，確保完成全年預算目標任務。

一方面，持續抓好增量政策落地見效。“今年的增量政策力度大，對經濟的拉動效應正在顯現，不少政策效應明年還會持續釋放。”藍佛安介紹，財政部將加力推進相關工作，已經出臺的抓好落地實施，尚未出臺的盡快推動出臺。

據了解，支持房地產市場健康發展的相關稅收政策近期即將推出，發行特別國債補充國有大型商業銀行核心一級資本等工作正在加快推進中；專項債券支持回收閑置存量土地、新增土地儲備以及收購存量商品房用作保障性住房方面，財政部正在配合相關部門研究制定政策細則，推動加快落地。

另一方面，結合明年經濟社會發展目標，財政部將實施更加給力的財政政策。一是積極利用可提升的赤字空間。二是擴大專項債券發行規模，拓寬投向領域，提高用作資本金的比例。三是繼續發行超長期特別國債，支持國家重大戰略和重點領域安全能力建設。四是加大力度支持大規模設備更新，擴大消費品以舊換新的品種和規模。五是加大中央對地方轉移支付規模，加強對科技創新、民生等重點領域投入保障力度。

對于夯實中央和地方財力，藍佛安表示，后兩個月，財政部將在依法依規組織收入的同時，安排有關中央單位上繳一部分專項收益，補充中央財政收入；同時，加強財政支出管理，確保重點支出，特別是中央對地方轉移支付資金足額到位。此外，拿出4000億元地方政府債務結存限額，用于補充地方政府綜合財力；鼓勵有條件的地方盤活政府存量資源資產，加強國有資本收益管理，保障財政支出需要。如果確有必要，地方還有預算穩定調節基金等存量資金可以動用。

“總之，我們有充足的政策工具和資源，能夠保障今年全國財政收支實現平衡，重點支出力度不減。”藍佛安說。

一攬子化債“組合拳”力度空前

11月8日，我國一攬子、綜合性、靶向準的化債組合拳正式公布——3年增加地方政府債務限額6萬億元，用于置換存量隱性債務；從今年開始，連續5年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，專門用于化債，累計可置換隱性債務4萬億元；2029年及以后到期的棚戶區改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。

概言之，上述三項政策協同發力，5年內將化解12萬億元的隱性債務，有力減輕地方化債壓力，這也是近年來我國力度最大的化債舉措。

受訪專家表示，此次大規模債務置換，不僅體現出中央推動防范化解風險、規范債務管理、推動經濟增長的決心，還反映了化債思路的優化調整，將帶來多方面的積極影響。同時，相關專家提醒，化債化險不能寄希望于“畢其功于一役”，還需要久久為功，持續加強地方政府債務管理，提高債務使用效率，進一步鞏固化債成果。

從14.3萬億元降至2.3萬億元 有力緩解地方償債壓力

地方政府隱性債務，指的是政府及其相關部門在法定債務限額范圍外，通過直接償還、承諾償還或提供擔保等方式所舉借的債務。據統計，截至2023年末，我國隱性債務余額為14.3萬億元。

穩妥處置存量隱性債務一直是防范化解地方債務風險的重點工作。今年以來，受外部環境變化和內需不足等因素影響，我國各地政府化解隱性債務的難度加大，地方債務還本付息的剛性支出加劇了財政收支平衡壓力。特別是，一些地方隱性債務規模大、利息負擔重，不僅存在“爆雷”風險，也消耗了地方可用財力。與此同時，宏觀經濟回升向好仍面臨內需不足等多重壓力。

在此形勢下，出臺置換存量隱性債務的政策勢在必行。“隱性債務置換方案是從全面提升我國政府債務管理水平和財政政策執行效果著手而提出的可行方案，6萬億元限額也建立在扎實的數據基礎上，體現了科學決策的要求。”中國財政科學研究院院長楊志勇表示，總量12萬億元的置換規模力度足夠大，而且新增債務限額全部安排為專項債務限額，符合實際要求。

合理的政府債務水平，與財政政策空間有著密切關系。此次大規模置換存量隱性債務，對于為地方政府松綁減負、騰挪空間，具有重要意義。

“通過新一輪大規模債務置換，拉長地方債務周期、降低債務付息壓力，能夠讓地方政府騰出更多的財政資金和精力發展經濟、提供公共服務，更好落實減稅降費、改善營商環境等，從應急狀態回歸常態謀發展。”粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅志恒說。

據統計，在實施債務置換后，到2028年之前，我國地方政府需消化的隱性債務總額將從14.3萬億元降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元。

“增加地方政府債務限額置換存量隱性債務，將大大緩解地方政府的償債壓力，為地方政府提供更為靈活的財政空間，有利于地方政府將更多的資金用于促進發展、改善民生，夯實地方經濟長期穩定發展的基礎。”中央財經大學中國財政發展協同創新中心副主任姚東旻指出，置換化債還有利于壓實地方政府債務管理主體責任，避免債務資金使用與還本付息過程中權利與義務發生錯配，切實防范發生系統性風險。

在對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院教授毛捷看來，一攬子化債舉措，不僅能降低地方債務償還壓力，還有助于地方“輕裝上陣”，加快地方融資平臺改革轉型，進而進一步規范地方政府投融資體制機制。

值得關注的是，此次推出大規模債務置換舉措，反映出我國化債思路實現了從側重于防風險向防風險、促發展并重的轉變。“從‘化債中發展’轉向‘發展中化債’，化債思路的調整意味著下階段穩增長和發展置于更高的位置，財政政策支持高質量發展的力度以及逆周期調節的能力將進一步增強。”羅志恒認為。

用好債務置換資源 持續強化債務管理

下一步，如何落實好置換存量隱性債務一攬子舉措，地方政府該如何用好債務空間推動政策發力穩增長？

“債務置換短期內會影響一些地區的債務率，這些地區‘開好前門’的難度可能會隨之增大。”毛捷認為，應適當調整優化債務率指標管理辦法，保證債務化解和債務管理的政策取向一致性。此外，要將債務置換和地方融資平臺公司改革轉型協同起來，加快地方融資平臺公司剝離政府融資職能，切實“堵嚴后門”，建好防范化解隱性債務風險長效機制。

“地方應以債務置換和優化管理為契機，聚焦穩經濟、保增長的關鍵目標，推動財政資源的高效使用。”姚東旻建議，地方政府要加快解決拖欠企業賬款問題，積極利用債務空間撬動社會資金，通過財政性信貸、擔保和融資征信等方式加大對中小微企業的支持力度，促進市場信心恢復，并發揮好政府投資帶動效應，為經濟增長提供有力支撐、注入動能。

“拉長債務到期時間、降低債務成本只是治標之策，目的只是在于緩解流動性風險，騰出發展時間和空間。關鍵還是要提高債務使用效率，同步建立起債務管理和問責的必要保障機制。”羅志恒認為。

據了解，目前我國債務管理主要是余額和限額管理，尚未編制涵蓋規模、結構、還本付息計劃、投向等更詳細的債務預算。

“強化債務約束，加強地方政府債務管理，有必要建立起債務預算和資本預算。”羅志恒指出，資本預算即針對政府固定資產投資等能夠形成公共固定資產的財政支出活動編制的預算；債務預算是對政府債務規模、結構、還本付息計劃等進行詳細規劃的預算，是現行債務限額管理的升級版，有利于進一步提升債務管理水平，確保債務規模與經濟發展水平相適應。