為緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金需求給地方財(cái)政帶來的壓力，地方政府積極發(fā)行以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息資金來源的政府專項(xiàng)債。對(duì)于水利項(xiàng)目來說，公益性突出而收益不足是申報(bào)政府專項(xiàng)債所面臨的一大難題。將市場偏好程度高、非水利的經(jīng)營性項(xiàng)目進(jìn)行打包整合，拓寬項(xiàng)目的收益來源，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資的自求平衡，是水利項(xiàng)目申報(bào)政府專項(xiàng)債的一個(gè)重要突破口。以濱江田園綜合體項(xiàng)目為例，深度挖掘項(xiàng)目收益，實(shí)現(xiàn)整合項(xiàng)目申請(qǐng)地方政府專項(xiàng)債的融資平衡。

一、項(xiàng)目概況

濱江田園綜合體項(xiàng)目區(qū)總面積約7.40km2，園區(qū)倡導(dǎo)有機(jī)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，旨在打造農(nóng)業(yè)、旅游與居住三大產(chǎn)業(yè)板塊聯(lián)動(dòng)開發(fā)的綜合規(guī)劃區(qū)，發(fā)展以都市農(nóng)業(yè)為特色的高效田園生產(chǎn)服務(wù)業(yè)。項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括水環(huán)境綜合治理工程、村容村貌整治工程、村莊道路工程、未來農(nóng)業(yè)園工程、都市農(nóng)莊及其他配套工程等，項(xiàng)目建設(shè)總投資約為63000萬元。

濱江田園綜合體項(xiàng)目依據(jù)建設(shè)內(nèi)容可分為水利與非水利兩大部分，水利部分投資約占項(xiàng)目總投資的40%，主要包括水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)工程，通過河道清淤、土方擴(kuò)挖、水系連通、護(hù)岸等水利工程改善區(qū)域水環(huán)境，提升河道水質(zhì)；通過農(nóng)村污水提標(biāo)整治、養(yǎng)殖污染尾水處理、農(nóng)業(yè)面源污染治理等改善農(nóng)村水污染治理情況。這些工程項(xiàng)目的公益性突出，投資規(guī)模較大，運(yùn)行周期較長，但無財(cái)務(wù)收益，不具備盈利能力，項(xiàng)目投資回報(bào)率難以吸引到社會(huì)資本積極參與。長期以來，此類工程資金投入渠道較為單一，以公共財(cái)政收入投入為主，特別是中央財(cái)政資金在水利建設(shè)投資中一直處于主導(dǎo)地位。對(duì)地方政府來說，此類項(xiàng)目長期面臨資金供給和需求不匹配、政府資金管理效率亟待提高等多重壓力。尤其是在近幾年國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜多變、地方政府財(cái)政收入增速放緩的背景下，僅依靠傳統(tǒng)財(cái)政資金投入難以保障水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。

非水利部分主要包括村容村貌整治及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程、未來農(nóng)業(yè)園工程、都市農(nóng)莊及其他配套工程設(shè)施等。分析以往類似項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，此部分建設(shè)項(xiàng)目資金大多依靠地方政府自籌、鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)補(bǔ)助資金和社會(huì)資本共同解決，但目前我國農(nóng)村人居環(huán)境整治欠缺和公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，除少數(shù)地域文化特色突出的鄉(xiāng)村外，大多數(shù)鄉(xiāng)村項(xiàng)目發(fā)展需要從源頭上構(gòu)建“農(nóng)業(yè)+”鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全鏈條，來保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)發(fā)展和高效運(yùn)營，此類項(xiàng)目面臨著投資周期長、短時(shí)間內(nèi)收益欠缺的發(fā)展窘?jīng)r，而社會(huì)投資更偏好短期內(nèi)收益高的項(xiàng)目，這也導(dǎo)致了此類項(xiàng)目建設(shè)前期高度依賴政府投資，供給主體單一是此類項(xiàng)目資金籌措面臨的難題之一。

二、整合項(xiàng)目的優(yōu)勢及申請(qǐng)政府專項(xiàng)債的必要性分析

2.1 整合項(xiàng)目的優(yōu)勢

水利作為關(guān)乎民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)領(lǐng)域之一，在資金投入這一重點(diǎn)薄弱環(huán)節(jié)亟需加大投融資力度。水利項(xiàng)目發(fā)行政府專項(xiàng)債是現(xiàn)行融資的重要措施之一，發(fā)行政府專項(xiàng)債的核心在于挖掘現(xiàn)金流。由于水利項(xiàng)目公益性質(zhì)突出，部分區(qū)域的水利工程建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模較小，且現(xiàn)金流收入不穩(wěn)定，不適宜政府單獨(dú)發(fā)行專項(xiàng)債，而由于市政交通、旅游發(fā)展等其他重要產(chǎn)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)金流穩(wěn)定，與水利工程建設(shè)項(xiàng)目比較，申報(bào)政府專項(xiàng)債務(wù)優(yōu)點(diǎn)突出。因此，對(duì)于地方水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目來說，可考慮以縣域?yàn)閱挝唬⒆阌趨^(qū)塊整體開發(fā)，統(tǒng)籌包裝水利項(xiàng)目，采取整體立項(xiàng)、打捆實(shí)施等方式增強(qiáng)項(xiàng)目收益，推進(jìn)水利項(xiàng)目與市政交通、生態(tài)環(huán)保、文旅創(chuàng)建等項(xiàng)目融合開發(fā)形成“項(xiàng)目包”整體，發(fā)行整合后的“項(xiàng)目包”政府專項(xiàng)債，利用項(xiàng)目收益為專項(xiàng)債提供穩(wěn)定的還款來源。

以濱江田園綜合體項(xiàng)目為例，分別從管理運(yùn)行體制和資金保障兩方面來分析水利項(xiàng)目整合的優(yōu)勢。管理運(yùn)行體制方面，通過對(duì)支流水系的河道清淤、岸坡支護(hù)、景觀復(fù)綠及周邊環(huán)境的綜合整治來暢活水系，沿河布置水上棧道、岸上步道，構(gòu)建濱河生態(tài)長廊，整治村容村貌，新增分類垃圾桶，徹底改善沿江片區(qū)村民的居住環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)及鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展提供良好外部環(huán)境條件。而產(chǎn)業(yè)園區(qū)及都市農(nóng)莊的建設(shè)，盤活了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)交易、鄉(xiāng)村旅游休閑度假、田園娛樂體驗(yàn)、田園生態(tài)享樂居住等復(fù)合功能。在一定程度上，水環(huán)境綜合治理和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的開發(fā)、旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展建設(shè)是相輔相成的。田園綜合體計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)服務(wù)、休閑觀光、宜居度假等，這將成為新城市化建設(shè)的一種動(dòng)力，這種新城市化建設(shè)模式將農(nóng)業(yè)+產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、人居環(huán)境產(chǎn)業(yè)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)文化旅游產(chǎn)業(yè)與城市化建設(shè)全面的融合。資金保障方面，水系綜合治理工程本身無財(cái)務(wù)收入，結(jié)合村容村貌改造、新農(nóng)村建設(shè)等非水利工程建設(shè)項(xiàng)目，將區(qū)域內(nèi)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行“打包整合”，可以擴(kuò)大項(xiàng)目的資金來源，并增強(qiáng)項(xiàng)目本身的盈利潛力。根據(jù)國家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略安排，將產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的各種建設(shè)活動(dòng)，如綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工、鄉(xiāng)村文化旅游、配套基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目，與相關(guān)的水環(huán)境治理項(xiàng)目打包，形成濱江田園綜合體項(xiàng)目這一有機(jī)整體，吸引政策性資金或社會(huì)資本的投入，從而拓寬項(xiàng)目資金籌措渠道。在項(xiàng)目的建設(shè)初期，融資成本僅包括專項(xiàng)債發(fā)行的財(cái)務(wù)成本和利息，這大大降低了前期現(xiàn)金流出的壓力，待專項(xiàng)債整個(gè)期限的最后一年到期時(shí)連同最后一次利息和本金一并償還。通過時(shí)間上的緩沖，可有效地應(yīng)對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營前期達(dá)產(chǎn)率低、現(xiàn)金流少、財(cái)務(wù)成本較高的期限錯(cuò)配問題，為項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行提供充足的資金保障。

2.2 申請(qǐng)政府專項(xiàng)債的必要性分析

地方政府專項(xiàng)債具有融資成本較低、限制條件較少、項(xiàng)目組合靈活等優(yōu)點(diǎn)。發(fā)行政府專項(xiàng)債正逐步成為水利行業(yè)建設(shè)探索融資改革籌措資金的重要途徑之一[5]。濱江田園綜合體項(xiàng)目旨在推進(jìn)農(nóng)業(yè)文旅一體化發(fā)展，利用長江岸線的濱江空間天然優(yōu)勢，采取開發(fā)景區(qū)文旅、園區(qū)配套租賃、農(nóng)產(chǎn)品出售等手段創(chuàng)造穩(wěn)定的現(xiàn)金流；因地制宜探索水環(huán)境整治與農(nóng)業(yè)旅游開發(fā)建設(shè)有機(jī)結(jié)合的方式，在做好水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益；充分挖掘旅游增值效益以及現(xiàn)代“農(nóng)業(yè)+”的背后效益，探索景觀資源價(jià)值變現(xiàn)機(jī)制。

項(xiàng)目層面上，面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速下降的形勢，過度依賴政府投資在一定程度上會(huì)使多數(shù)優(yōu)質(zhì)水利項(xiàng)目進(jìn)度滯后，本項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容中的水環(huán)境治理具有建設(shè)周期長、投入產(chǎn)出比不匹配、經(jīng)濟(jì)效益較低的特點(diǎn)，項(xiàng)目自身盈利能力差決定了此類項(xiàng)目既難以吸引社會(huì)資本，又不適合單獨(dú)發(fā)行水利專項(xiàng)債。還款能力是選取發(fā)債項(xiàng)目時(shí)應(yīng)首先考慮的核心點(diǎn)，對(duì)收益不足的水利類項(xiàng)目，可以考慮將其與其他領(lǐng)域項(xiàng)目一起組合，如水利工程+文化旅游+人居環(huán)境提升，由鄉(xiāng)村旅游及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提供項(xiàng)目的收益，統(tǒng)籌多部門共同謀劃項(xiàng)目，采取項(xiàng)目搭配等方式進(jìn)行合并申報(bào)政府專項(xiàng)債融資。

政策層面上，本項(xiàng)目屬于長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目，實(shí)施后旨在實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，解決農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠的問題，符合鄉(xiāng)村振興政府專項(xiàng)債的項(xiàng)目要求，建設(shè)內(nèi)容符合相關(guān)政策文件對(duì)公益性項(xiàng)目的定義，即不以盈利為目的，具有為社會(huì)公共利益服務(wù)的屬性，符合地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目的公益性要求，完全具備申請(qǐng)政府專項(xiàng)債的條件[7]。為此，將無財(cái)務(wù)收入的水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)工程和有財(cái)務(wù)收入的“農(nóng)村+”項(xiàng)目整合，打造成具有財(cái)務(wù)可持續(xù)的綜合項(xiàng)目體，申請(qǐng)地方政府專項(xiàng)債30000萬元，剩余資金則由政府與項(xiàng)目承辦單位共同籌集。

三、整合項(xiàng)目融資平衡方案分析

3.1 整合項(xiàng)目收益估算

整合后的項(xiàng)目通過經(jīng)營性挖掘、經(jīng)營性捆綁以及受益主體付費(fèi)等多種模式解決項(xiàng)目收益自平衡問題[8]。濱江田園綜合體項(xiàng)目的具體收益包括：

（1）出租收入。項(xiàng)目綜合體自身收入主要為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)展示園、育苗工廠及生產(chǎn)管理中心、綜合服務(wù)中心/研發(fā)中心等出租收入，運(yùn)營后每年至少1000萬元。

（2）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工程收入。葡萄、桃、藍(lán)莓、番茄、黃瓜、辣椒、有機(jī)稻米及蓮藕等特色農(nóng)產(chǎn)品銷售收入，按市價(jià)估算每年約4800萬元。

（3）民宿收入。利用農(nóng)村房屋資源，打造以旅游業(yè)及服務(wù)業(yè)為主的綜合型特色民宿區(qū)域，建成鄉(xiāng)愁體驗(yàn)館、親子套房和集中公寓等，僅客房收入每年至少600萬元。

（4）垂釣收入。利用現(xiàn)有得天獨(dú)厚的濱江資源，打造500m休閑垂釣長廊，有償使用釣位，年收入約100萬元。

3.2 整合項(xiàng)目支出估算

整合項(xiàng)目完工運(yùn)行以后，為保障工程正常運(yùn)行與經(jīng)營活動(dòng)有序開展，項(xiàng)目公司需要投入工程運(yùn)行管理和經(jīng)營費(fèi)用，通常包括材料費(fèi)、燃料及動(dòng)力費(fèi)、職工薪酬、工程維護(hù)費(fèi)、營銷宣傳費(fèi)、管理費(fèi)用、土地流轉(zhuǎn)費(fèi)等，還包括債券還本付息、依法納稅等。初步估算，每年成本約在3000萬～5800萬元。3.3整合項(xiàng)目資金平衡分析結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程與“農(nóng)業(yè)+”收益產(chǎn)出過程，整合項(xiàng)目建設(shè)資金中非標(biāo)專項(xiàng)債擬發(fā)行規(guī)模30000萬元，債券在建設(shè)期內(nèi)依據(jù)建設(shè)進(jìn)度按年均勻投入，各年度資金投入均為10000萬元。債務(wù)資金還本付息期為15年，前14年只付利息，第15年支付利息及本金，年利率按4.0%計(jì)，建設(shè)期利息采用年中計(jì)息方式計(jì)算，到期還本付息總額為48000萬元。按經(jīng)營期30年對(duì)整合項(xiàng)目經(jīng)營期經(jīng)營活動(dòng)凈現(xiàn)金流量進(jìn)行分析，扣除項(xiàng)目必須的經(jīng)營性支出后，累計(jì)凈現(xiàn)金流約71000萬元。根據(jù)財(cái)政部對(duì)地方政府發(fā)行政府專項(xiàng)債中資金平衡方案的要求，本項(xiàng)目非標(biāo)專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)的凈現(xiàn)金流對(duì)融資成本的覆蓋倍數(shù)為1.48，項(xiàng)目收益可以完全覆蓋對(duì)應(yīng)融資成本。即以項(xiàng)目建成后的運(yùn)營收益對(duì)應(yīng)的充足、穩(wěn)定的現(xiàn)金流作為還本付息的資金來源，完全符合項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債發(fā)行所要求的資金籌措的穩(wěn)定性（持續(xù)穩(wěn)定的凈現(xiàn)金流）和充足性（完全覆蓋專項(xiàng)債還本付息規(guī)模）。整合項(xiàng)目申請(qǐng)地方政策專項(xiàng)債是完全可行的，可以通過發(fā)行專項(xiàng)債的方式進(jìn)行融資以完成資金籌措。

四、結(jié)束語

在進(jìn)行整合項(xiàng)目申請(qǐng)政府專項(xiàng)債的融資平衡分析時(shí)應(yīng)注意以下兩點(diǎn)。一是在項(xiàng)目的整合上，要根據(jù)政府專項(xiàng)債資金投向領(lǐng)域管理，優(yōu)先選擇政府專項(xiàng)債正面支持清單上的重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目，在整合項(xiàng)目時(shí)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)仨?xiàng)目情況和產(chǎn)業(yè)特色，選擇合適且成熟度高的項(xiàng)目，進(jìn)行合理的項(xiàng)目謀劃和包裝。水利項(xiàng)目整合時(shí)可考慮將水生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)串聯(lián)到一起，從邏輯上證明水生態(tài)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目之間是相輔相成的，鼓勵(lì)符合條件的項(xiàng)目使用政府專項(xiàng)債作為資本金，進(jìn)行市場化融資。二是進(jìn)行融資平衡方案的財(cái)務(wù)分析時(shí)，需準(zhǔn)確、客觀測算項(xiàng)目收益和成本，縝密分析整合項(xiàng)目投入產(chǎn)出情況，做到有理有據(jù)。項(xiàng)目的融資平衡方案分析是能否成功申請(qǐng)政府專項(xiàng)債的關(guān)鍵。在突出政府投資項(xiàng)目公益性的基礎(chǔ)上，應(yīng)考慮資金時(shí)間價(jià)值等因素，將項(xiàng)目產(chǎn)生的收入成本、本金利息等現(xiàn)金流按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行折算與合計(jì)，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生的凈現(xiàn)金流入、還本付息情況進(jìn)行全面計(jì)算與整合。資金平衡方案的核心指標(biāo)是凈現(xiàn)金流對(duì)融資成本的覆蓋倍數(shù)，基于財(cái)務(wù)審慎性，一般政府專項(xiàng)債項(xiàng)目的凈現(xiàn)金流對(duì)融資成本的覆蓋倍數(shù)需達(dá)到1.2以上。值得注意的是，根據(jù)中央文件中政府專項(xiàng)債的相關(guān)規(guī)定，用于覆蓋融資成本的項(xiàng)目收益（含政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入）應(yīng)與項(xiàng)目建設(shè)有直接或間接的來源，不能用與項(xiàng)目無關(guān)的收益來平衡成本。水利項(xiàng)目整合申請(qǐng)政府專項(xiàng)債在打包捆綁時(shí)應(yīng)考慮將公益性與契合正面支持清單的經(jīng)營性項(xiàng)目相結(jié)合，全面、客觀測算未來各期項(xiàng)目收益和成本，實(shí)現(xiàn)融資收益自平衡。(作者：胡玉鏡，孫忠桂，唐政)